Verordnung über den Verkehr mit Abfällen, Änderung, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 11. Februar 2009

243. Änderung der Verordnung über den Verkehr mit Abfällen (Anhörung) Mit Schreiben vom 27. November 2008 unterbreitet das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation den Entwurf einer Teilrevision des Verordnungsrechts im Abfallbereich zur Anhörung. Mit der vorgeschlagenen Änderung werden Verbesserungen und Präzisierungen der Verordnung über den Verkehr mit Abfällen (VeVA) vom 22. Juni 2005 und der Verordnung über Listen zum Ver- kehr mit Abfällen (LVA) vom 18. Oktober 2005 sowie Bestimmungen über die Deponierung von Abfällen im Anhang der Technischen Ver- ordnung über Abfälle (TVA) vom 10. Dezember 1990 vorgeschlagen. Mit den vorgeschlagenen Änderungen der VeVA sollen die seit ihrer Inkraftsetzung festgestellten Lücken und Mängel behoben, die Grund- lagen für Optimierungen geschaffen und insbesondere die Grundsätze zum Export von Abfällen geregelt werden. Den vorgeschlagenen Ände- rungen kann im Wesentlichen zugestimmt werden. Hingegen sind Erleichterungen für die Entsorgung von Kleinmengen an Sonderabfällen aus Haushalten, das Exportverbot für Altholz und die Änderung der TVA bezüglich Zulassungskriterien für die Deponie- rung von Abfällen abzulehnen.

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat: I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Ver- kehr, Energie und Kommunikation, 3003 Bern: Wir danken Ihnen für die Gelegenheit, zur vorgeschlagenen Ände- rung der Verordnung über den Verkehr mit Abfällen (VeVA) Stellung nehmen zu können. Wir beschränken uns dabei auf die uns wichtig er- scheinenden Punkte.

Allgemeines Die Verordnung über den Verkehr mit Abfällen hat sich seit der In- kraftsetzung auf den 1. Januar 2006 grundsätzlich bewährt. Die gegen- über der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen eingeführ- ten Neuerungen wie beispielsweise Neucodierungen und teilweise Neu- klassierungen der Abfälle, Erleichterungen beim Begleitscheinverfah-

ren und Nutzung des Internets für das Meldewesen führten nach einer gewissen Einführungszeit zu spürbaren Vereinfachungen für die Abfall- wirtschaft und die Behörden beim Vollzug der VeVA. Mit den nun vor- geschlagenen Änderungen der VeVA sollen die seit ihrer Inkraftsetzung festgestellten Lücken geschlossen und Mängel behoben, die Grundlagen für Optimierungen geschaffen und insbesondere die Grundsätze zum Export von Abfällen geregelt werden. Den vorgeschlagenen Änderungen kann im Wesentlichen zugestimmt werden. Gleichzeitig soll der Anhang 1 der Technischen Verordnung über Ab- fälle (TVA) geändert werden. Der vom Bund vorgeschlagene Wortlaut sieht eine Überarbeitung und Neustrukturierung der Zulassungskrite- rien für die Deponierung von Abfällen vor. Diese Rechtsänderungen lehnen wir im heutigen Zeitpunkt entschieden ab.

Zu den drei Verordnungen unterbreiten wir Ihnen folgende Anträge und Anregungen:

1. Verordnung über den Verkehr mit Abfällen

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen Mit der Änderung von Art. 2 soll darauf hingewiesen werden, dass das UVEK in den Listen zum Verkehr mit Abfällen (LVA) auch die Entsorgungsverfahren gemäss Basler Übereinkommen bezeichnet. Diese Übernahme setzt zwingend die Definition der Entsorgungsver- fahren auf Verordnungsstufe mit dem Ziel einer klaren Abgrenzung von Beseitigungsverfahren (Code D) und Verwertungsverfahren (Code R) voraus (möglicherweise in der TVA-Revision). Gleichzeitig ist dabei grundsätzlich der Stellenwert von stofflichen gegenüber energetischen Entsorgungsverfahren festzulegen.

2. Kapitel: Verkehr mit Abfällen im Inland Mit der Änderung von Art. 4 soll ermöglicht werden, Kleinmengen an Sonderabfällen aus Haushalten bis höchstens 200 Gramm zusammen mit dem Kehricht zu entsorgen. Ausgeschlossen von der Entsorgung via Kehrichtsack sind alle Produkte, für die nach der Chemikalien-Risiko- reduktions-Verordnung (ChemRRV) eine Rückgabepflicht besteht. Begründet wird diese Änderung einerseits mit der Verbrennungspflicht für Siedlungsabfälle, die eine Belastung von Sickerwasser und Luft durch in Deponien gelagerte Abfälle verhindert, anderseits mit der In- kraftsetzung der Verordnung über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen (Chemikalienverordnung), welche die Abgabe von besonders gefährlichen Stoffen stark einschränke.

Die Abgabe von besonders gefährlichen Stoffen wird aus unserer Sicht nicht zwingend stark eingeschränkt, da nach ChemRRV zwar eine Informationspflicht und ein Selbstbedienungsverbot, nicht aber ein Ab- gabeverbot an Private besteht. Zudem widerspricht die vorgeschlagene Änderung den Absichten des Chemikalienrechts. Da die Öffentlichkeit kaum unterscheiden kann zwischen rückgabepflichtigen und nicht rückgabepflichtigen Produkten gemäss ChemRRV und da Mengenbe- schränkungen erfahrungsgemäss schwer kommunizierbar sind und deren Einhaltung praktisch nicht kontrollierbar ist, ist die Sicherheit für Mensch und Umwelt bei der Lagerung und dem Transport zusammen mit dem Kehricht nicht gewährleistet. Gemäss unseren Erfahrungen aus der Separatsammlung von Haushaltsonderabfällen machen Son- derabfallanlieferungen von weniger als 200 Gramm einen verhältnis- mässig geringen Teil der gesammelten Sonderabfallmenge aus. Die öf- fentlichen Sammlungen und der rücknahmepflichtige Handel würden daher nur geringfügig entlastet. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen lehnen wir die vorge- schlagene Änderung ab. Wir sehen keinen Grund, die in vielen Kanto- nen gut eingespielte, zusammen mit der betroffenen Bevölkerung auf- gebaute kundenfreundliche, sichere und einfach umsetzbare Separat- sammlung von Sonderabfällen aus Haushalten zu verändern auf Kosten einer kaum vermittelbaren und nicht kontrollierbaren Regelung mit einem erhöhten Risiko für Mensch und Umwelt. Bewährte und akzep- tierte Sammelsysteme sind nur dann infrage zu stellen, wenn ein Zwang vorhanden ist oder bessere, klar vermittelbare und dauerhafte Alter- nativen angeboten werden können. Entscheidende Kriterien für die Aus- gestaltung einer zukunftsorientierten Separatsammlung sind Kunden- freundlichkeit und Einfachheit in der Kommunikation. Aus diesem Grund sollten Separatsammlungen nicht einzeln infrage gestellt werden, solange nicht eine umfassende Situationsanalyse vorliegt. Allenfalls wäre zu überlegen, gewisse Publikumsprodukte vom Sonderabfallstatus zu be- freien bzw. die Separatsammlung von Sonderabfällen durch eine klare Produktekennzeichnung zu vereinfachen. Den in Art. 12 vorgeschlagenen Änderungen zur Behebung von fest- gestellten Mängeln im Vollzug wird zugestimmt. Insbesondere die klare Terminvorgabe von höchstens 30 Arbeitstagen zur Einreichung der Meldung der angenommenen bewilligungspflichtigen Abfälle und die Verpflichtung der Entsorgungsunternehmen zur Meldung der ange- nommenen bewilligungspflichtigen Abfälle durch eine Online-Eingabe in die vom BAFU zur Verfügung gestellte elektronische Datenbank wird unterstützt.

3. Kapitel: Grenzüberschreitender Verkehr mit Abfällen Gemäss Art. 30 Abs. 3 USG müssen Abfälle umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland entsorgt werden. In Art. 17 VeVA soll der Begriff «sinnvoll» konkretisiert werden. Gemäss dem Verordnungsentwurf wird vorgeschlagen, dass Siedlungsabfälle, Keh- richtschlacke, Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen Abwasserreinigung sowie brennbare und vermischte Bau- abfälle grundsätzlich im Inland entsorgt werden sollen. Ausnahmen von der grundsätzlichen Inlandentsorgung sollen wie bisher möglich sein bei vorübergehenden Kapazitätsengpässen, bei vertraglich geregelter überregionaler Zusammenarbeit und bei Kehrichtschlacke aus impor- tierten Siedlungsabfällen. Für die übrigen Abfälle und insbesondere die Sonderabfälle wird die bestehende Einschränkung zum Export aufge- hoben unter der Voraussetzung, dass der Nachweis erbracht werden kann, dass bei der Entsorgung im Ausland die schweizerischen Anfor- derungen mindestens eingehalten werden. Das bisher angewandte fi- nanzielle Kriterium, wonach der Export als sinnvoll gilt, wenn die Ent- sorgungskosten im Ausland mindestens 30% tiefer sind, soll in Zukunft nicht mehr verwendet werden, weil insbesondere die Ermittlung der Entsorgungskosten im In- und Ausland sehr aufwendig und nicht zuver- lässig möglich ist. Mit diesen Vorgaben sind wir einverstanden. Es stellt sich die Frage, ob Altholz wie die oben erwähnten Massen- abfälle einem Exportverbot unterstellt werden soll. Als Argumente für ein Exportverbot werden in den Erläuterungen zur Revision die Aus- schöpfung der schweizerischen KVA-Kapazität und die Stützung der CO2-Politik der Schweiz aufgeführt. Für eine Beibehaltung der Export- möglichkeit sprechen der funktionierende Altholzmarkt, die Möglich- keit der stofflichen Verwertung im Ausland, die Vermeidung von Leer- fahrten, die tieferen Entsorgungskosten, das geringe Risiko von Entsor- gungsengpässen und die gute Stapelbarkeit von Altholz im Falle eines Entsorgungsengpasses. Das CO2-Argument sollte nicht lokal bewertet werden, da die Klimawirksamkeit überregional betrachtet werden muss. Wir sprechen uns für Variante 1 mit der entsprechenden Öffnung be- züglich des Exports von Sonderabfällen aus (Änderung von Art. 17), möchten aber nicht, dass ein Exportverbot für Altholz eingeführt wird.

4. Kapitel: Vollzug In Art. 40 soll die Aufgabenteilung bei der Rückführung von illegalen Ausfuhren zwischen dem Bund und den Kantonen klar geregelt wer- den. Die neue Regelung sieht eine Entlastung von Bund und Grenzkan- tonen und einen verstärkten Einbezug der anderen Kantone vor. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und die Zollorgane sollen auch die Möglichkeit erhalten, vermehrt auf die fachliche Kompetenz der Voll-

zugsbehörden zurückzugreifen. Diese Neuregelung führt nicht, wie in den Erläuterungen ausgeführt, zu einer gleichmässigen Aufgabenver- teilung auf die Kantone, sondern zu einem spürbaren personellen Zu- satzaufwand für Kantone mit Unternehmen mit stark exportorientier- ter Tätigkeit im Altstoff- und Abfallbereich. Da das BAFU durch die Abgabe von Aufgaben an die Kantone entlastet wird, soll es die gewon- nenen freien Kapazitäten zur verstärkten Ausbildung und Unterstüt- zung der Zollorgane nutzen. Im Gegenzug muss auf den Beizug von kantonalen Fachstellen bei der Beurteilung am Zoll verzichtet werden. Aufgrund der Erläuterungen ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Kantone vermehrt Unterstützungsaufgaben der Zollbehörden über- nehmen sollen. Wir beantragen, Abs. 3 ersatzlos zu streichen und die in Abs. 5 formulierte Zuständigkeit für die Entsorgung der Abfälle klarer zu formulieren. Wir halten fest, dass der verstärkte Einbezug der Kantone bei der Rückführung und Entsorgung von am Zoll zurückgewiesenen Abfällen zu einem merklichen Mehraufwand für die kantonalen Vollzugsstellen führen wird. Der Mehraufwand lässt sich aber zurzeit nicht zuverlässig abschätzen, da noch keine Erfahrungen vorliegen.

2. Verordnung über Listen zum Verkehr mit Abfällen In unserer Vernehmlassung zu den Entwürfen der VeVA und LVA haben wir bereits darauf hingewiesen, dass eine Kategorisierung der Abfälle teilweise nicht möglich ist, solange der in der LVA verwendete Begriff «gefährlich» nicht klar definiert ist. Wir beantragten damals im Interesse eines klaren und einheitlichen Vollzugs, dass die Kriterien zur Beurteilung der Gefährlichkeit genau und nachvollziehbar definiert werden. Die Definition ist bisher nicht erfolgt. Wir weisen daher noch- mals auf unseren früheren Antrag hin mit der gleichzeitigen Forderung um Definition des mit der Revision der LVA neu eingeführten Begriffs «besonders gefährlich». Das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) wird zu wei- teren fachspezifischen Einzelfragen gesondert Stellung nehmen.

3. Technische Verordnung über Abfälle Das zuständige Bundesamt vertritt schon seit mehreren Jahren die Haltung, dass im Rahmen einer Gesamtrevision der TVA der Bereich der Deponien neu geregelt werden muss. Die Feststellung, dass die TVA insbesondere im Bereich der Deponien mit den erforderlichen, vorge- lagerten Behandlungsverfahren zu revidieren ist, wurde von den Kan- tonen stets mitgetragen. Unterstützt wird diese Forderung auch mit dem vom BAFU herausgegebenen Bericht über nachhaltige Rohstoff-

nutzung und Abfallentsorgung (Umwelt-Wissen Nr. 0612, Bern 2006). Bei den nun vorgeschlagenen Änderungen wird im Wesentlichen ver- sucht, mit einer Vielzahl von chemischen Parametern die Ablagerung von Abfällen auf Deponien einzuschränken. Grundsätzlich sind auch wir der Meinung, dass bezüglich der Depo- nierung von Abfällen ein Handlungsbedarf auf Verordnungsstufe be- steht. Wir erachten es aber nicht als zielführend, wenn im Rahmen der Änderung der Verordnung über den Verkehr mit Abfällen weitreichen- de Änderungen des Anhangs der TVA im Bereich der Deponien vorge- nommen werden, ohne dass gleichzeitig die längst in Aussicht gestellte Revision der TVA im Bereich der Deponien vorliegt, die ihrerseits auf einem gesamtheitlichen Konzept beruhen muss. Ungereimtheiten, Wi- dersprüche und nachträglicher Änderungsbedarf sind sonst vorpro- grammiert. Weil beim Bau von Deponien und beim Erwerb von Anlagen zur Be- handlung von Abfällen die Inhaberinnen und Inhaber dieser kapitalin- tensiven Einrichtungen zu Recht Planungssicherheit wünschen, müssen die entsprechenden Änderungen der TVA vor dem Hintergrund eines zukunftsfähigen Konzeptes erfolgen. Dies kann jedoch nur im Rahmen einer Revision der TVA geschehen, bei der zumindest der Bereich der Deponierung und der vorgelagerten Behandlungsprozesse als Ganzes neu zu formulieren ist. Wir beantragen, dass die Anpassungen im Deponiebereich zurückge- stellt und im Rahmen der in Aussicht gestellten Gesamtrevision der TVA in abgestimmter Form vorgelegt werden. Wir erwarten, dass das BAFU zusammen mit den Kantonen und den betroffenen Verbänden die TVA-Revision so rechtzeitig an die Hand nimmt, dass in zwei Jah- ren ein tragfähiger Vorschlag vorliegt. Mit diesem Vorgehen wird der Weg frei für eine zukunftsgerichtete Lösung, in der die guten Ansätze für eine Behandlung der Abfälle vor der Ablagerung nicht nur über eine Vielzahl von detaillierten Vorgaben im Anhang beschrieben, son- dern konzeptionell in der Verordnung richtig eingebettet und die beste- henden Widersprüche ausgeräumt werden. Im Sinne eines Eventualantrages könnte in der TVA für die wesent- lichen Abfallkategorien eine generell-abstrakte Bestimmung eingeführt werden, wonach diese vor der Ablagerung nach dem Stand der Technik zu behandeln sind. So könnten auf einfache Weise Vorgaben für Altlas- tenmaterial, Kehrichtschlacke oder andere Abfälle gemacht werden. Dieser Weg würde auch die dynamische Weiterentwicklung der Be- handlungsverfahren fördern.

Anforderungen an Standorte von Deponien Mit der Änderung der TVA vom 8. Juni 2007 wurde, ohne entspre- chende Vernehmlassung, der Gewässerschutzbereich Au neu als Aus- schlusskriterium für Standortanforderungen für Deponien eingeführt. Diese Änderung kommt einer unnötigen Verschärfung der bestehen- den Vorschriften gleich. Bundesrat Leuenberger hat in der Fragestunde des Nationalrates vom 17. März 2008 die Wiedereinführung der ur- sprünglichen Formulierung in Aussicht gestellt. Mit der Änderung der Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten vom 26. September 2008 wurde der Begriff des Gewässerschutzbereichs Au wohl aus Anhang 2 Ziff. 1 Abs. 2 TVA entfernt, doch entspricht die auf den 1. Januar 2009 eingeführte Formulierung nicht der von Bundes- rat Leuenberger gemachten Zusage. Wir ersuchen Sie, für die Standort- anforderungen bezüglich Grundwasser die ursprüngliche Formulierung im Sinne der Aussage von Bundesrat Leuenberger wieder einzuführen. II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates und an die Bau- direktion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi