Familien- und Heimpflegegesetz, Vernehmlassung, Ermächtigung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 26. März 2014

394. Jugendheim- und Familienunterstützungsgesetz (Vernehmlassung)

Erwägungen

1. Ausgangslage Das geltende Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfür- sorge vom 1. April 1962 (Jugendheimgesetz, LS 852.2) lässt sich mit den Bedürfnissen eines modernen Kinder- und Jugendhilfesystems und mit dem heutigen Verständnis der Leistungs- und Versorgungssteuerung nicht mehr vereinbaren. Mit Beschluss vom 19. Juni 2013 legte der Regierungs- rat deshalb die Ziele der Totalrevision des Jugendheimgesetzes fest und beauftragte die Bildungsdirektion, eine Gesetzesvorlage auszuarbeiten (RRB Nr. 706/2013). Im Vordergrund des Entwurfs zu einem Jugendheim- und Familien- unterstützungsgesetz (JFG) steht die bedarfsgerechte Unterstützung von Familien, unabhängig davon, ob diese in einem institutionellen oder familiären Rahmen geleistet wird. Die bisherige strenge formelle Un- terscheidung zwischen ambulanter und stationärer Jugendhilfe wird deshalb teilweise aufgegeben. Es wird zwar weiterhin rein stationäre Massnahmen geben, denkbar sind jedoch auch kombinierte Formen. Bedarfsgerecht ist diejenige Unterstützungsleistung, die einerseits für die betroffenen Kinder und ihren Familien am erfolgversprechendsten ist für die Gewährleistung oder Wiederherstellung des Kindeswohls und die angemessene Bewältigung der konkreten Lebenssituation. Ander- seits sollen die Hilfen stets auch das Ziel verfolgen, die Eltern zu befä- higen, die Situation mit eigenen Mitteln zu verbessern, damit auf die ex- terne Unterstützung verzichtet werden kann. In Übereinstimmung mit der Begriffsverwendung des Bundes (Gewalt und Vernachlässigung in der Familie: notwendige Massnahmen im Be- reich der Kinder- und Jugendhilfe und der staatlichen Sanktionierung, Bericht des Bundesrates vom 27. Juni 2012 in Erfüllung des Postulats Fehr [07.3725] vom 5. Oktober 2007; nachfolgend bundesrätlicher Bericht 2012) wird in diesem Bereich von «ergänzenden Hilfen zur Erziehung» von Kindern und Jugendlichen gesprochen. Diese umfassen insbesondere die Unterstützung der elterlichen Erziehungsfähigkeit (sozialpädagogi- sche Familienbegleitung) und die öffentlich verantwortete Erziehung von Kindern und Jugendlichen ausserhalb ihrer Herkunftsfamilie, d. h. in einer Pflegefamilie oder in einem Heim.

2. Der Gesetzesentwurf

2.1 Allgemeines Der Gesetzesentwurf legt die Grundsätze für die Planung, Versorgung und Finanzierung eines bedarfsgerechten Angebots an ergänzenden Hilfen zur Erziehung von Kindern und Jugendlichen fest. Er sieht eine kantonale Gesamtplanung unter Einbezug der massgebenden Akteure vor. Dabei stehen die Grundsätze der Wirksamkeit, Qualität und Wirt- schaftlichkeit im Vordergrund. Dem Kanton kommt die Funktion als Leistungseinkäufer bei in der Regel privaten Leistungsanbietenden zu. Der Leistungsbestellungsprozess wird geregelt, die Aufträge werden auf der Grundlage von Leistungsvereinbarungen vergeben. Für die Finanzierung des Leistungsbezugs stellt der Regierungsrat zwei Varianten zur Diskussion. Beide schaffen Klarheit hinsichtlich der Zuständigkeit für die Kostentragung und sehen die gleiche anteilsmäs- sige Verteilung der Kosten zwischen Kanton und Gemeinden vor. Im Gesamtkosten-Modell finanziert der Kanton zunächst den gesam- ten Leistungsbezug, die Gemeinden beteiligen sich analog zur ambulanten Kinder- und Jugendhilfe gemeinsam an den Gesamtkosten im Umfang eines prozentual festgelegten Anteils, beruhend auf den Bevölkerungs- zahlen. Die Kosten des Leistungsbezugs werden insbesondere über die Vergabe von Aufträgen auf der Grundlage von Leistungsvereinbarun- gen festgelegt und gesteuert. Das Tax-Modell sieht die Finanzierung des Leistungsbezugs durch die im Einzelfall zuständige Gemeinde mittels einer von den Leistungs- anbietenden zu erhebenden Taxe vor. Die kantonale Beteiligung an den Gesamtkosten ist insgesamt gleich hoch wie beim Gesamtkosten-Modell und erfolgt über die Entschädigung eines Anteils des Personalaufwands der Leistungsanbietenden auf der Grundlage einer Leistungsvereinba- rung. Der Kanton steuert die Kosten des Leistungsbezugs bei diesem System insbesondere über die Möglichkeit zur Festlegung von Höchst- taxen und den Erlass von Vorgaben zum Personalaufwand der Leistungs- erbringenden. Darüber hinaus enthält der Gesetzesentwurf insbesondere die not- wendigen Bestimmungen hinsichtlich der Umsetzung der bundesrecht- lichen Vorgaben für bewilligungs- und meldepflichtige Tätigkeiten im Bereich der Familien- und Heimpflege.

2.2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen A. Allgemeine Bestimmungen § 1 Gegenstand und Geltungsbereich Die Kinder- und Jugendhilfe liegt in der Kompetenz der Kantone und der Gemeinden. Zu den Grundleistungen der Kinder- und Jugendhilfe gehören neben den verschiedenen Förderungs-, Beratungs- und Unter- stützungsleistungen, die im Kanton Zürich im Kinder- und Jugendhilfe- gesetz (KJHG, LS 852.1) geregelt sind, die ergänzenden Hilfen zur Er- ziehung. Diese umfassen die sozialpädagogische Familienbegleitung und die Familien- sowie die Heimpflege. Der Kanton regelt im JFG die Ge- währleistung der Versorgung mit den erforderlichen Hilfen zur Erzie- hung und den Vollzug der Verordnung vom 19. Oktober 1977 über die Aufnahme von Pflegekindern (Pflegekinderverordnung, PAVO, SR 211. 222.338). Abs. 2 grenzt den Geltungsbereich von den anderen Spezialgesetzen unterstehenden Ansprüchen und Leistungen ab. Beispielsweise unter- steht die Sonderschule in einem Schulheim dem Volksschulgesetz (VSG, LS 412.100), während der Heimbetrieb hinsichtlich Bewilligung, Finan- zierung und Leistungsbezug dem JFG untersteht. Nicht zu den ergänzen- den Hilfen für Kinder und Jugendliche zählt die familienergänzende Betreuung (Tageseltern, Krippen und Horte), die, soweit es den Vorschul- bereich betrifft, im KJHG geregelt ist. § 2 Begriffe Eingeführt werden in dieser Bestimmung Begriffe, die im Gesetz wiederkehrend verwendet werden (ergänzende Hilfen zur Erziehung, Direktion, Gemeinde). § 3 Grundsätze Abs. 1 umschreibt den Hauptzweck des Gesetzes. Dieser besteht in der Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebots an ergänzenden Hilfen zur Erziehung. Abs. 2 legt die Anspruchsberechtigung hinsichtlich des Leistungsbezugs fest. Anspruch auf Leistungen nach diesem Gesetz haben Kinder und Jugendliche mit Wohnsitz im Kanton Zürich. Die Anknüpfung erfolgt an die Kinder und Jugendlichen. Leitlinie im JFG und ausdrücklich in § 3 Abs. 4 festgehalten ist die Siche- rung des Kindeswohls. Zudem könnte eine Anknüpfung an die Eltern hinsichtlich des Leistungsanspruchs vermehrt zu Umsetzungsproblemen, u. a. hinsichtlich der Finanzierungszuständigkeit führen, wenn beispiels- weise Eltern verschiedene Wohnsitze haben. In welchen Fällen die An- spruchsberechtigung über die Volljährigkeit hinaus besteht, ist in der Ver- ordnung zu regeln (Abs. 2). Hauptsächlich im Bereich der jugendstraf- rechtlichen Massnahmen sind Platzierungen auch über die Volljährigkeit

hinaus häufig. Die Grundsätze der kantonalen Angebotsgestaltung hält Abs. 3 fest. Neu ist, dass als Grundlage eine kantonale Gesamtplanung zu erstellen sein wird. Abs. 4 legt die Verpflichtung fest, Kinder und Jugendliche bei allen sie betreffenden Angelegenheiten entsprechend ihrem Entwicklungsstand anzuhören und an den Entscheidungen zu beteiligen. § 4 Direktion Die Bildungsdirektion hat ein bedarfsgerechtes Angebot an ergän- zenden Hilfen zur Erziehung für Kinder und Jugendliche zu gewährleis- ten und ist zuständig für die Erstellung der kantonalen Gesamtplanung (lit. a und b). Dies soll unter Mitwirkung der Gemeinden und der zu- weisenden Stellen (lit. b) erfolgen. Die Bildungsdirektion hat ausser- dem einen Beratungsauftrag gegenüber den Leistungsanbietenden (z. B. Heime, Pflegeeltern) und weiteren Akteuren (lit. c). Die für die Gesamt- planung erforderlichen Daten werden insbesondere mittels der Indivi- dualstatistik gemäss § 23 erhoben. Um den Verpflichtungen, die sich für den Kanton aus der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrich- tungen vom 14. November 2007 (IVSE, LS 851.5) ergeben, auch mit Bezug auf Leistungsanbietende im Kanton Zürich, die keine Leistungs- vereinbarung mit der Direktion haben, aber deren Leistungen von Kin- dern und Jugendlichen mit Wohnsitz ausserhalb des Kantons Zürich bezogen werden können, nachkommen zu können, ist die Kompetenz in lit. d notwendig. Die Abrechnung des Leistungsbezugs von Kindern und Jugendlichen mit Wohnsitz ausserhalb des Kantons Zürich bei Leistungs- anbietenden mit Leistungsvereinbarung mit der Direktion wird in der Leistungsvereinbarung (vgl. § 12 Abs. 3 lit. e) geregelt. Neu ist die Zu- weisung der Entscheidungskompetenz an die Bildungsdirektion bei Strei- tigkeiten von Gemeinden über die Kostentragung (lit. e) bei der Variante Tax-Modell, in der die einzelne Gemeinde den Leistungsbezug direkt finanziert. Insbesondere bei Wechseln des zivilrechtlichen Wohnsitzes von Leistungsbeziehenden bzw. deren Eltern haben sich bisher Konflikte bezüglich der Zuständigkeit der zahlungspflichtigen Gemeinde ergeben. § 5 Gesamtplanung Die durch die Bildungsdirektion unter Mitwirkung der massgeben- den Akteure zu erarbeitende Gesamtplanung ist als institutionalisierter Prozess zur Leistungs- und Versorgungssteuerung zu verstehen. Auf der Grundlage der im Rahmen der Individualstatistik (§ 23) erhobenen Daten wird dabei unter Berücksichtigung der gesellschaftlichen Entwicklun- gen das Angebot an ergänzenden Hilfen zur Erziehung insbesondere hinsichtlich des Bedarfs, der Kostenentwicklung und der Qualität über- prüft. Die Gesamtplanung enthält Aussagen zum quantitativen und

qualitativen Leistungs- und Mittelbedarf, die auch Hinweise zur Ange- botstypologisierung und -priorisierung geben. In die Aussagen zur Ver- sorgungsstruktur haben auch sozialräumliche und demografische Über- legungen einzufliessen. Die Gesamtplanung hat sich am Subsidiaritäts- und Verhältnismässig- keitsprinzip zu orientieren, da sich die ergänzenden Hilfen zur Erziehung auf das für die Sicherstellung bzw. Wiederherstellung des Kindeswohls Notwendige beschränken sollen.

B. Melde- und Bewilligungspflichten §§ 6–9: Einleitend ist auf die Vorschriften der PAVO zu verweisen, welche die Bewilligungs- und Meldepflichten im Bereich der Familien- und Heimpflege und der Dienstleistungen in der Familienpflege umfas- send regelt. Im Kanton sollen auf Verordnungsstufe deshalb vor allem Regelungen zur Auslegung bzw. Präzisierung der in der PAVO enthal- tenen unbestimmten Rechtsbegriffe erlassen werden. § 6 Meldepflichtige Tätigkeiten Am 1. Januar 2014 sind die bundesrechtlichen Bestimmungen über die Meldepflicht von Dienstleistungen in der Familienpflege (Art. 20a ff. PAVO) in Kraft getreten. Die Bildungsdirektion ist die zentrale kanto- nale Behörde, der nach Art. 2 Abs. 1 Bst. b PAVO Meldung zu machen ist und die auch die Aufsicht über die gemeldeten Tätigkeiten führt. Art. 20a PAVO schreibt vor, dass insbesondere die folgenden (entgelt- lichen oder unentgeltlichen) Dienstleistungen in der Familienpflege meldepflichtig sind: die Vermittlung von Pflegeplätzen für Minderjäh- rige in Pflegefamilien, die sozialpädagogische Begleitung von Pflege- verhältnissen, die Aus- und Weiterbildung von Pflegeeltern sowie die Durchführung von Beratungen und Therapien für Pflegekinder. Die im Kanton Zürich 2012 eingeführte Bewilligungspflicht für die Vermittlung von Pflege- und Heimplätzen soll deshalb aufgegeben werden. Mit der von der PAVO vorgesehenen Meldepflicht und insbesondere den damit verbundenen umfassenden Aufsichtspflichten (Art. 20d–Art. 20f PAVO) wird dem Kindesschutz angemessen Rechnung getragen. Die Aufzählung der PAVO hinsichtlich der meldepflichtigen Tätig- keiten ist nicht abschliessend. Aus Kindesschutzgründen ist es sinnvoll, für die sozialpädagogische Familienbegleitung ebenfalls die Meldepflicht einzuführen, sodass Organisationen und Einzelpersonen, die diese Dienst- leistung anbieten, einer Aufsicht unterstellt werden. Gemäss dem bun- desrätlichen Bericht 2012 ist die sozialpädagogische Familienbegleitung die in der Schweiz bekannteste Form der aufsuchenden Familienarbeit: «Sie leistet eine auf längere Dauer angelegte, intensive Unterstützung von Familien, welche sich an der spezifischen Familienkonstellation und

der Lebenslage der Familie orientiert. Sozialpädagogische Familienbe- gleitung bietet in unterschiedlichen, auf die Familie abgestimmten Zu- sammensetzungen unmittelbare Entlastung, persönliche Beratung und Ermutigung, hilft interne und externe Ressourcen z. B. zur Alltagsbe- wältigung zu erschliessen (…) und will insgesamt dazu beitragen, dass das Zusammenleben innerhalb einer Familienkonstellation besser ge- lingt. (…) Sozialpädagogische Familienbegleitung wird häufig dazu ein- gesetzt, die Situation junger Menschen so weit zu verbessern, dass auf eine Fremdunterbringung (Heimerziehung, Familienpflege) verzichtet werden kann.» § 7 a. Bewilligungspflichtige Tätigkeiten, Familienpflege Als bewilligungspflichtig gilt gemäss PAVO unter dem Titel Familien- pflege die Aufnahme von Pflegekindern in Pflegefamilien. Gemäss dem bundesrätlichen Bericht 2012 handelt es sich bei der Familienpflege «um eine (in der Regel) nicht-professionalisierte Form der öffentlich verant- worteten Erziehung von Kindern und Jugendlichen in einer Pflegefamilie, bei der das Pflegekind bei den Pflegeeltern lebt und dort seinen Lebens- mittelpunkt hat». Durch die Verordnung zu konkretisieren (Abs. 2) sind die in der PAVO offen oder sehr allgemein gefassten Punkte, die in der Praxis oft zu Abgrenzungsschwierigkeiten führen. Dabei geht es insbe- sondere um die Festlegung von Abgrenzungskriterien gegenüber den Vor- schriften über die Meldepflicht der Betreuung in Tagesfamilien. § 8 b. Heimpflege Bewilligungspflichtig ist gemäss PAVO im Weiteren die Aufnahme von Kindern und Jugendlichen in Kinder- und Jugendheimen. Gemäss PAVO sind dies Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, mehrere Minderjährige zur Erziehung, Betreuung, Ausbildung, Beobachtung oder Behandlung tags- und nachtsüber aufzunehmen. Der bundesrätliche Bericht 2012 bezeichnet die Heimerziehung neben der Familienpflege als wichtigste Form der öffentlich verantworteten Erziehung eines jungen Menschen ausserhalb der Herkunftsfamilie. (…) «Allgemein kann Heimerziehung verstanden werden als die (meist auf Dauer angelegte) Übernahme der Verantwortung für die Erziehung und Entwicklungsbegleitung junger Menschen durch spezialisierte Organisationen. Ein Merkmal der Heim- erziehung ist, dass sie berufsmässig erbracht wird und das Personal mehr- heitlich über eine auf die Aufgaben der Heimerziehung ausgerichtete Ausbildung verfügt.» Auch die sogenannten Schulheime gehören zu den Kinder- und Jugendheimen. Sie unterstehen hinsichtlich des Heimbe- triebs den Bestimmungen dieses Gesetzes und der PAVO, während die dem Heim angegliederten Schulbetriebe der Volksschulgesetzgebung unterstehen. Auch bezüglich der Bewilligungspflicht von Kinder- und

Jugendheimen sollen auf Verordnungsstufe (Abs. 2) präzisierende Re- gelungen erfolgen. Dabei geht es insbesondere um die Festlegung von Abgrenzungskriterien gegenüber den Vorschriften über die Bewilligungs- pflicht von Kindertagesstätten und im Übrigen um die gleichen Fragen wie bei der Familienpflege (§ 7). § 9 Erteilung der Bewilligung Bereits bisher war die Bildungsdirektion Bewilligungs- und Aufsichts- instanz für Kinder- und Jugendheime. Neu soll sie auch für die Erteilung der Bewilligungen im Bereich der Familienpflege zuständig werden (Abs. 1). Derzeit sind dies die Kindes- und Erwachsenenschutzbehör- den (KESB), während die Bildungsdirektion – neben den KESB – ge- stützt auf das Jugendheimgesetz Aufsicht über die Pflegeverhältnisse führt. Die Zusammenführung der Bewilligungs- und Aufsichtsaufgaben in einer einzigen Behörde ist mit Blick auf die sich gegenseitig bedin- genden Aufgaben sinnvoll und zweckmässig. Keine weiteren kantonalen Regelungen sind nötig bezüglich der Auf- sichtsaufgaben oder eines Entzugs der Bewilligung. Diese und weitere Bereiche sind umfassend in der PAVO geregelt. Die auf Verordnungs- stufe zu erlassenden Regelungen betreffen u. a. Konzeption und Orga- nisation der Leistungserbringung. Dazu gehören beispielsweise auch eine Beschreibung von Betreuungssituationen sowie gegebenenfalls Grösse und Zusammensetzung von Betreuungseinheiten. Der Betreuungs- schlüssel soll das massgebliche Zahlenverhältnis zwischen Personal und Platzangebot abbilden. Im Bereich der Heimpflege soll die Bewilligung nicht der Leiterin oder dem Leiter einer Einrichtung erteilt werden, sondern der verantwortlichen Trägerschaft. Dies entspricht in der Regel bereits der heutigen Praxis. § 10 Disziplinarrecht und Sicherheitsmassnahmen Diese Bestimmung entspricht § 3a des geltenden Jugendheimgesetzes (eingefügt durch Beschluss des Kantonsrates vom 27. August 2012, in Kraft seit 1. April 2013).

C. Leistungsvereinbarungen und Finanzierung § 11 Aufträge Die Aufgabe des Kantons als Leistungsbesteller soll mittels Erteilung von Aufträgen für konkrete Angebote auf der Grundlage von Leistungs- vereinbarungen umgesetzt werden. Ein differenzierter Katalog an Leis- tungen, die der Kanton bestellt, soll auf Verordnungsstufe festgelegt werden (Abs. 2). Die Direktion kann solche Aufträge ausschreiben. Die Vergabekriterien für Aufträge sind in Abs. 3 festgehalten.

§ 12 Leistungsvereinbarungen Aufträge werden gestützt auf eine in der Regel befristete Leistungs- vereinbarung erteilt. Die Abgeltung der Leistungserbringung kann als Pauschale ausgerichtet werden (Abs. 2). Abs. 3 zählt die zu vereinbaren- den Inhalte einer Leistungsvereinbarung auf. Diese entsprechen im Wesentlichen den üblichen Inhalten von Leistungsvereinbarungen bzw. den diesbezüglichen Regelungen in anderen Gesetzen, so etwa dem KJHG (vgl. § 12). Besonders ist die Regelung in Abs. 3 lit. e; sie ist vor dem Hin- tergrund zu verstehen, dass es Leistungsanbietenden mit einem entspre- chenden kantonalen Auftrag freisteht, ihre Leistungen beispielsweise auch anderen Kantonen anzubieten. Wenn Kinder mit ausserkantona- lem Wohnsitz in eine Einrichtung aufgenommen werden, ist mit den Vorgaben auf Verordnungsstufe sicherzustellen, dass den ausserkanto- nalen Leistungsfinanzierenden die Vollkosten für den Leistungsbezug verrechnet werden. Auch bezüglich der Kosten für die Unterbringung und Betreuung von Jugendlichen und jungen Erwachsenen, die im Rah- men des Massnahmen- und Strafvollzugs Leistungen nach diesem Ge- setz beziehen, braucht es Abrechnungsvorgaben (Abs. 3 lit. f), da diese Kosten in Abweichung von den Finanzierungsregelungen in diesem Ge- setz von den einweisenden Justizbehörden (bzw. je nach der Regelung in der Jugendstrafgesetzgebung auch von den Eltern) zu finanzieren sind. § 13 Gemeindebeiträge Gesamt-Kostenmodell, Variante 1 In diesem Modell finanzieren die Gemeinden gemeinsam 70% des gesamten Leistungsbezugs (von Kindern und Jugendlichen mit Wohn- sitz im Kanton Zürich), sofern dieser nach den Regeln von § 18 erfolgt. Abgezogen von der durch die Gemeinden zu tragenden Summe sind Beiträge von Unterhaltspflichtigen und weiteren gesetzlichen Leistungs- finanzierenden. Gesetzliche Leistungsfinanzierende sind beispielsweise das Bundesamt für Justiz, die IV und andere Sozialversicherer, in ein- zelnen Fällen auch Krankenkassen. Aus Abs. 2 folgt, dass die Gemein- den sich an den Vollzugskosten von Strafen und Massnahmen nicht zu beteiligen haben. Die Umlage des Gemeindeanteils auf die einzelne Gemeinde erfolgt gesamtkantonal im Verhältnis zur unter 20-jährigen Bevölkerung (Abs. 3), analog zur Regelung im KJHG (vgl. § 35). Die Verordnung hat die Ermittlung der Gemeindebeiträge und das Verfah- ren zu regeln (Abs. 4). Der vorgesehene Anteil der Gemeindebeiträge von 70% ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass sich der Kanton nach geltendem Recht nur an den Kosten von Aufenthalten in (staatsbeitragsberechtigen) Kinder- und Jugendheimen, nicht aber an den Kosten für die Unterbringung in Pflegefamilien und an den Kosten für die sozialpädagogische Familien-

begleitung beteiligt. Zurzeit tragen die Gemeinden weniger als 70% der anfallenden Kosten für die Unterbringung in Kinder- und Jugendhei- men; die Kosten für die Unterbringung in Pflegefamilien und die sozial- pädagogische Familienbegleitung tragen die Gemeinden grundsätzlich alleine bzw. die Eltern im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähig- keit. Weil sich der Kanton inskünftig an allen Kosten des Leistungs- bezugs nach JFG gleichermassen beteiligen soll, musste ein Schlüssel gefunden werden, der die Belastung des Kantons und der Gemeinden hinsichtlich des bisherigen Gesamtaufwandes grundsätzlich nicht ver- ändert. Die Kosten sollen insgesamt weder für den Kanton noch die Ge- meinden ansteigen. Tax-Modell, Variante 2 Im Tax-Modell tragen die Gemeinden im Unterschied zum Gesamt- kosten-Modell die Kosten nicht anteilsmässig im Verhältnis zur unter 20-jährigen Bevölkerung, sondern jede Gemeinde bezahlt einzelfall- weise den Leistungsbezug von Kindern und Jugendlichen mit Wohnsitz in ihrer Gemeinde direkt den Leistungsanbietenden. Ebenso wie im Gesamtkosten-Modell entspricht die Kostenbeteiligung des Kantons einem Anteil von 30% der Kosten des Leistungsbezugs (vgl. § 14). In diesem Modell erheben die Leistungsanbietenden eine angebotsspezi- fische Taxe (Abs. 3), die sie selbst aufgrund ihrer Kosten bestimmen. Anders als im Gesamtkosten-Modell bestimmt entsprechend nicht der Kanton den Preis für die Leistungserbringung im Einzelfall. Der Kanton kann jedoch in diesem Modell Höchsttaxen festlegen, um die Kosten steuern zu können (Abs. 4). Die Bemessung der Höchsttaxen ist durch die Verordnung zu regeln (Abs. 5). § 14 Kantonsbeitrag Gesamtkosten-Modell, Variante 1 Der Kanton bzw. die Bildungsdirektion trägt 30% der Kosten des ge- samten Leistungsbezugs nach JFG (abzüglich der Beiträge von Unter- haltspflichtigen und weiteren gesetzlichen Leistungsfinanzierenden). Der gesamte Leistungsbezug nach JFG wird direkt finanziert durch die Bildungsdirektion, in dem sie die Abgeltung der Leistungserbringung gemäss den in den Leistungsvereinbarungen vereinbarten Modalitäten und die Abgeltung von Leistungsanbietenden ohne Leistungsvereinba- rung gemäss § 18 Abs. 3 ausrichtet. In den Gesamtkosten nicht enthal- ten sind die Kosten des Straf- und Massnahmevollzugs (Abs. 2). Die Verordnung hat die Anrechnung von Aufwendungen und Erträgen, die Ergebnisverwendung, die Anforderungen an die Auslastung der Ange- bote sowie die Rechnungslegung zu regeln (Abs. 3).

Tax-Modell, Variante 2 Der Kanton beteiligt sich im gleichen Masse an der Finanzierung des Leistungsbezugs (vgl. die Ausführungen zu § 13 im Tax-Modell) wie im Gesamtkosten-Modell. Die Beteiligung erfolgt über die Abgeltung von Personalkosten der Leistungsanbietenden im Rahmen der Leistungs- vereinbarungen und über die Abgeltung von Leistungsanbietenden ohne Leistungsvereinbarung gemäss § 18 Abs. 3. In den Gesamtkosten nicht enthalten sind die Kosten des Straf- und Massnahmevollzugs (Abs. 3). Die Verordnung hat die Anrechnung von Aufwendungen und Erträgen, die Ergebnisverwendung, die Anforderungen an die Auslastung der An- gebote sowie die Rechnungslegung zu regeln (Abs. 4). Zusätzlich sind im Tax-Modell aus Transparenzgründen zuhanden der Gemeinden, die im Einzelfall in der Lage sein müssen, die Kostenstruktur der Leistungs- angebote zu überblicken und zu beurteilen, auch die Regelungen zur Anrechnung der Personalkosten sowie der Anrechnung von Aufwen- dungen und Erträgen zur Berechnung der Höchsttaxen auf Verord- nungsstufe auszuweisen (Abs. 4 lit. b). § 15 Beiträge der Unterhaltspflichtigen Mit dem Gesetzesentwurf wird die Beteiligung der Eltern auf einen Beitrag an die Verpflegungs- und Unterbringungskosten – sofern solche Kosten entstehen – beschränkt (Abs. 1) und die Kostentragungspflicht der Gemeinden und des Kantons für den Rest (abzüglich der Beiträge anderer Leistungsfinanzierenden) bezüglich aller Leistungen nach die- sem Gesetz verankert. Dies entspricht im Wesentlichen der bisherigen Praxis. Einzig die sozialpädagogische Familienbegleitung sowie die Kos- ten für die Unterbringung in einer Pflegefamilie wurden bisher von den Eltern im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit bzw. von der Gemeinde aus Mitteln der Sozialhilfe finanziert. Weiterhin müssen die Eltern gestützt auf Art. 276 ZGB (bzw. die sozialhilferechtlich zuständige Gemeinde, falls die Eltern die Mittel nicht aufbringen können) die Nebenkosten, die im Rahmen einer Platzierung in einem Heim oder einer Pflegefami- lie anfallen (z. B. Taschengeld, Kleider, Schuhe usw.), tragen, ohne dass dies im JFG einer Erwähnung bedürfte. Die Verordnung hat die Höchstbei- träge hinsichtlich der Kostenbeteiligung der Eltern und das Verfahren zu regeln (Abs. 2). § 16 Investitionsbeiträge an Immobilien Im Wesentlichen handelt es hier um die Übernahme geltenden Rechts (vgl. § 8 Abs. 1 lit. a Jugendheimgesetz). Allerdings sollen neu lediglich noch Staatsbeiträge an Immobilieninvestitionen von Leistungsanbieten- den mit Leistungsvereinbarung ausgerichtet werden, während bisher auch weitere Anschaffungen (z. B. Mobiliar, Fahrzeuge) ausdrücklich über Staatsbeiträge mitfinanziert wurden. Die Mitfinanzierung der so-

genannten beweglichen Einrichtungen erfolgt neu direkt über die Ab- geltung (Anrechnung der Abschreibungs- und Zinskosten) der Leis- tungserbringung (vgl. § 14). Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ist bei Staatsbeitragsempfängerinnen und -empfängern zu berücksichtigen (Abs. 2). Im Weiteren soll die Zweckbindung auf mindestens 25 Jahre festgelegt werden (Abs. 3). Auf Verordnungsstufe sind insbesondere die Voraussetzungen für die Ausrichtung der Investitionsbeiträge und das Verfahren zu regeln (Abs. 4). § 17 Subventionen Die Angebotsentwicklung und die Erprobung neuer Angebote sind im Bereich der ergänzenden Hilfen wichtig und sollen mit Subventionen gefördert werden können. Im bestehenden Recht fehlt eine derartige Unterstützungs- und Fördermöglichkeit. Heute können solche Innova- tionen im Heimbereich teilweise im Rahmen der Betriebskosten finan- ziert werden. § 18 Leistungsbezug Die Finanzierungspflicht des Leistungsbezugs nach diesem Gesetz gilt für die Gemeinden und den Kanton nur, wenn die Regeln des Leis- tungsbezugs nach § 18 eingehalten werden. Abs. 1 besagt, dass der Bezug von Leistungen nach diesem Gesetz – dazu gehören sozialpädagogische Familienbegleitung, Familien- und Heimpflege – entweder auf Anord- nung einer KESB oder, wenn keine Kindesschutzmassnahme nötig ist, weil die Eltern der Kindeswohlgefährdung einvernehmlich durch Bezug von ergänzenden Hilfen Abhilfe leisten wollen, mit einer Kostenüber- nahmegarantie der Bildungsdirektion (Gesamtkosten-Modell) bzw. der im Einzelfall zuständigen Gemeinde (Tax-Modell) zu erfolgen hat. Der sogenannt freiwillige Leistungsbezug durch Eltern – ohne entsprechende Anordnung durch eine KESB – soll entsprechend weiterhin möglich sein bzw. durch Kanton und Gemeinden mitfinanziert werden, aber nur mit Zustimmung der Bildungsdirektion oder der Gemeinde. In der Praxis gibt es immer wieder Fälle, die eine vorgängige Kosten- übernahmegarantie verunmöglichen, dies beispielsweise wenn Eltern ohne Vorankündigung ihren zivilrechtlichen Wohnsitz wechseln und sich dadurch die Zuständigkeit der Leistungsfinanzierenden ändert oder wenn der Vollzug einer Massnahme dringlich ist, sodass die ordentlichen Ver- fahrensabläufe hinsichtlich der Kostenübernahmegarantie nicht einge- halten werden können. Die Verordnung (vgl. Abs. 5 im Gesamtkosten- Modell und Abs. 4 im Tax-Modell) wird deshalb sowohl das ordentliche Verfahren wie auch die Ausnahmen zu regeln haben. Abs. 1 regelt das Zuweisungsverfahren durch die Jugendanwaltschaft oder die Schulpflege nicht, da diese Verfahren in den entsprechenden Spezialgesetzen geregelt sind. Abs. 2 im Gesamtkosten-Modell enthält

indes eine Sonderregelung für das Verfahren zur Platzierung in einem Schulheim. Weil für die Anordnung von Sonderschulung gemäss Volks- schulgesetzgebung zwingend ein Entscheid der Schulpflege (auch be- züglich Kostenübernahme) vorliegen muss und dieser sich auch dazu äussert, ob die Sonderschulung in einem stationären Rahmen erfolgen soll, ist über diesen behördlichen Beschluss hinaus keine Kostenüber- nahmegarantie der Direktion notwendig. Aus Abs. 3 im Gesamtkosten-Modell und Abs. 2 im Tax-Modell folgt e contrario, dass ein Leistungsbezug nicht bei beliebigen Leistungsan- bietenden erfolgen kann, sondern grundsätzlich nur bei solchen, die eine Leistungsvereinbarung mit der Bildungsdirektion haben und diesbe- züglich den Regeln dieses Gesetzes unterstehen. Ausnahmsweise kann indes ein Leistungsbezug bei Leistungsanbietenden ohne Leistungsver- einbarung der Bildungsdirektion sinnvoll sein, beispielsweise wenn ein Platz in einer spezialisierten Einrichtung benötigt wird, die es im Kan- ton Zürich nicht gibt. Oder wenn zwar ein entsprechendes Angebot im Kanton Zürich vorhanden wäre, dieses aber ausgelastet und aus Grün- den der Dringlichkeit mit der Umsetzung der Kindesschutzmassnahme nicht zugewartet werden kann. In solchen Fällen ist in jedem Fall eine Kostenübernahmegarantie der Bildungsdirektion nötig, d. h., auch wenn bereits eine Anordnung einer KESB für den Bezug einer Leistung bei einem Leistungsanbietenden ohne Leistungsvereinbarung vorliegt. So kann beispielsweise verhindert werden, dass in ausserkantonale Einrich- tungen eingewiesen wird, während hiesige Einrichtungen mit gleichar- tigem Angebot noch Plätze frei haben. Abs. 4 im Gesamtkosten-Modell und Abs. 3 im Tax-Modell machen deutlich, dass die Gemeinden und die Bildungsdirektion ohne Vorliegen einer Anordnung durch die KESB oder einer Kostenübernahmegarantie der Bildungsdirektion bzw. einer Ge- meinde zu keinen Beiträgen verpflichtet sind. Eltern können in solchen Fällen nur Leistungen beziehen, wenn sie diese auch selbst bezahlen. § 19 Gebühren Gebühren werden für die Erteilung einer Bewilligung an Leistungs- anbietende gemäss §§ 7 und 8 (Familien- und Heimpflege) erhoben. Sind Pflegeeltern unentgeltlich tätig (Abs. 2), wird auf die Erhebung einer Ge- bühr verzichtet. Die Verordnung legt die Gebührenhöhe fest (Abs. 3).

D. Datenschutz §§ 20–24: Das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) bestimmt, dass für das Bearbeiten und Bekanntgeben besonderer Personendaten eine hinreichend bestimmte Regelung in einem formellen Gesetz zu schaffen ist. Eine spezialgesetz-

liche Regelung ist ebenfalls notwendig für die Einführung von Melde- pflichten und für ein Abweichen von der im IDG enthaltenen Aufbe- wahrungsfrist. § 20 Beschaffung von Personendaten Die für die Aufgabenerfüllung nach dem JFG geeigneten und erfor- derlichen Personendaten sind grundsätzlich immer bei der betroffenen Person (in der Regel die Leistungsbeziehenden bzw. ihre Eltern) selber zu beschaffen (Abs. 1). Abs. 2 legt dazu eine Ausnahme bei behördlich angeordnetem oder im Rahmen eines durch eine Beistandschaft beglei- teten Leistungsbezugs fest. Diese Ausnahme rechtfertigt sich, wenn die für die Erfüllung des behördlichen Auftrags notwendigen Daten von den Betroffenen nicht erhältlich sind. Zu den öffentlichen Organen ge- hören gestützt auf § 3 Abs. 1 lit. c IDG auch die Leistungsanbietenden mit Leistungsvereinbarung nach diesem Gesetz. § 21 Datenaustausch Im Bereich der ergänzenden Hilfen zur Erziehung kann im Einzelfall – zugunsten einer umfassenden Betrachtungsweise – der Einbezug ver- schiedener beteiligter Akteure im Sinne einer interinstitutionellen Zu- sammenarbeit nötig werden. Die mit der Aufgabenerfüllung betrauten öffentlichen Organe können dafür mit den im Einzelfall beteiligten Stel- len die für die Aufgabenerfüllung geeigneten und erforderlichen Perso- nendaten austauschen (ohne dass sie dafür von den Betroffenen eine Einwilligung einholen müssen). Vorbehalten bleiben dabei die bundes- rechtlichen Schweigepflichten, so z. B. das Berufsgeheimnis der Ärztin oder des Arztes und der Psychologin oder des Psychologen. § 22 Verzeichnis Die Bildungsdirektion erhält mit dieser Bestimmung die Ermächti- gung, ein öffentlich einsehbares Verzeichnis über die Leistungsanbieten- den im Kanton zu führen. Ein solches Verzeichnis, aus dem hervorgeht, wer bewilligt ist, der Meldepflicht nachgekommen ist oder über eine Leistungsvereinbarung mit der Bildungsdirektion verfügt, ist für einen regelkonformen Leistungsbezug nach diesem Gesetz notwendig. § 23 Individualstatistik § 3 Abs. 3 sieht eine Angebotsgestaltung auf der Grundlage einer kan- tonalen Gesamtplanung vor. Die derzeit verfügbaren Daten genügen diesem Anspruch nicht. Insbesondere besteht zurzeit keine auf Indivi- dualdaten der platzierten Kinder und Jugendlichen beruhende zentrale Statistik. Eine solche ist zum einen notwendig als Grundlage für die Entwicklung und regelmässige Überprüfung des kantonalen Versorgungs-

konzepts. Zum anderen können mit einer Individualstatistik der Verlauf und der Erfolg des individuellen Leistungsbezugs besser verfolgt werden und damit Fragen der Wirksamkeit untersucht werden. § 24 Aufbewahrungsfristen Im Bereich der ergänzenden Hilfen zur Erziehung (z. B. bei Unter- bringung in einem Heim oder in einer Pflegefamilie) kommt es regel- mässig vor, dass betroffene Kinder im Erwachsenenalter Einsicht in die in diesem Zusammenhang erstellten Akten nehmen möchten. Das IDG erlaubt den öffentlichen Organen die Aktenaufbewahrung höchstens für zehn Jahre, nachdem die Akten geschlossen werden. Um den Betrof- fenen ihren Akteneinsichtsanspruch länger zu gewährleisten, kann die Bildungsdirektion eine vom IDG abweichende Aufbewahrungsfrist festlegen, während der die von öffentlichen Organen (dazu gehören ge- mäss § 3 Abs. 1 lit. c IDG beispielsweise auch Kinder- und Jugendheime mit einer Leistungsvereinbarung nach diesem Gesetz) gesammelten Personendaten aufbewahrt werden müssen. § 24 betrifft nicht die Aufbe- wahrung von Personendaten im Rahmen von vormundschaftlichen und jugendstrafrechtlichen Verfahren.

E. Schlussbestimmungen § 25 Aufhebung bisherigen Rechts Das Jugendheimgesetz aus dem Jahre 1962 ist aufzuheben. § 26 Übergangsbestimmungen Bewilligungen, die gestützt auf bisheriges Recht erteilt wurden, blei- ben bis zum Ablauf ihrer Befristung in Kraft und sind erst im Rahmen ihrer Erneuerung an das neue Recht anzupassen (Abs. 1). Die Umset- zung des neuen Systems soll innerhalb von vier Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes erfolgen (Abs. 2).

3. Änderung bisherigen Rechts

3.1 Volksschulgesetz Der Erlass des JFG hat zur Folge, dass im VSG die Trennung zwischen Schul- und Heimbetrieb vollzogen werden muss. Für die Schulheime bedeutet dies, dass für die Sonderschulung (z. B. Unterricht, Therapien) das VSG zur Anwendung kommt, während für den Heimbereich die Bestimmungen des JFG zur Anwendung gelangen. Dies bedeutet, dass die Trägerschaften von Schulheimen neu zwei Bewilligungen, eine für die Sonderschule nach VSG und eine für den Heimbetrieb nach JFG, erhalten. Die weiteren Änderungen betreffen vor allem die Finanzie- rung der Leistungen. Die Leistungen von Sonderschulen, Schulheimen

sowie Kinder- und Jugendheimen sollen grundsätzlich nach einem ein- heitlichen Finanzierungsmodell abgegolten werden. Die entsprechen- den Bestimmungen des JFG werden deshalb sinngemäss ins VSG über- nommen: Gesamtkosten-Modell, Variante 1 § 64 Kosten der Sonderschulung Im JFG werden die Kosten im Verhältnis zur unter 20-jährigen Bevöl- kerung auf die Gemeinden umgelagert. Dies benachteiligt im Bereich der Sonderschulung Gemeinden, die in die Tragfähigkeit ihrer Regel- schule investieren und ihre Zuweisungsquote zur Sonderschulung senken. Deshalb werden die Kosten der Sonderschulung im Verhältnis zur Zahl der in beitragsberechtigten Sonderschulangeboten platzierten Sonder- schülerinnen und -schüler umgelagert. Tax-Modell, Variante 2 § 65 Beiträge des Kantons an die Sonderschulung Abs. 3 legt den Anteil der Personalkosten, den die Direktion über- nimmt, fest. Die Sonderschulungskosten unterscheiden sich erheblich je nach Behinderungsart. Zurzeit zahlen die Gemeinden für gleiche Son- derschulangebote für verschiedene Behinderungsarten die gleichen Taxen. Damit der Gemeindebeitrag auch in Zukunft für alle Behinderungsar- ten ungefähr gleich hoch bleibt, wird der Beitrag der Direktion an die Personalkosten von teuren Sonderschulen für stark behinderte Schüle- rinnen und Schüler in der Verordnung höher, für kostengünstigere Son- derschulen tiefer angesetzt bzw. werden ergänzende Beiträge für behin- derungsbedingt teure Sonderschulangebote ausgerichtet.

3.2 Kinder- und Jugendhilfegesetz Bis anhin regelte der Kanton den Vollzug der PAVO mit Bezug auf die familienergänzende Betreuung (Tageseltern, Krippen und Horte) in der Jugendheimgesetzgebung. Da die familienergänzende Betreuung in der Regel nicht als ergänzende Hilfe zur Erziehung im Sinne des JFG ausgestaltet wird, sondern in erster Linie dazu dient, erwerbstätige Eltern in ihrer Betreuungsarbeit tagsüber zu entlasten, ist für die familiener- gänzende Betreuung im Vorschulbereich hinsichtlich der Meldepflicht für Tagesfamilien und der Bewilligungspflicht für Kindertagesstätten eine gesetzliche Grundlage im KJHG zu schaffen. Festgelegt werden insbe- sondere die Zuständigkeit der Gemeinden für die Entgegennahme der Meldungen und die Erteilung der Bewilligung sowie die Erlasskompe- tenzen auf Verordnungsstufe (§§ 18a–18e).

Gleichzeitig wird im KJHG die bisherige Zuständigkeit der Bildungs- direktion im Bereich der Adoptionen auf Gesetzesstufe festgelegt (§§ 14a und 14b). Daneben enthält die Änderungsvorlage vor allem Präzisie- rungen, die aufgrund der bisherigen Erfahrungen seit Inkrafttreten des KJHG nötig wurden.

4. Finanzielle Auswirkungen

4.1 Bisherige Kosten des Leistungsbezugs Die Gesamtkosten der beitragsberechtigten stationären Kinder- und Jugendhilfe (einschliesslich Schulheime, ohne Pflegekinder) betrugen 2012 rund 231 Mio. Franken. Erfahrungsgemäss werden diese Kosten im Umfang von knapp 50% durch die platzierenden Stellen (insbesondere Gemeinden), rund 20% durch den Kanton, etwa 5–10% durch das Bun- desamt für Justiz und deutlich unter 5% durch die IV (Kosten für die erstmalige berufliche Ausbildung im Rahmen der IV) getragen. Rund 20% der Kosten gehen auf Platzierungen von Kindern und Jugendlichen aus anderen Kantonen zurück und werden von diesen auch übernom- men. Hinzu kommen Kosten von 20–30 Mio. Franken für nicht beitrags- berechtigte Angebote, die ausschliesslich durch die platzierenden Stel- len (z. B. Jugendanwaltschaften oder Gemeinden) getragen werden. Der Kanton verfügt im Bereich der Familienpflege über keine genauen Zahlen. Da viele Pflegefamilien ihre Aufgabe unentgeltlich erfüllen, be- tragen die Kosten für die Platzierung von rund 1000 Pflegekindern (ins- besondere Kosten für Entschädigungen an Pflegeeltern) lediglich rund 5–7 Mio. Franken jährlich. Diese Kosten werden unter geltendem Recht von den Eltern im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit bzw. von den Ge- meinden getragen. Auch zur sozialpädagogischen Familienbegleitung verfügt der Kanton über keine verlässlichen Zahlen. Aufgrund der bei der Stadt Zürich er- hobenen Zahlen sowie einer Erhebung durch die Bildungsdirektion lassen sich Kosten für den Kanton Zürich auf rund 20 Mio. Franken jährlich schätzen. Diese Kosten werden unter geltendem Recht von den Eltern im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit bzw. von den Gemeinden getragen. Insgesamt geben Bildungsdirektion und Gemeinden unter dem bis- herigen Recht gemeinsam jährlich rund 225 Mio. Franken für ergänzende Hilfen zur Erziehung aus.

4.2 Kosten des Leistungsbezugs unter Geltung des JFG Das neue Gesetz hat keine Auswirkungen auf die Gesamtkosten der ergänzenden Hilfen für Kinder und Jugendliche, da es keine Leistungen schafft, die nicht bereits heute bezogen und finanziert werden. Grund- sätzlich werden die Leistungen nach diesem Gesetz wie bis anhin durch

die Gemeinden, den Kanton, den Bund, allenfalls die Invalidenversiche- rung und die Eltern finanziert. Weder die Bildungsdirektion noch die Gemeinden sollen entsprechend aufgrund des JFG steigende Kosten zu verzeichnen haben, wenn nicht die Fallzahlen bzw. der quantitative Leistungsbezug grundsätzlich ansteigt. Der Kostenschlüssel bzw. die Kos- tenverteilung zwischen Gemeinden und Kanton sollen sich hingegen in- sofern verändern, als sich neu die Bildungsdirektion an den Kosten für alle nach diesem Gesetz bezogenen Leistungen gleichermassen im Um- fang von 30% beteiligt, während dafür die Kostenbeteiligung der Ge- meinden am Leistungsbezug in Kinder- und Jugendheimen gegenüber bisher ansteigen und die Kostenbeteiligung der Gemeinden am Leis- tungsbezug in Pflegefamilien und hinsichtlich der sozialpädagogischen Familienbegleitung sinken wird (vgl. dazu die Ausführungen zu §§ 13 und 14). Für die einzelne Gemeinde hat die Wahl des Finanzierungsmodells insofern Auswirkungen, als sich die Gemeinden beim Gesamtkosten- Modell anteilsmässig nach Massgabe ihrer unter 20-jährigen Einwohner- schaft an den Kosten des Leistungsbezugs beteiligen, während die Ge- meinden im Tax-Modell den Leistungsbezug von Kindern und Jugend- lichen mit Wohnsitz in ihrer Gemeinde direkt bezahlen. Für die Umsetzung des Gesetzes entstehen beim Kanton Kosten von rund 1,2 Mio. Franken.

Dispositiv

Auf Antrag der Bildungsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Bildungsdirektion wird ermächtigt, eine Vernehmlassung zum Jugendheim- und Familienunterstützungsgesetz (JFG) durchzuführen.

II. Mitteilung an die Bildungsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Hösli