Meldewesen und Einwohnerregister, Zuständigkeit sowie Aufbau der kantonalen Einwohner datenplattform, gebundene Ausgabe

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 13. Januar 2016

26. Meldewesen und Einwohnerregister – Zuständigkeit sowie Aufbau der kantonalen Einwohnerdatenplattform

Erwägungen

1. Ausgangslage Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes über das Meldewesen und die Ein- wohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG, ABl 2015-05-22) wird der Kan- ton neu die Fachaufsicht über das Meldewesen und die Einwohnerregis- ter der Gemeinden ausüben und die neu vorgesehene kantonale Einwoh- nerdatenplattform einrichten und betreiben (RRB Nr. 918/2015). Diese Aufgaben und Befugnisse kommen gemäss § 29 MERG der für das Mel- dewesen und Einwohnerregister zuständigen Direktion zu. Daneben wird diese auch für die verbleibenden Aufgaben der Koordinationsstelle ge- mäss Art. 9 des Registerharmonisierungsgesetzes (SR 431.02) zuständig sein. Dabei bestimmt § 29 MERG, dass für diese drei Aufgaben zusammen dieselbe Direktion zuständig sein wird. Mit dieser Regelung sollen sach- lich eng miteinander verbundene Aufgaben unter einem Dach durch die- selbe Amtsstelle erfüllt werden. Diese wird im Weiteren auch für die Be- kanntgabe von Daten an die Bezügerinnen und Bezüger aus der kanto- nalen Einwohnerdatenplattform zuständig sein (§ 23 Abs. 4 MERG). Zum MERG wird der Regierungsrat eine Verordnung erlassen. In der Zwischenzeit sind die weiteren Projektschritte zum Aufbau der kanto- nalen Einwohnerdatenplattform einzuleiten. So sind unter anderem die kantonale Fachaufsicht sowie die Weiterführung der Koordinationsstelle organisatorisch und personell einzurichten. Es erweist sich als zweck- mässig, vor diesen Projektschritten festzulegen, welche Direktion als zu- ständige Direktion für das Meldewesen und die Einwohnerregister der Gemeinden bezeichnet werden soll. Im Folgenden wird dann diese Direk- tion auch die erwähnten Vorbereitungsarbeiten und die notwendigen Voll- zugsaufgaben ausüben können. Mit der Vorlage zur Verordnung über das Meldewesen und die Einwohnerregister wird die Festlegung der zuständi- gen Direktion auf Verordnungsstufe formell zu verankern sein (Anhang 1 lit. A Ziff. 5 und 3.1.1 Verordnung über die Organisation des Regierungs- rates und der kantonalen Verwaltung, LS 172.11).

2. Zuständigkeit für das Meldewesen und die Einwohnerregister Im noch geltenden Recht finden sich die Bestimmungen über Nieder- lassung und Aufenthalt sowie die Ausführungsbestimmungen zum Re- gisterharmonisierungsgesetz im Gemeindegesetz. Das Meldepolizeiwesen der Gemeinden dient Kanton und Gemeinden bei der Erfüllung einer Vielzahl öffentlicher Aufgaben (Sicherheit, Ausländer- und Asylwesen, Steuerwesen, politische Rechte, Kindes- und Erwachsenenschutz u. a.). Auf kantonaler Ebene ist bis anhin keine Direktion oder Verwaltungs- einheit ausdrücklich bezeichnet, die für die Aufsicht über die Gemein- den bei der Wahrnehmung ihrer meldepolizeilichen Aufgaben zuständig wäre. Gemeinhin wurde davon ausgegangen, dass dafür die Direktion der Justiz und des Innern (JI; Gemeindeamt im Rahmen der allgemein dem Gemeindeamt zugeordneten Aufsicht über das Gemeindewesen) zustän- dig sei. Anfragen von Gemeinden und Privaten zum Meldepolizeiwesen wurden in der bisherigen Praxis denn auch dem Gemeindeamt zur Erle- digung zugeteilt. In der Folge war es dann auch die JI, die dem Regierungs- rat die Vorlage zum Erlass des MERG beantragt hat. Die Fachaufsicht unterstützt inskünftig Gemeinden bei der Führung ihrer Einwohnerregis- ter sowie Dritte bei der Erfüllung ihrer Meldepflichten (Kompetenz- und Auskunftsstelle). Im Weiteren wird sie die Qualität der von den Gemein- den bearbeiteten Daten zu kontrollieren haben. Bereits der JI (Statisti- sches Amt) zugeordnet ist die vom Bund vorgeschriebene Koordina- tionsstelle Registerharmonisierung. Die Koordinationsstelle kann für ihre zukünftigen Aufgaben gemäss § 30 MERG aber auch einer anderen Amtsstelle zugeordnet werden, insbesondere einer solchen, die mit Pro- jekten zur Schaffung von kantonalen Datenplattformen befasst ist (BBl 2006, 462). Die Bündelung all dieser Zuständigkeiten in der JI würde es schliesslich ermöglichen, die erwähnten Aufgaben mit denjenigen der Fachstelle Infostar zu koordinieren. Letztere ist bisher der Abteilung Zivil- standwesen des Gemeindeamtes zugeordnet (§ 12 Kantonale Zivilstands- verordnung, LS 231.1). Nach dem Gesagten erweist es sich als zweckmässig, die JI als die für das Melde- und Einwohnerregisterwesen der Gemeinden auf kantonaler Ebene zuständige Direktion festzulegen.

3. Aufbau der kantonalen Einwohnerdatenplattform a) Projektbeschrieb Bis heute gibt es keine zentral nutzbare Einwohnerregisterdatenplatt- form auf kantonaler Ebene. Entsprechend müssen die Daten bei Bedarf von den Einwohnerkontrollen der Gemeinden bezogen und nachgeführt werden. Die Beschaffung der Daten bei den kommunalen Einwohner- kontrollen erfolgt telefonisch, per Fax, Briefpost oder E-Mail. Dies ist für die Gemeinden als Datenlieferantinnen wie auch für die Datenbe- zügerinnen und -bezüger nicht nur sehr aufwendig und mit Fehlerquellen verbunden, sondern auch aus Sicht der Datensicherheit fragwürdig. Vor diesem Hintergrund erteilte der Regierungsrat 2009 den Auftrag für ein Vorprojekt zur Schaffung eines kantonalen Personenregisters (RRB Nr. 559/2009). In der Folge wurden die notwendigen Abklärungen in enger Zusammenarbeit der JI, der Baudirektion und der Staatskanzlei vorge- nommen. Die Abklärungen zeigten auf, dass die Einwohnerregisterdaten in der kantonalen Verwaltung und im Rahmen der interkommunalen Zu- sammenarbeit von rund 200 Stellen in rund 1,8 Mio. Anfragen pro Jahr zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben benötigt werden. Mit einer Kopie der Daten aus den kommunalen Einwohnerregistern in die kantonale Einwohnerdatenplattform (KEP) sollen die Datenabfra- gen effizienter gestaltet und die Datenqualität verbessert werden. Konkret kann für über die Hälfte der 1,8 Mio. Datenabfragen neu eine direkte elektronische Abfragemöglichkeit geschaffen werden. In den übrigen Fäl- len erfolgt der Datenbezug inskünftig zentral von einer Datenplattform, wodurch auch die Schnittstellen bei den Gemeinden vermindert werden können. Die KEP soll als Replikat der Daten aus den Einwohnerregis- tern in erster Linie die Datenbeschaffung optimieren. Der elektronische Datenaustausch zwischen den Gemeinden und den Datenbezügerinnen und -bezügern verbessert die Aktualität und Verfügbarkeit der Daten, macht den Transfer effizienter und vermindert damit den Verwaltungs- aufwand für beide Seiten. Die Bezügerinnen und Bezüger können die Daten einerseits elektronisch abfragen und sich anderseits Änderungen von bereits früher erhobenen Daten melden lassen. Daneben wird eine bessere Datenqualität erwartet, da der Datentransfer rein elektronisch und damit medienbruchfrei erfolgt. Die KEP kann ausserdem mögliche Widersprüche bei mehrfach geführten Personen aufdecken. Auch bei den betroffenen Personen wird die KEP zu einer Senkung des Aufwands füh- ren, da die einmal erhobenen Daten unter Beachtung der rechtlichen Rah- menbedingungen auch weiteren Behörden zur Verfügung stehen und nicht wiederholt erhoben werden müssen.

b) Projektorganisation An der Vorlage für das MERG konnten bereits alle wichtigen politi- schen Entscheidungsträgerinnen und -träger sowie weitere Kreise der kommunalen und kantonalen Verwaltung mitwirken und ihre Vorstellun- gen zur Ausgestaltung der KEP einbringen. Der Aufbau der Plattform kann daher mit einer schlanken Projektorganisation durchgeführt werden.

Projektausschuss j Vorsteherin JI (Leitung) Vertreter/-in JI IT Kommunikation Amtsleiter GAZ Projektcontrolling extern: egovpartner.zh.ch Leiter Abt. Geoinformation BD Vertreter/-in KITT intern: GS Konferenz

Projektleitung Externe Beratung Datenschützer Gemeindeamt GAZ

Arbeitsgruppe GAZ Arbeitsgruppe IT Arbeitsgruppe Recht Amtsleitung Stab GAZ Gemeinderecht GAZ Abt. Gemeinderecht IT JI Generalsekretariat JI Finanzen & Controlling Statistisches Amt IG ICT Datenlogistik ZH

Der Projektausschuss wird durch die Vorsteherin der JI geleitet. Er steuert das Projekt und stellt sicher, dass die Projektziele effizient und zeitgerecht erreicht werden. Die Projektleitung wird dem Gemeindeamt übertragen. Sie wird vereinzelt durch einen externen Berater unterstützt. Das Projektcontrolling wird durch eine von der Projektleitung unabhän- gigen Stelle wahrgenommen. Der Aufbau der KEP erfordert insbesondere in den Phasen der Detail- spezifikation und der Umsetzung eine Zusammenarbeit verschiedener Ämter und Direktionen. Im Projektausschuss sowie in den Arbeitsgrup- pen werden deshalb Vertretungen der betreffenden kantonalen Stellen einbezogen.

c) Projektablauf In einer ersten Phase soll bis Mitte 2016 der bereits bestehende Ent- wurf des Grobkonzepts aus den Arbeiten zum MERG aktualisiert und gegebenenfalls überarbeitet werden. Nach der Submission mit anschlies- sender Auftragsvergabe sollen im Rahmen der Detailspezifikation und Umsetzung insbesondere auch weitere am Aufbau beteiligte kantonale Stellen einbezogen werden. Die Projektdauer wird auf rund zweieinhalb Jahre geschätzt. Jahre 2016 2017 2018

Meilensteine Grobkonzept Pflichtenheft Submission Evaluation/Auftrag Detailkonzept Umsetzung Einführung Um einen nahtlosen Übergang in die Betriebsphase sicherzustellen, sind bereits ab Mitte 2017 Vorabklärungen bei den künftigen kantona- len Datenbezügerinnen und -bezügern geplant (Schnittstellenkonfigura- tionen u. Ä.). Der eigentliche Anschluss dieser kantonalen Nutzerinnen und Nutzer erfolgt jedoch erst in der Betriebsphase. Das Projekt endet mit der Übertragung sämtlicher kommunaler Einwohnerdaten in die neue KEP. d) Ressourcen und Finanzierung In der Weisung zum MERG wurde bereits eine grobe Schätzung der anfallenden Kosten für den Aufbau und Betrieb der KEP vorgenommen (Vorlage 5135). In den ersten fünf Jahren werden demnach 7,73 Mio. Franken benötigt. Der vorliegende Antrag bezieht sich ausschliesslich auf den Aufbau der KEP innert der ersten rund zweieinhalb Jahre und liegt im Rahmen der in der Weisung für diesen Zeitraum geschätzten Kosten.

Mit Bezug auf den geplanten Projektablauf lassen sich die Kosten wie folgt in Projektrealisierungs-, Kapitalfolge- und wiederkehrende Betriebs- kosten aufteilen:

2016 2017 2018 2019 2020 2021

Projektrealisierungskosten

Investitionsausgabe

Kapitalfolgekosten

Wiederkehrende Betriebskosten

Projekt Betrieb

Für die Projektrealisierung (externe Leistungen sowie Kauf und Auf- bau der Datenplattform und Infrastruktur während der Projektphase, ohne interner Personalaufwand) sind Kosten von Fr. 2 820 000 einzupla- nen. Dieser Betrag beruht auf der Erfahrung des Kantons Aargau mit dem Einrichten und Betrieb seiner KEP. Angaben zu den künftigen wieder- kehrenden Betriebskosten können erst nach dem Submissionsverfahren gemacht werden. Von den geplanten Kosten gehen Fr. 2 300 000 zulasten der Investitions- rechnung und Fr. 520 000 zulasten der Erfolgsrechnung. Das Vorhaben verursacht somit jährliche Kapitalfolgekosten von Fr. 477 250. Sie be- rechnen sich nach IPSAS wie folgt: Kosten Nutzungsdauer Kapitalfolgekosten/Jahr (in Franken) in Franken in Jahren Abschreibungen Kalk. Zinsen (1,5%) Total 2 300 000 5 460 000 17 250 477 250 Die erwähnten Aufwendungen sind eine unmittelbare Folge der im MERG festgehaltenen Pflicht des Kantons zum Erstellen und Betreiben einer kantonalen Einwohnerplattform. Sie sind deshalb als gebundene Ausgaben durch den Regierungsrat zu bewilligen (Art. 68 Abs. 2 lit. c KV in Verbindung mit § 37 Abs. 2 lit. a Gesetz über Controlling und Rech- nungslegung, LS 611). Die in der Weisung zum MERG dargelegten Auf- wendungen wurden mit der Verabschiedung des Gesetzes durch den Kan-

tonsrat am 11. Mai 2015 zur Richtschnur für die zusätzlichen Mittel im Zusammenhang mit der Umsetzung des MERG. Sie konnten aber nicht mehr in den KEF 2016–2019 aufgenommen werden. Die geplanten Auf- wendungen für 2016 von Fr. 100 000 sind zu gering, um einen Nachtrags- kredit zu beantragen und werden somit zu einer entsprechenden Budget- überschreitung führen. Die erforderlichen Mittel ab 2017 sind sodann in den KEF 2017–2020 einzustellen. Für den Aufbau und Betrieb der Plattform sowie für den Systemun- terhalt werden ab 2017 im Gemeindeamt und in der Hauptabteilung IT der JI zusätzliche Stellen benötigt. Nach Beurteilung des Gemeindeam- tes und im Vergleich mit der Organisation der Fachstelle Datenaustausch des Kantons Aargau erfordern diese Aufgaben die Schaffung von insge- samt 2,9 Stellen. Dabei handelt es sich um 2,5 Stellen als Wissenschaft- liche/r Mitarbeiter/in bzw. Informatikspezialist/in der Lohnklassen LK 18– 20 im Gemeindeamt sowie 0,4 Stellen als Informatikspezialist/in der Lohnklasse LK 19 in der Hauptabteilung IT der JI. Ihnen werden in der späteren Betriebsphase vor allem die Aufgaben zukommen, im Rahmen des Zulassungsverfahrens die Voraussetzungen für die Datenbekannt- gaben aus der KEP zu prüfen, für den Vollzug der Datenbekanntgabe sowie eine hohe Datenqualität zu sorgen und den sicheren Betrieb der IT-Basisinfrastruktur einschliesslich Softwarepflege und -wartung zu ge- währleisten. Zusätzlich zu diesen Stellen wird im Zuge des Inkrafttretens des MERG auch die Schaffung von 0,5 Stellen als Juristische/r Sekretär/in im Bereich der Lohnklassen LK 19–21 im Gemeindeamt für die kanto- nale Fachaufsicht nötig sein, die den Gemeinden, Dritten und Verbänden als Kompetenz- und Auskunftsstelle dient. Der Stellenumfang stützt sich auf Erfahrungswerte für Aufwendungen kantonaler, fachaufsichtlicher Tätigkeiten des Gemeindeamtes im Zivilstandwesen sowie im Kindes- und Erwachsenenschutz. Für die Mitarbeit im Projekt und den Aufbau des Datentransports geht die Baudirektion von einem Bedarf von befristet 0,5 Projektstellen auf die Dauer von zwei Jahren als Informatikspezialist/in der Lohnklas- sen LK 18–19 aus. Anträge zur Schaffung dieser Stellen werden zu einem späteren Zeit- punkt folgen, sobald genauere Angaben zu den einzelnen Anforderungs- profilen gemacht werden können. Anhand entsprechender Funktions- analysen sind dann auch die genauen Einreihungen festzulegen.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Die für das Meldewesen und die Einwohnerregister zuständige Di- rektion ist die Direktion der Justiz und des Innern. Diese Zuständigkeit wird bei der nächsten Änderung der VOG RR in der Verordnung auf- genommen.

II. Für den Aufbau der kantonalen Einwohnerdatenplattform KEP wird eine gebundene Ausgabe von insgesamt Fr. 2 820 000 (Fr. 100 000 im ersten, Fr. 2 580 000 im zweiten und Fr. 140 000 im dritten Jahr) zulasten der Leistungsgruppe Nr. 2207 (Gemeindeamt) bewilligt. Davon gehen Fr. 2 300 000 zulasten der Investitions- und Fr. 520 000 zulasten der Er- folgsrechnung.

III. Mitteilung an die Baudirektion, die Finanzdirektion und die Direk- tion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi