PJZ Polizei- und Justizzentrum Zürich, zusätzliche gebundene Ausgaben

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 10. April 2019

337. Polizei- und Justizzentrum Zürich (PJZ), zusätzliche gebundene Ausgaben

Erwägungen

A. Ausgangslage Mit Vorlage 3941 unterbreitete der Regierungsrat am 30. Januar 2002 dem Kantonsrat den Antrag für das Gesetz für ein Polizei- und Justizzen- trum Zürich. Dieses Gesetz (PJZG vom 7. Juli 2003, LS 551.4) schaffte die Grundlage für den Bau des Polizei- und Justizzentrums Zürich (PJZ) auf dem Areal des Güterbahnhofs in Zürich-Aussersihl. Für den Erwerb des Grundstücks und zur Umsetzung des Bauprojekts bewilligte der Kantonsrat gestützt auf das PJZG mit Beschluss vom 26. März 2012 einen teuerungsberechtigten Objektkredit von 568,6 Mio. Franken (Vor- lage 4855). Zusätzlich bewilligte der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 740/ 2016 gebundene Ausgaben von insgesamt Fr. 122 000 000 für Ausgaben gemäss Weisung PJZG, Ausgaben durch Projektergänzungen sowie für Neustartkosten. Mit Beschluss Nr. 183/2019 wurden die Baufelder II und III des Grund- stücks sowie die anteiligen Verkehrsflächen, die für den Bau des PJZ nicht benötigt werden, per 1. März 2019 vom Verwaltungsvermögen ins Finanzvermögen übertragen. Durch den Übertrag konnte ein Investi- tionsertrag von rund 55 Mio. Franken erzielt werden, der das Projekt PJZ entlastet.

B. Zusätzliche Kosten 1. Projektänderungen und zusätzliche Nutzungsanforderungen Um zusätzliche Nutzungsanforderungen und Anforderungen der zu- künftigen Betriebsführung erfüllen zu können, müssen die bisherigen be- willigten gebundenen Ausgaben erhöht werden. Die zusätzlichen Kosten betreffen in erster Linie die Umsetzung und die exakte Positionierung der Nutzerbereiche im Rahmen des offenen Bürokonzepts, Projektände- rungen im Zusammenhang mit dem Gefängnisbetrieb (neue Anforderun- gen an die Untersuchungshaft [U-2022]) sowie die Umstellung der Ge- bäudeverkabelung von Glasfaser (FTTO) auf Kupfer (UKV), um einen sicheren ICT-Betrieb gewährleisten zu können. Bei sämtlichen zu bewilligenden Ausgaben handelt es sich um Ausga- ben, deren Gebundenheit sich aus dem PJZG herleitet. Zur Begründung kann auf RRB Nr. 740/2016 verwiesen werden, wo insbesondere darge-

legt wird, dass die Vorgaben des PJZG als lex specialis den allgemeinen Vorschriften des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (CRG, LS 611) bezüglich Abgrenzung von neuen und gebundenen Ausgaben vor- gehen (Erwägung B.1.). Da es sich bei den vorliegend zu bewilligenden zusätzlichen Ausgaben im Wesentlichen um eine Erhöhung der mit RRB Nr. 740/2016 bewilligten, gebundenen Ausgaben handelt, sind sie eben- falls als gebunden zu qualifizieren. 2. Zu bewilligende Ausgaben Zusammengefasst handelt es sich um zusätzliche gebundene Ausgaben von insgesamt Fr. 48 500 000: Zusätzliche Ausgaben in Franken in Franken Umsetzung Nutzungs- und Raumkonzept 10 000 000 Zusammenzug Forensik, Anpassung Rohbau 5 500 000 und Ausbau Labore Verschärfte Sicherheitsmassnahmen Betrieb 2 500 000 Eingeleitete und potenzielle Projektentwicklung 3 200 000 Neue Anforderungen an die Untersuchungshaft 8 500 000 abzüglich Bundesbeitrag –2 100 000 6 400 000 Sicherheitsanforderung: Erdbebenertüchtigung EZZ 1 000 000 RZ-LAN & RZ-Verbindung zum RZ-LHW 500 000 Projektänderung: UKV statt FTTO 8 500 000 ICT-Zusatzanforderungen Betrieb/Technik 2 800 000 Terminverzögerung aufgrund Projektänderungen 5 700 000 Betriebseinrichtungen Nutzende 400 000 Finanzplanung und Kostenbewirtschaftung 2 000 000 (externer Support) Total zusätzliche Ausgaben 48 500 000

Zu den einzelnen Ausgaben: Umsetzung Nutzungs- und Raumkonzept Die Umstellung auf das offene Bürokonzept bringt den Vorteil, dass die Flexibilität der Raumnutzung, unter Berücksichtigung der strengen Nutzungsanforderungen, stark verbessert wird. Die ursprünglich geplante Struktur mit starren Büroeinteilungen und Korridoren soll einer zukunfts- orientierten Raumstruktur weichen. Mit dem neu gewählten Raumkon- zept sind die Nutzer- und Betriebsprozesse neu zu bestimmen und ab- zugleichen. Dies bedeutet, dass bei den Nutzenden bisherige Organisa- tionsstrukturen teilweise überdacht und neu konzipiert werden müssen. Das neue Raumkonzept verbessert die Zusammenarbeit der Strafver- folgungsbehörden.

Mit der Auftragserteilung an den Generalunternehmer wurden die konzeptionellen Vorgaben für das offene Bürokonzept eingeplant. In einem intensiven Planungs- und Abstimmungsprozess mit den Nutzer- organisationen wurden anschliessend sämtliche nutzerspezifischen An- forderungen aufgearbeitet und das Raumkonzept integral konkretisiert, detailliert und optimiert. Dank dieser Optimierung wird nicht nur die angestrebte Zentralisierung der spezialisierten Strafverfolgungsbehör- den erreicht, vielmehr können dadurch die bisher ausgelagerten Kom- mandobereiche der Kantonspolizei wie auch die Oberstaatsanwaltschaft neu ebenfalls in das PJZ integriert werden. Damit werden die von die- sen Bereichen bisher beanspruchten Liegenschaften frei (insbesondere auf dem Kasernenareal) und können einer anderen Nutzung zugeführt werden bzw. es müssen für diese Bereiche keine alternativen Objekte erstellt oder angemietet werden. Zusammenzug Forensik, Anpassung Rohbau und Ausbau der Labore Durch die Umplatzierung der Forensik in das fünfte Obergeschoss und die Konzentration auf einen definierten Geschossbereich konnten im vier- ten Obergeschoss rund 2000 m² zusätzliche Nutzfläche verfügbar gemacht werden. Durch diesen Schritt konnten der Flächenanteil pro Mitarbei- terin und Mitarbeiter verkleinert und die Prozessabläufe optimiert wer- den. Die Einordnung der Labore und Spezialräume in der Mittelzone verbessert überdies die Arbeitsprozesse der Spezialistinnen und Spezia- listen. Für die notwendige technische Infrastruktur musste allerdings der konstruktive Deckenkoffer im Rohbau angepasst werden. Die da- durch verursachten Mehrkosten rechtfertigen sich durch die damit ge- wonnene zusätzliche Nutzfläche. Verschärfte Sicherheitsmassnahmen Betrieb Das Konzept der offenen Bürozonen und die damit verbundene freie Zugänglichkeit innerhalb der Verwaltungsbereiche bringt gegenüber der ursprünglichen Planung grosse Vorteile sowohl für die betrieblichen Ab- läufe als auch für die Nutzerprozesse. Mit diesem Konzept wird nicht nur die Effizienz der Arbeitsabläufe verbessert, sondern es wird auch ein mo- dernes Arbeitsumfeld geschaffen. Demgegenüber bedingt diese Konzep- tionierung Anpassungen am Sicherheitskonzept und zusätzliche Sicher- heitsmassnahmen, damit Besucherinnen und Besucher und zu Einver- nahmen vorgeladene Personen keinen uneingeschränkten und unbe- aufsichtigten Zugang zum gesamten Gebäude erlangen, sondern deren Aufenthalt konsequent auf kontrollierte Zonen eingeschränkt werden kann.

Eingeleitete und potenzielle Projektentwicklung Die Umstellung auf das Konzept der offenen Bürolandschaft bewirkt bei den Nutzenden der Strafverfolgungsbehörden der Justiz und Polizei nicht nur interne, organisatorische Anpassungen, sondern auch Verände- rungen bei den Arbeitsabläufen, welche wiederum bauliche und kons- truktive Veränderungen nach sich ziehen. So wirken sich insbesondere das Sicherstellen der Aktenvertraulichkeit, die integrale Zusammen- arbeit in und unter den verschiedenen involvierten Bereichen sowie die Zentralisierung gemeinsamer Aufgaben, beispielsweise die zentrale As- servatenlagerung, auf die abschliessende Projektumsetzung aus. Diese Arbeitsabläufe, die erst mit der definitiven räumlichen Zuteilung der Be- reiche abschliessend festgelegt werden können, führen zu letzten bau- lichen Anpassungen am Projekt. Neue Anforderungen an die Untersuchungshaft Die ursprüngliche Konzeptionierung der Untersuchungshaft im PJZ nach den bisherigen Standards sah unter anderem ein teilweise rigides Haftregime vor, bei dem die Gefangenen bis zu 23 Stunden in ihren Zel- len verbringen mussten und nur sehr beschränkt Kontakt zu anderen Ge- fangenen pflegen konnten. Von politischer und medialer Seite wurde an diesen Untersuchungshaftbedingungen Kritik geäussert. Auch die Na- tionale Kommission zur Verhütung von Folter stellte die Grundrechts- konformität einzelner Haftbedingungen infrage, was letztlich zu neuen Anforderungen an die Untersuchungshaft führte. Diese neuen Anforderungen an die Untersuchungshaft mussten kurz- fristig noch in den Planungsprozess eingearbeitet werden und beding- ten unter anderem eine wesentliche Anpassung der Raumstruktur. Die Neuanordnung der Zellen und der Aufenthalts- bzw. Arbeitsräume er- möglicht nun einen individuellen Gruppenvollzug, indem für Kleingrup- pen von Gefangenen im Bereich ihrer jeweiligen Zellen Raum geschaffen wurde. Weiter wurden die Fenster der Zellen vergrössert und die Vergit- terung entfernt, um eine bessere Belichtung der Zellen zu ermöglichen. Mit der Umplanung galt es gleichzeitig sicherzustellen, dass die Sicher- heitsanforderungen weiterhin eingehalten werden. So sind insbesondere die Gefängnishöfe aufgrund der unvergitterten Fenster mit einem durch- gehenden und unter Alarm stehenden Überstiegsschutz zu versehen; daneben ist die Überwachung des gesamten Bereichsperimeters sicher- zustellen. Die Mehrkosten für die Umsetzung der neuen Anforderungen an die Untersuchungshaft enthalten die Aufwendungen für die Zusatzplanung und die baulichen Anpassungen. Der vom Bund verfügte Baubeitrag wird an diese Kosten angerechnet, reicht jedoch nicht aus, um alle Mehrkosten aufzunehmen.

Sicherheitsanforderung: Erdbebenertüchtigung Das PJZ-Gebäude entspricht den geltenden Normen der Erdbeben- sicherheit. Im Zusammenhang mit der Einsatzzentrale sind allerdings nach den heutigen Erkenntnissen einzelne Installationen im Gebäude, insbesondere die spezifischen Installationen für den Betrieb der Einsatz- zentrale, die Lüftungsanlage und weitere Geräte, hinsichtlich der Erd- bebensicherheit zu verstärken und zu verbessern. Diese Massnahmen sind zwingend notwendig, um auch während bzw. unmittelbar nach einem Erd- beben einen störungsfreien Betrieb der Einsatzzentrale sicherstellen zu können. Grundinstallationen für das Rechenzentrum Während des Baus des PJZ hat der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 616/ 2014 eine neue Netzwerkstrategie verabschiedet, welche sich derzeit in Umsetzung befindet. Das Rechenzentrum (RZ) PJZ wird als einer von zwei redundanten RZ-Standorten, im Verbund mit dem RZ Lärmschutz- hügel Weiningen, in die kantonale Netzwerkstrategie eingebunden. Um diese Funktion zu erfüllen, sind beim PJZ Grundinstallationen wie Schnittstellenverbindungen vorzunehmen, die zu einem späteren Zeit- punkt nicht mehr nachgerüstet werden könnten. Projektänderung: Kupfer- statt Glasfaserverkabelung Die Budgetposition Information Communication Technology (ICT) wird infolge der Konzeptänderung der Netzarchitektur von Glasfaser- verkabelung (FTTO) zu Kupferverkabelung (UKV) im Verwaltungsteil und infolge der zusätzlich definierten Anforderungen in ICT-Teilpro- jekten überschritten. Die Umplanung von FTTO auf UKV wurde aus Gründen der Sicherheit des ICT-Systems vorgenommen, da das FTTO-­ System für die sensiblen Kommunikationssysteme – entgegen früherer Annahmen – nicht den hierfür benötigten Sicherheitsstandard aufweist. Durch diese Massnahmen wird nicht nur den stetig wachsenden Anforde- rungen an die Cyber-Sicherheit Genüge getan, vielmehr stellt der Wech- sel zu UKV eine bessere Gesamtverfügbarkeit und die Zukunftsfähig- keit des Systems sicher, indem dieses mit wesentlich weniger Aufwand skaliert bzw. an zukünftige, veränderte Anforderungen angepasst werden kann. Die Umstellung auf UKV ist mit erheblichen planerischen und bau- lichen Aufwendungen verbunden. So sind in den Geschossen 21 Verteil- stationen mit anspruchsvoller Verkabelungstechnik unterzubringen, um die Arbeitsplätze zu erschliessen.

ICT-Zusatzanforderungen Betrieb/Technik Detailabklärungen im Zuge der ICT-Initialisierungsphase haben er- geben, dass – entgegen der ursprünglichen Planung 2015 – eine zwin- gende Notwendigkeit für sieben zusätzliche, teilweise äusserst komplexe, ICT-Services besteht. Bei diesen Services handelt es sich im Einzelnen um die Zutrittskontrolle (ZUKO), die Schlüsselverwaltung, den Bezahl- service, das Computer Aided Facility Management (CAFM), das Iden- tity and Access Management (IAM), das Besuchermanagementsystem sowie die Check-in-Automaten. Durch die Umsetzung dieser Services nehmen die bereits heute grosse Komplexität des Projekts wie auch der Koordinationsaufwand auf sämtlichen Planungsebenen erheblich zu. Zu- sätzlich wird der aktuelle Terminverzug aufgrund weiterer, immanenter Terminverschiebungen steigen, was zu einer Verlängerung der Projekt- laufzeit führt. Terminverzögerung aufgrund Projektänderungen Die Projektänderungen für die neuen Anforderungen an die Unter- suchungshaft und den Wechsel zu UKV im Verwaltungsteil verursachen eine Verzögerung bei der Planlieferung. Dies wiederum hat Auswirkun- gen auf die Bauzeit, die sich um rund drei Monate verlängert. Die Bau- ablaufstörungen verursachten insbesondere beim Generalunternehmer und beim Baumeister zeit- und leistungsabhängige Mehrkosten von Fr. 5 700 000. Betriebseinrichtungen Nutzende Die beweglichen Betriebseinrichtungen und Ausstattungen der Nut- zenden werden, soweit nicht bereits vorhanden, von den jeweiligen Nut- zenden finanziert und über den KEF der Direktionen bereitgestellt. Die fest verbauten Betriebseinrichtungen wie die Fahrzeughebebüh- nen, die Fahrzeugwaschanlage oder die Erweiterung der Asservaten­ lagerung mit einem zusätzlichen Hebe-Schiebe-Regal belaufen sich auf Fr. 400 000. Finanzplanung und Kostenbewirtschaftung (externer Support) Die komplexe Kreditstruktur des Projekts PJZ mit Objektkredit, ge- bundenen Ausgaben und jeweiligen Untergliederungen stellt besonde- re Anforderungen an die Kredit- und Kostenbewirtschaftung. Das im Hochbauamt zur Bauprojektadministration verwendete System PROVIS ist nur beschränkt auf diese Anforderungen ausgelegt. Um weiterhin eine geordnete Kredit- und Kostenbewirtschaftung und zuverlässige Finanzplanung zu gewährleisten, soll die Abwicklung in PROVIS mit externer Unterstützung geprüft und bereinigt werden. Angesichts der mit laufendem Projektfortschritt rasch zunehmenden Komplexität der Aufgabe ist diese Massnahme vordringlich und zwingend.

C. Finanzierung Zur Erfüllung des PJZG sind zur Ausgabenbewilligung gemäss RRB Nr. 740/2016 zusätzliche gebundene Ausgaben von Fr. 48 500 000 zu be- willigen. Aus praktischen Gründen und um eine einheitliche Kostenbe- wirtschaftung des Projekts zu erleichtern, sind die Ausgaben zulasten der Investitionsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 8750, Immobilienamt, zu bewilligen. Die Ausgaben können den Nutzenden wie folgt zugeordnet werden: Leistungsgruppe in Franken Leistungsgruppe Nr. 3100, Kapo, DS 31 673 760 Leistungsgruppe Nr. 2201, Generalsekretariat JI, Anteil Staatsanwaltschaften 1 921 920 Leistungsgruppe Nr. 2201, Generalsekretariat JI, Anteil Justizvollzug 7 723 520 Leistungsgruppe Nr. 8750, Immobilienamt, BD 7 022 400 Leistungsgruppe Nr. 9040, Zwangsmassnahmengericht, Gerichte 105 600 Leistungsgruppe Nr. 7401, Institut für Rechtsmedizin, UZH, BI 52 800 Die zusätzlichen gebundenen Ausgaben in der Investitionsrechnung fallen in den Jahren 2020 bis 2022 (mit je einem Ausgabenanteil von Fr. 26 000 000 im Jahr 2020; Fr. 15 000 000 im Jahr 2021; Fr. 7 500 000 im Jahr 2020) an und sind durch den KEF 2019–2022 nicht gedeckt. Die Aus- gaben müssen im KEF 2020–2023 neu eingestellt werden.

D. Kapitalfolgekosten Investitionsausgaben führen zu jährlichen Kapitalfolgekosten (Netto- baukosten, Nutzungsdauer und Kapitalfolgekosten). Die Kapitalfolge- kosten für die Ausgabe von Fr. 48 500 000 bestehen nach der Inbetrieb- nahme aus den Abschreibungen, die sich aus den unterschiedlichen Ab- schreibungssätzen pro Bauteilgruppe zusammensetzen, und den durch- schnittlichen jährlichen kalkulatorischen Zinsen von 1,5% der Baukosten und betragen Fr. 2 486 450. Vor Inbetriebnahme werden die kalkulatori- schen Zinsen von 1,5% der Anlagen im Bau pro Nutzer intern verrechnet.

Auf Antrag der Baudirektion, der Direktion der Justiz und des Innern sowie der Sicherheitsdirektion

Dispositiv

beschliesst der Regierungsrat:

I. Für den Bau des Polizei- und Justizzentrums Zürich (PJZ) wird zur Ausgabenbewilligung gemäss RRB Nr. 740/2016 eine zusätzliche gebun- dene Ausgabe von Fr. 48 500 000 zulasten der Investitionsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 8750, Immobilienamt, bewilligt. Die gesamte zur Verfügung stehende Ausgabensumme beträgt Fr. 170 500 000.

II. Dieser Betrag wird nach Massgabe des Schweizerischen Baupreis- indexes gemäss folgender Formel der Teuerung angepasst: Bewilligte Ausgabe × Zielindex ÷ Startindex (Indexstand Oktober 2018)

III. Dieser Beschluss ist bis zur Medieninformation vom 24. April 2019 nicht öffentlich.

IV. Mitteilung an die Direktion der Justiz und des Innern, die Sicher- heitsdirektion, die Finanzdirektion und die Baudirektion sowie durch die Baudirektion an die Subkommission der Finanzkommission des Kan- tonsrates.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli