Organisation des kantonalen Beschaffungswesens: Weiterentwicklung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 15. März 2017

243. Organisation des kantonalen Beschaffungswesens (Weiterentwicklung)

Erwägungen

1. Ausgangslage und Zielsetzung Das kantonale Beschaffungswesen ist darauf ausgerichtet, die kanto- nale Verwaltung mit Gütern und Dienstleistungen zu versorgen, die zur Er- stellung der staatlichen Leistungen erforderlich sind. Die Beschaffungen umfassen ein sehr breites Spektrum, das von einmaligen Beschaffungen spezifischer Güter mit einem grossen finanziellen Volumen bis zu wieder- kehrenden, koordinierten Beschaffungen von Verbrauchsgütern reicht. Das kantonale Beschaffungswesen ist ein ausgeprägt interdisziplinä- res Aufgabengebiet, das unter anderem rechtliche, betriebswirtschaftliche, ökologische und soziale Gesichtspunkte umfasst. Bei den Beschaffungen müssen deshalb vielfältige Anforderungen beachtet werden, insbeson- dere auch im öffentlichen Bereich mit der Anwendung des Vergaberechts sowie mit hohen Erwartungen an die Transparenz, Compliance und Wirt- schaftlichkeit. Der Regierungsrat hat in den vergangenen Jahren mehrere Entwick- lungen vorangetrieben und organisatorische Festlegungen getroffen, damit die Anforderungen gut erfüllt werden können. Er verfolgt dabei die Ziel- setzung, die Versorgungssicherheit zu gewährleisten, möglichst tiefe Be- schaffungsgesamtkosten zu erreichen, eine hohe Qualität der einzelnen Beschaffungen sicherzustellen und die Risiken möglichst gering zu halten. Die heutige Organisation des kantonalen Beschaffungswesens bietet insgesamt gute Voraussetzungen, um die stete Optimierung als Dauer- aufgabe wahrnehmen zu können und bei Bedarf weitere Entwicklungen anzustossen. Sie trägt insbesondere auch dazu bei, die direktionsübergrei- fende Zusammenarbeit und ein verwaltungsweit gemeinsames Grund- verständnis aktiv zu fördern. Vor diesem Hintergrund soll die heutige Organisation des kantona- len Beschaffungswesens weiter gefestigt und in ausgewählten Gebieten gezielt weiterentwickelt werden. Dabei soll vor allem auch die direktions- übergreifende Sichtweise gestärkt werden.

2. Heutiges Beschaffungswesen a) Beschaffungen der Direktionen und der Staatskanzlei Die Direktionen und die Staatskanzlei legen in ihren Zuständigkeits- bereichen die Organisation des Beschaffungswesens selber fest, insbeson- dere auch die Gestaltung der Beschaffungsprozesse. Bei den einzelnen Be- schaffungsvorhaben bestimmen sie die Beschaffungsgüter und -mengen (Rolle «Bedarfsträger»). Zudem führen sie Beschaffungen durch (Rolle «Beschaffer»), soweit keine anderen Verwaltungseinheiten zuständig sind. Die Direktionen und die Staatskanzlei erfüllen zum Teil auch Aufga- ben, die verwaltungsweit mit Beschaffungsvorhaben verbunden sind. Zu erwähnen sind z. B. die Baudirektion (u. a. Hoch-/Tiefbau, Bewirtschaf- tung Betriebsliegenschaften) und die Finanzdirektion (u. a. Versicherungs- wesen). Diese klären jeweils den verwaltungsweiten Bedarf und führen darauf ausgerichtet die entsprechenden Beschaffungen durch. Ausschreibungen für Beschaffungen, die im offenen Verfahren durch- geführt werden, werden auf der Beschaffungsplattform simap.ch, die von Bund und Kantonen gemeinsam betrieben wird, publiziert. Das kanto- nale Kompetenzzentrum simap.ch, das beim Generalsekretariat der Bau- direktion angesiedelt ist, erbringt den «First Level Support» für alle dem kantonalen Vergaberecht unterstellten Vergabestellen. Die Direktionen und die Staatskanzlei können bei ihren Aufgaben ver- waltungsweite Hilfsmittel nutzen (u. a. Handbuch für Vergabestellen, Leit- faden für Beschaffungen). Sie können zudem andere Stellen beiziehen, z. B. die kdmz für die Durchführung von Submissionen, das Generalsekre- tariat der Baudirektion bei submissionsrechtlichen Fragen sowie die Ko- ordination Bau und Umwelt (KOBU) der Baudirektion bei ökologischen Fragen. Die Direktionen und die Staatskanzlei legen zur Erfüllung ihrer Auf- gaben die erforderlichen Beschaffungsdaten fest. In diesem Zusammen- hang ist die webbasierte Statistiklösung zu erwähnen, die Übersichten über Beschaffungsvorhaben ab einem bestimmten finanziellen Wert er- möglicht. Diese wird von der Baudirektion seit Anfang 2017 als Pilot ein- gesetzt und kann künftig auch durch die anderen Direktionen und die Staatskanzlei genutzt werden. Beim kantonalen Beschaffungswesen müssen hohe Erwartungen an die Compliance erfüllt werden. In diesem Zusammenhang ist RRB Nr. 750/ 2016 betreffend Bildung einer Arbeitsgruppe «Compliance» zu erwähnen, mit dem eine direktionsübergreifende Arbeitsgruppe beauftragt wurde, Empfehlungen für Compliance-Standards zu erarbeiten, insbesondere auch zur Verhinderung und Bekämpfung von Korruption beim Beschaf- fungswesen.

b) Direktionsübergreifend koordinierte Beschaffungen Für zahlreiche Güter erfolgen direktionsübergreifend koordinierte Beschaffungen. Gemäss Anhang 1 lit. C Ziff. 12 VOG RR ist die Finanz- direktion zuständig für die zentrale Beschaffung von Drucksachen und Material. Mit RRB Nr. 890/2012 sind zudem «Lead Buyer»-Funktionen für einzelne Materialgruppen festgelegt und den folgenden Verwaltungs- einheiten zugeordnet worden: Büromaterial kdmz Publikationen kdmz Lehrmittel Mittelschul- und Berufsbildungsamt Telematik Immobilienamt Mobiliar Immobilienamt Facility Management Immobilienamt Outputsysteme kdmz Fahrzeuge bis 3,5 t Kantonspolizei (Fahrzeugdienst) Fahrzeuge über 3,5 t Tiefbauamt (Fahrzeugdienst) Weitere Verwaltungseinheiten (z. B. Hochbauamt, Tiefbauamt) führen gemäss ihren Zuständigkeiten verwaltungsweite Beschaffungen mit einem grossen Volumen durch. Sie nehmen damit verbunden ebenfalls wichtige Aufgaben eines Lead Buyers wahr, sind mit RRB Nr. 890/2012 formell jedoch nicht als solcher festgelegt worden. Die Direktionen und die Staatskanzlei bestimmen mit Bezug zu den Materialgruppen jeweils die Beschaffungsgüter und -mengen (Rolle «Be- darfsträger»). Die koordinierten Beschaffungen stellen die Lead Buyer (Rolle «Beschaffer») sicher. Diese erfüllen dabei vielfältige Aufgaben (u. a. wiederkehrende Überprüfung von Beschaffungsstrategien und -prozes- sen, Beschaffungscontrolling, Lieferantenmanagement, Vertragsmanage- ment). Für jede Materialgruppe wurden spezifische Beschaffungsstrategien und -prozesse festgelegt. Transportdienstleistungen als Teil der Material- gruppe «Facility Management» werden z. B. durch die Direktionen und die Staatskanzlei beschafft, gestützt auf einen Rahmenvertrag des Immobi- lienamts. Büromaterial hingegen wird dezentral über einen Online-Shop bestellt und in der Folge zentral durch die kdmz beschafft. Die Lead Buyer legen für jede Materialgruppe die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Beschaffungsdaten fest (u. a. Artikel, Beschaf- fungsmengen, Bedarfsträger, Lieferanten). Sie sind damit in der Lage, ein zweckmässiges Beschaffungscontrolling wahrzunehmen und weitere Ana- lysen durchzuführen.

Für die koordinierten Beschaffungen gelten zum Teil auch verwaltungs- weite Regelungen. Gemäss Verordnung über die kdmz haben die Direk- tionen und die Staatskanzlei die Pflicht und weitere öffentliche Institutio- nen das Recht, Beschaffungen für bestimmte Güter (u. a. Büromaterial, Drucksachen) über die kdmz abzuwickeln. Gemäss Immobilienverord- nung besteht für ausgewählte Güter ebenfalls eine Bezugspflicht bei den Bewirtschaftern. c) Direktionsübergreifende Beschaffungsgremien Gemäss § 43 der Submissionsverordnung unterstützt und begleitet eine verwaltungsinterne Kommission für das öffentliche Beschaffungswesen (KöB) den koordinierten Vollzug der Bestimmungen über das öffentliche Beschaffungswesen. Der Regierungsrat wählt auf seine Amtsdauer die Mitglieder der Kommission und ihr Präsidium. Letzteres ist im General- sekretariat der Baudirektion angesiedelt. Gemäss RRB Nr. 2935/1991 nimmt die heutige KOBU die Gesamtko- ordination «Ökologische Beschaffung» wahr. Sie dient unter anderem als Anlauf- und Informationsstelle für Fragen zur ökologischen Beschaffung. In wichtigen Beschaffungsbereichen (u. a. Büro, Fahrzeuge) bestehen Trä- gergruppen mit Fachleuten aus den Direktionen, um diese Arbeiten zu unterstützen. Der Regierungsrat hat mit Beschluss Nr. 890/2012 zudem das direk- tionsübergreifende Gremium Beschaffungskoordination und die Fach- gruppe Beschaffungsoptimierung geschaffen und deren Führung der Finanzdirektion zugewiesen. Diese haben unter anderem die Aufgabe, Ent- wicklungen des kantonalen Beschaffungswesens zu beurteilen, vor allem im Hinblick auf Optimierungen aus einer direktionsübergreifenden, be- triebswirtschaftlichen Sicht. d) Bildung von Materialgruppen Gemäss RRB Nr. 890/2012 wird ein verwaltungsweites Monitoring über alle kantonalen Beschaffungen durchgeführt. Dabei sollen die Güter er- mittelt werden, die ein Potenzial für koordinierte Beschaffungen und die Bildung von Materialgruppen aufweisen. Als Grundlage dienen die Finanz- buchhaltung und ein «Business Warehouse», mit dem Analysen mit Bezug zu Sachkonten, Buchungskreisen und Kreditoren erfolgen. Gemäss diesen Analysen bewegte sich das gesamte Beschaffungsvolu- men im Jahr 2015 in einer Grössenordnung von 1,4 Mrd. Franken. Da- von entfallen rund 32% auf den Bereich «Hochbau und Tiefbau», 18% auf «Übriger Sachaufwand», 17% auf «Dienstleistungen Dritter», 12% auf «Informatik», 11% auf «Facility Management» und 10% auf weitere Be- reiche.

Die bisherigen Erfahrungen bei der Bildung von Materialgruppen zei- gen, dass zusätzlich zur Sichtweise auf Sachkonten eine weitere Perspek- tive erforderlich ist, ausgerichtet auf die einzelnen Beschaffungsgüter. Diese sollen deshalb neu gemäss «CPV» (Common Procurement Voca- bulary) gekennzeichnet werden, einem europaweiten Standard für den öffentlichen Sektor zur Codierung von Gütern und Dienstleistungen. Dieser Standard wird unter anderem bei der Bundesverwaltung und bei Beschaffungen verwendet, die über die Beschaffungsplattform simap.ch abgewickelt werden. Er bietet eine verbreitete Systematik, um Material- gruppen zu bilden und diese einheitlich zu bezeichnen. Die erforderli- chen Codierungen können zentral durch die Finanzdirektion erfolgen, ohne die anderen Direktionen und die Staatskanzlei mit diesen Aufgaben zu belasten. Die Bildung von weiteren Materialgruppen und die Festlegung von Lead Buyern (z. B. Hochbauamt, Tiefbauamt) erfolgen neu auf der Grund- lage von «CPV». Bei Bedarf werden auch bisherige Materialgruppen an- gepasst und die ihnen zugeordneten Lead Buyer neu bestimmt. Gemäss RRB Nr. 890/2012 nimmt die Beschaffungskoordination die Aufgabe wahr, dem Regierungsrat Empfehlungen für die Festlegung von Lead Buyern zu unterbreiten.

3. Handlungsschwerpunkte und Massnahmen Die Organisation des kantonalen Beschaffungswesens soll auf der Grundlage von RRB Nr. 890/2012 weiterentwickelt werden, wobei die Handlungsschwerpunkte «Formulierung Beschaffungspolitik», «Weiter- entwicklung Lead-Buyer-Konzept» und «Verankerung Zuständigkeiten» im Vordergrund stehen. Damit sollen insbesondere die verwaltungsweite Transparenz und Beschaffungssicherheit verbessert werden. a) Handlungsschwerpunkt «Formulierung Beschaffungspolitik» Für das kantonale Beschaffungswesen gelten zahlreiche rechtliche und organisatorische Regelungen. Zu erwähnen sind insbesondere die submis- sionsrechtlichen Bestimmungen, ökologische Festlegungen (u. a. RRB Nr. 1244/2009, Verwendung von Recyclingpapier) und finanzrechtliche Vorschriften (u. a. Finanzkompetenzen gemäss CRG). Die Verwaltungseinheiten und Gremien (u. a. Direktionen, Staatskanz- lei, Lead Buyer, Beschaffungsgremien) müssen bei ihren Beschaffungs- aufgaben die spezifischen Rahmenbedingungen und Handlungsspiel- räume kennen und berücksichtigen. In diesem Zusammenhang sind ein guter Überblick und ein verwaltungsweit gemeinsames Grundverständ- nis für das kantonale Beschaffungswesen erforderlich.

Vor diesem Hintergrund soll eine verwaltungsweite Beschaffungspoli- tik festgelegt werden, die in einer konzentrierten Form einen Überblick über das kantonale Beschaffungswesen und die wesentlichen Grundsätze gibt. Sie soll zudem als Grundlage und Leitplanke für weitere Aufgaben dienen, z. B. zur Durchführung von Beschaffungsvorhaben und zur Ent- wicklung von Beschaffungsstrategien für einzelne Materialgruppen. Die Beschaffungspolitik soll in einer gut verständlichen Form formu- liert werden, wobei die konkreten Inhalte (z. B. Zielsetzungen und Be- schaffungsgrundsätze, Organisation und Zuständigkeiten, Anforderun- gen betreffend Compliance, Grundsätze mit Bezug zur Nachhaltigkeit) sowie der Detaillierungsgrad im Rahmen der Arbeiten zu klären sein werden. Die Beschaffungspolitik soll durch die Finanzdirektion in enger Zu- sammenarbeit mit der Baudirektion entwickelt und dem Regierungsrat zum Beschluss unterbreitet werden. Bei den Arbeiten sollen die direktions- übergreifenden Beschaffungsgremien aktiv mit einbezogen werden, wäh- rend die Anliegen der Direktionen und der Staatskanzlei im Rahmen von Mitberichtsverfahren mit einfliessen. b) Handlungsschwerpunkt «Weiterentwicklung Lead-Buyer-Konzept» Das Lead-Buyer-Konzept zielt darauf hin, für ausgewählte Güter ver- waltungsweit koordinierte Beschaffungen durchzuführen, wobei für jede Materialgruppe optimale Beschaffungsstrategien und -prozesse festzu- legen sind. Als wichtige Grundlage dazu müssen die Lead Buyer den Be- darf der Direktionen und der Staatskanzlei abschätzen sowie die Ent- wicklungen der entsprechenden Beschaffungsmärkte berücksichtigen. Für einzelne Materialgruppen bestehen Regelungen, gemäss denen die Beschaffungen zwingend über die Lead Buyer abzuwickeln sind (u. a. Ver- ordnung über die kdmz, Immobilienverordnung). Bei weiteren Material- gruppen können die Lead Buyer freiwillig in Anspruch genommen werden. In diesen Fällen fehlt damit eine wichtige Voraussetzung, um bestmög- liche Beschaffungsstrategien und -prozesse festzulegen. Gemäss Analysen, die im Rahmen des Monitorings erfolgten, bewegt sich das finanzielle Volumen der bisher festgelegten Materialgruppen in einer Grössenordnung von 20% des gesamten Beschaffungsvolumens. Ein konsequenter Einbezug der Lead Buyer bietet somit ein erhebliches Potenzial für stete Optimierungen, sowohl bei bestehenden als auch bei allfällig weiteren direktionsübergreifend koordinierten Materialgruppen.

Die Direktionen und die Staatskanzlei sollen deshalb verpflichtet wer- den, die Lead Buyer zwingend mit einzubeziehen und die Beschaffungs- prozesse anzuwenden, die für die jeweiligen Materialgruppen festgelegt sind. Die konkrete Form wird für jede Materialgruppe einzeln festgelegt (z. B. Nutzung von Rahmenverträgen, Abwicklung von Beschaffungen über Lead Buyer), abhängig von den Beschaffungsstrategien und -pro- zessen. Die Direktionen und die Staatskanzlei sollen in begründeten Fällen und in Absprache mit den Lead Buyern von dieser Verpflichtung abwei- chen können, beispielsweise bei Beschaffungen mit weiteren Kantonen. Sie sollen in solchen Fällen frühzeitig und gemeinsam mit dem jeweili- gen Lead Buyer den Umfang der geplanten Beschaffung sowie das zweck- mässige Vorgehen klären. c) Handlungsschwerpunkt «Verankerung Zuständigkeiten» Das direktionsübergreifende Gremium Beschaffungskoordination und die Fachgruppe Beschaffungsoptimierung unter der Führung der Finanz- direktion ermitteln wiederkehrend Handlungsfelder und setzen Mass- nahmen um, die verwaltungsweit breit abgestützt sind (z. B. Leitfaden für Beschaffungen, Steckbriefe für Materialgruppen, Analysen von Be- schaffungsdaten, Dienstleistungen für die Durchführung von Submis- sionen). Die Führung dieses Gremiums und der Fachgruppe obliegt der Finanz- direktion (RRB Nr. 890/2012). Die fachlichen Aufgaben zur Umsetzung einzelner Massnahmen wurden bis anhin fallweise durch einzelne Mit- glieder dieser beiden Gremien wahrgenommen, unter Berücksichtigung der jeweils vorhandenen Fachkompetenzen und verfügbaren Personal- kapazitäten.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Finanzdirektion wird beauftragt, in enger Zusammenarbeit mit der Baudirektion und unter Einbezug der direktionsübergreifenden Be- schaffungsgremien eine Beschaffungspolitik für das kantonale Beschaf- fungswesen zu formulieren und gemeinsam mit der Baudirektion dem Regierungsrat zum Beschluss zu unterbreiten.

II. Die Direktionen und die Staatskanzlei sind verpflichtet, bei Beschaf- fungen die Lead Buyer zwingend mit einzubeziehen und die Beschaf- fungsprozesse anzuwenden, die für die jeweiligen Materialgruppen fest- gelegt sind. Sie können in begründeten Fällen und in Absprache mit den Lead Buyern davon abweichende Festlegungen treffen.

III. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi