Totalrevision des Sozialhilfegesetzes, Ergebnis der Vernehmlassung, Verzicht auf Vorlage

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 22. April 2020

410. Totalrevision des Sozialhilfegesetzes, Ergebnis der Vernehm- lassung; Verzicht auf Vorlage

Erwägungen

1. Ausgangslage Mit RRB Nr. 1016/2012 hat der Regierungsrat die Sicherheitsdirektion beauftragt, das Sozialhilfegesetz einer Totalrevision zu unterziehen. Mit dem neuen Gesetz sollte das bisherige Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1) abgelöst werden. Die Gesetzgebungsarbeiten unter der Federführung der Sicherheitsdirektion wurden durch eine Gruppe von Expertinnen und Experten begleitet und unterstützt. Gestützt auf die Ermächtigung gemäss RRB Nr. 323/2018 löste die Sicherheitsdirektion mit Schreiben vom 13. April 2018 die Vernehmlas- sung zum Gesetzesentwurf aus. Dieser Vernehmlassungsentwurf weist im Sinne der Vorgaben des Ge- setzgebungskonzepts gemäss RRB Nr. 1016/2012 gegenüber dem bestehen- den Gesetz folgende hauptsächliche materielle Neuerungen auf: – Finanzierung: Der bisherige Staatsbeitrag von 4% und die einzelfall- weise Weiterverrechnung der wirtschaftlichen Hilfe an ausländische Personen wurden ersetzt durch einen einheitlichen Staatsbeitrag von 25%. Mit diesem Systemwechsel wird die Vorgabe umgesetzt, dass die administrativen Abläufe zu vereinfachen sind. Das bisherige aufwen- dige Abrechnungsverfahren bei der einzelfallweisen Weiterverrech- nung entfällt. Ebenso trägt der Staatsbeitragssatz von 25% der Vorgabe Rechnung, dass die neue gegenüber der bisherigen Lösung kostenneu- tral auszugestalten ist. – Organisation: Neu erfolgt eine klare Aufgabentrennung zwischen So- zialbehörde und Sozialdienst. Während die Sozialbehörde ausschliess- lich strategische Aufgaben wahrnimmt, obliegt der operative Vollzug der Sozialhilfe einem Sozialdienst. Für diesen sind fachliche Anforde- rungen definiert. Mit dieser Lösung wird der Vorgabe nach vermehr- ter Professionalisierung in der Sozialhilfe Rechnung getragen. Vorge- sehen ist, dass mehrere Gemeinden zusammen eine Sozialbehörde be- stellen oder einen Sozialdienst betreiben können. – Der ganze Entwurf verfügt gegenüber dem bisherigen Gesetz in Auf- bau und Struktur über eine neue Gliederung. Dem Entwurf vorange- stellt ist eine Zweckbestimmung. Aufgenommen ist zudem eine formell-­ gesetzliche Grundlage für den Alkoholfonds.

Der Entwurf trägt verschiedenen Entwicklungen, die nach dem Kon- zept eintraten, Rechnung: – Im Nachgang zu einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Men- schenrechte vom Oktober 2016 wurde eine Regelung betreffend Ob- servation von Sozialhilfebeziehenden durch Sozialdetektivinnen und Sozialdetektive aufgenommen. – Die Umsetzung hängiger parlamentarischer Vorstösse wurde in den Entwurf eingebaut (Motion KR-Nr. 268/2014 betreffend Sozialhilfe- gesetz und Verordnung, Änderung bezüglich Wohnkosten [Miete und Nebenkosten]; Motion KR-­Nr. 58/2016 betreffend Weitergabe von In- formationen sowie Übernahme von Auf‌lagen, Weisungen und Sank- tionen in der Sozialhilfe bei Wohnortwechseln; parlamentarische Ini- tiative KR-Nr. 169/2016 betreffend Keine selbständige Anfechtung von Auflagen und Weisungen in der Sozialhilfe). Was die Anwendung der SKOS-Richtlinien betrifft, bleibt der Entwurf bei der bisherigen Regelung, dass der Regierungsrat die Einzelheiten zur Bemessung und Ausgestaltung der Sozialhilfe regelt. Damit kann der Regierungsrat wie bisher auf Verordnungsstufe auf die SKOS-Richtli- nien als verbindliche Grundlage verweisen. Der Regierungsrat hat sich auch in Beantwortungen parlamentarischer Vorstösse mehrfach für deren Anwendung ausgesprochen. Zu beachten ist, dass viele Anliegen im Bereich der Sozialhilfe bereits im Rahmen der Totalrevision der SKOS-Richtlinien aufgenommen und umsetzt wurden. Diese erfolgte in zwei Etappen in den Jahren 2016 und 2017. Der Kanton Zürich hatte sich stark für diese Totalrevision einge- setzt. Hauptelemente dieser Totalrevision bildeten folgende Punkte: Ver- schärfung Sanktionsmöglichkeiten, Reduktion Grundbedarf bei Gross- familien und jungen Erwachsenen, Präzisierung Bezug Integrationszu- lage, Abschaffung Minimale Integrationszulage (erste Etappe); Hinweise zur Vermeidung von Schwelleneffekten, Kriterien für Wohnraum (Miet- zinsmaxima), Präzisierung der Voraussetzungen für den Bezug von Situa- tionsbedingten Leistungen (zweite Etappe). Ebenso wurde im Rahmen der Totalrevision festgelegt, dass die SKOS-Richtlinien und deren Ände- rung zur Erhöhung der politischen Legitimität durch die Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren genehmigt werden. Der Vernehmlassungsentwurf umfasst 82 Paragrafen, dies im Gegen- satz zum geltenden Sozialhilfegesetz mit 55 Paragrafen. Materiell beruht der Vernehmlassungsentwurf zum überwiegenden Teil auf dem bisheri- gen Gesetz mit den ausführenden Verordnungen.

2. Vernehmlassungsergebnis Der Vernehmlassungsentwurf wurde bei rund 300 Adressatinnen und Adressaten, insbesondere bei den politischen Gemeinden und ihren Für- sorge- und Sozialbehörden, bei Verbänden, politischen Parteien sowie Hilfsorganisationen, in die Vernehmlassung gegeben. Die verlängerte Vernehmlassungsfrist lief bis Ende Januar 2019. Rund 180 Eingeladene haben sich vernehmen lassen. Vereinzelt gingen Vernehmlassungen von nicht eingeladenen Organisationen und Privatpersonen ein. Ein grosser Teil des ausgebliebenen Rücklaufs aus der Vernehmlassung ist darauf zurückzuführen, dass vonseiten der politischen Gemeinden und ihrer Für- sorge- und Sozialbehörden vielfach eine einzige Stellungnahme erfolgte. Das Ergebnis der Vernehmlassung erweist sich als sehr vielfältig und heterogen. Je nach Regelungsbereich bzw. Einzelregelung finden sich in unterschiedlichen Konstellationen mehrheitliche Zustimmung bzw. Ab- lehnung oder zum Teil gegenläufige Änderungsvorschläge. Gut aufge- nommen werden der neue Aufbau und die neue Struktur des Gesetzes mit einer einleitenden Zweckbestimmung. Mehrheitlich Zustimmung fin- den zudem grundsätzlich Regelungsbereiche und Einzelregelungen, die materiell dem geltenden Recht (Gesetz mit ausführenden Verordnungen) entnommen wurden bzw. in diesem bereits verankert sind. Unbestritten ist, dass die Sozialhilfe wie bisher in die Zuständigkeit der politischen Gemeinden fällt. Ebenso wird mehrheitlich befürwortet, dass die SKOS-Richtlinien wie bisher durch den Regierungsrat für an- wendbar erklärt werden. Verschiedene Gemeinden und Organisationen fordern dagegen die Verankerung der Anwendbarkeit der SKOS-Richt- linien im Gesetz. Zum Teil wird gefordert, dass Abweichungen von den SKOS-Richtlinien möglich sein müssen. Zur Frage der Aufsicht über die Gemeinden im Sozialhilfebereich finden sich auch vonseiten der Ge- meinde sehr unterschiedliche und gegenläufige Stellungnahmen und An- träge. Unterschiedlich beurteilt werden die neuen materiellen Bestimmun- gen. So wird die Regelung, welche die Möglichkeit des Erlasses von rechts- kräftig beschlossenen Rückerstattungsforderungen vorsieht, von den Ge- meinden klar abgelehnt. Ebenfalls abgelehnt wird eine Regelung, wo- nach der Regierungsrat die Legitimation für die Erhebung von Rechts- mitteln durch die einzelnen Sozialhilfeorgane festlegen kann. Zum Teil erhebliche Vorbehalte geäussert werden zudem gegen die Umsetzung der eingangs erwähnten hängigen parlamentarischen Vorstösse im Ver- nehmlassungsentwurf.

Ein Schwerpunkt der eingegangenen Vernehmlassungsantworten liegt bei den drei Regelungsbereichen der Finanzierung und der Organisation der Sozialhilfe sowie der Observation von Sozialhilfebeziehenden. Bei der Finanzierung und der Organisation der Sozialhilfe handelt es sich um die eigentlichen materiellen Kernbereiche der Neuregelung (vgl. Ziff. 1). Das Vernehmlassungsergebnis zu diesen drei Regelungsbereichen lässt sich zusammengefasst wie folgt darstellen: – Finanzierung: Die Lösung des Vernehmlassungsentwurfs mit einem Kostenanteil des Kantons von 25% an die beitragsberechtigten Kosten der wirtschaftlichen Hilfe wird von der grossen Mehrheit der Ver- nehmlassungsteilnehmenden und namentlich von den Gemeinden klar abgelehnt. Gefordert wird durchwegs eine höhere Kostenbeteiligung des Kantons, wobei eine Kostenbeteiligung von 50% im Vordergrund steht. Einzelne Parteien, Gemeinden und vor allem die Hilfswerke fordern gar eine vollständige Übernahme der Sozialhilfekosten durch den Kanton. Zum Teil wird auch gefordert, dass die beitragsberechtig- ten Kosten im Gegensatz zur bisherigen Verordnungsregelung im So- zialhilfegesetz selber umschrieben werden. Diese beitragsberechtig- ten Kosten sollen dabei unabhängig von der Regelungsstufe gegenüber der bisherigen Lösung, namentlich um die Notfallhilfe, die Nothilfe und die präventive Hilfe, erweitert werden. Als Begründung für die höhere Beteiligung des Kantons dient die starke Belastung der Gemeinden durch die Sozialhilfekosten. Gleichzei- tig wird gefordert, dass für die den Gemeinden verbleibenden Kosten zumindest zum Teil nach einer belastungsgerechten Umverteilung ge- sucht wird. Dabei steht eine Poollösung im Vordergrund. Einige Gemeinden begrüssen die mit dem einheitlichen Staatsbeitrags- satz verbundene administrative Erleichterung, verlangen aber eine Bei- behaltung der bisherigen Regelung mit der Kombination Staatsbeitrag/ Einzelfallverrechnung. Eine höhere Kostenbeteiligung des Kantons ist für den Gemeinde- präsidentenverband ausdrücklich ein Schlüsselelement der Totalrevision, indem er seine Zustimmung zur Revision davon abhängig macht. – Organisation: Kontrovers beurteilt wird die Neuregelung mit der vor- gesehenen Aufgabenteilung zwischen Sozialbehörde und Sozialdienst. Mehrheitlich begrüsst wird die mit einer klaren Aufgabenteilung an- gestrebte Professionalisierung. Damit verbunden erfolgt allerdings vielfach die Forderung, dass die Sozialbehörden neben der strategi- schen Aufgabe auch die Funktion als Einspracheinstanz gegen Ent- scheide des Sozialdienstes ausüben, was wiederum namentlich vonsei- ten der Hilfswerke abgelehnt wird. Im Gegensatz dazu sprechen sich

viele Gemeinden für die Beibehaltung der bisherigen Regelung mit einer operativ tätigen Sozialbehörde aus. Dabei wird auf die Gemeinde- autonomie hingewiesen. Ebenso wird geltend gemacht, dass die ope- rative Verantwortung der Sozialbehörde zu einer breiteren Akzeptanz der Sozialhilfe in der Bevölkerung führe und sich eher kostendämp- fend auswirke. – Observation: Bei der Frage der Observation gehen die Vernehmlas- sungsantworten besonders stark auseinander. Die Sozialkonferenz Kanton Zürich und verschiedene Gemeinden unterstützen die in die Vernehmlassung gegebene Regelung. Demgegenüber spricht sich der Gemeindepräsidentenverband mit verschiedenen Gemeinden und poli- tischen Parteien für eine verschärfte Regelung im Sinne der parlamen- tarischen Initiative KR-Nr. 79/2017 betreffend Klare rechtliche Grund- lagen für Sozialdetektive aus. Aus rechtsstaatlichen Gründen abgelehnt wird die Regelung von verschiedenen Parteien, Hilfswerken und Ge- werkschaften. Vereinzelt wird auch gefordert, dass weitere Regelungsbereiche wie bei- spielsweise die Verankerung der Selbsthilfe in die Totalrevision aufge- nommen werden. Durch die Sozialkonferenz Kanton Zürich und ver- schiedene Gemeinden gefordert wird die gesetzliche Verankerung einer strafprozessualen Privatklägerstellung der Sozialhilfeorgane in den Straf- verfahren betreffend unrechtmässigen Bezug von Sozialhilfeleistungen. Wenig Erwähnung findet in den Vernehmlassungsantworten der grundsätzliche Bedarf an einer Totalrevision. Die Sozialkonferenz Kan- ton Zürich als Dachorganisation der Zürcher Sozial- und Fürsorgebehör- den hält diesbezüglich fest, dass es sich beim heutigen Sozialhilfegesetz aus fachlicher Sicht um ein gutes Gesetz handle, das in der Praxis funk- tioniere. Eine Totalrevision sei aus fachlicher Sicht nicht zwingend nötig.

3. Beurteilung, weiteres Vorgehen Das unter Ziff. 2 zusammengefasste Vernehmlassungsergebnis zeigt zunächst, dass gerade Kernbereiche des Vernehmlassungsentwurfs wie die neue Finanzierungs- und die neue Organisationsregelung abgelehnt oder mit starken Vorbehalten aufgenommen werden. Bei der Finanzierungsregelung wird auf der einen Seite eine erheblich höhere Kostenbeteiligung des Kantons gefordert. Diese steht im Wider- spruch zur Vorgabe des Gesetzgebungskonzepts, wonach eine neue Finan- zierungslösung kostenneutral auszugestalten ist. Zudem wird im Rahmen der von den Gemeinden zu tragenden Sozialhilfekosten eine zumindest teilweise Umlegung nach der tatsächlichen Belastung (Solidaritätsaus-

gleich) gefordert. Die Sicherheitsdirektion hat die im Vordergrund ste- hende Variante einer Poollösung (Teil der Sozialhilfekosten, der nach einem bestimmten Schlüssel bzw. Indikator auf die Gemeinden umge- legt wird) einer ersten Prüfung unterzogen. Diese hat ergeben, dass die Umsetzung einer solchen Lösung mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden wäre. Der Grund liegt namentlich darin, dass die Gemein- den aufgrund ihrer Zuständigkeit in der Sozialhilfe die entsprechenden Leistungen budgetieren, festlegen und auch vollständig ausrichten. Die geforderte Umlegung müsste demnach grundsätzlich im Nachgang zur bereits erfolgten Ausrichtung der Leistungen erfolgen. Eine erhebliche Erhöhung des kantonalen Kostenanteils und die da- mit verbundene Entlastung der Gemeinden zulasten des Kantonshaus- halts stünden im Widerspruch zur Zuständigkeit der Gemeinden im Be- reich der Sozialhilfe. Ebenso ist zu beachten, dass im Zusammenhang mit der parlamentarischen Initiative KR-Nr. 163/2014 betreffend Soziallas- tenausgleich im Finanzausgleichsgesetz eine Änderung des Zusatzleis- tungsgesetzes vorgesehen ist, mit welcher der Kostenanteil des Kantons an den Zusatzleistungen auf 70% erhöht werden soll. Damit würden die Gemeinden im Sozialbereich gestützt auf aktuelle Zahlen grob geschätzt mit rund 200 Mio. Franken pro Jahr entlastet. Die Volksabstimmung dazu hätte am nunmehr verschobenen Termin vom 17. Mai 2020 stattfinden sollen. Auch bei der neuen Organisationsregelung stehen sich nicht zuletzt aufseiten der Gemeinden stark widersprüchliche Positionen gegenüber. Dabei geht es namentlich um die künftige Rolle der Sozialbehörde und damit verbunden um politische Grundsatzfragen wie die Frage der Or- ganisationsautonomie der Gemeinden. Aufgrund dieses Vernehmlassungsergebnisses zu den Kernbereichen des Vernehmlassungsentwurfs stellt sich die Frage, inwieweit sich für eine dem Kantonsrat zu unterbreitende Revisionsvorlage sachgerechte, dem Aufbau und Inhalt der Sozialhilfe angemessene und gleichzeitig mehr- heitsfähige Lösungen finden liessen. Diese Frage stellt sich umso mehr aufgrund der Erfahrungen im Zusammenhang mit der Behandlung der parlamentarischen Initiative KR-Nr. 97/2017 betreffend Klare rechtliche Grundlagen für Sozialdetektive im Kantonsrat. Hier stehen sich aktuell nach rund zwei Jahren Beratung mit offenen Mehrheitsverhältnissen die Vernehmlassungsvariante des Regierungsrates im Rahmen des Entwurfs zur Totalrevision des Sozialhilfegesetzes und die verschärfte Variante gemäss parlamentarischer Initiative gegenüber. Ausgearbeitet und be- handelt wurden zudem Untervarianten. Nach abgeschlossener 1. Lesung im Kantonsrat wird im Hinblick auf die 2. Lesung erneut nach einer mehr- heitsfähigen Kompromisslösung gesucht.

Diesen Beurteilungen zu drei kontrovers aufgenommenen neuen Re- gelungsbereichen steht die Feststellung gegenüber, dass die Regelungs- bereiche und Einzelregelungen, die dem bisherigen Recht entnommen wurden, zu einem grossen Teil Zustimmung finden. Namentlich die An- wendung der SKOS-Richtlinien als Bemessungsgrundlage für die Sozial- hilfeleistungen ist im Grundsatz unbestritten. Damit verbunden stellt sich insbesondere auch die Frage nach dem Bedarf an einer Totalrevision des Sozialhilfegesetzes zum heutigen Zeitpunkt, zumal sich den Vernehm- lassungsantworten kein grundsätzlicher Tenor für einen solchen Bedarf entnehmen lässt und das geltende Gesetz von der Sozialkonferenz Kan- ton Zürich aus fachlicher Sicht als gutes Gesetz bezeichnet wird. Wie ein- gangs erwähnt, beruht der Vernehmlassungsentwurf materiell zum über- wiegenden Teil auf dem bisherigen Gesetz mit den ausführenden Ver- ordnungen. Nach dem Gesagten kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich heute eine mehrheitsfähige Lösung für eine sachgerechte und zielgerich- tete Totalrevision des Sozialhilfegesetzes finden lässt. Vielmehr ist damit zu rechnen, dass sich Grundsatzdiskussionen zu Regelungsbereichen und Einzelregelungen entwickeln, die schliesslich der Sozialhilfe als wich- tigem Instrument der sozialen Sicherung und des sozialen Friedens scha- den. Auch das grundsätzliche Anliegen nach einem neu aufgebauten und strukturierten Gesetz rechtfertigt vor diesem Hintergrund eine Total- revision nicht. Hinzu kommen die Corona-Krise und ihre Auswirkungen. Diese Pan- demie mit ihren negativen wirtschaftlichen Folgen hat bereits zu einer starken Zunahme der Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen ge- führt. Je nach Entwicklung der wirtschaftlichen Situation können künf- tige soziale Spannungen nicht ausgeschlossen werden. In dieser Zeit wäre die Behandlung einer wie aufgezeigt sehr umstrittenen Totalrevision des Sozialhilfegesetzes verfehlt. Vielmehr muss der Fokus auch im Sozial- hilfebereich auf die Bewältigung der Krise gelegt werden. Anstelle von grundsätzlichen Diskussionen über Art und Umfang der von der Sozial- hilfe gewährten Hilfe muss es darum gehen, das wirtschaftliche Fortkom- men der von der Krise betroffenen Menschen zu sichern und den sozia- len Frieden zu gewährleisten. Demnach ist auf die Ausarbeitung einer Vorlage an den Kantonsrat zur Totalrevision des Sozialhilfegesetzes zu verzichten. Bei Bedarf ist das So- zialhilfegesetz wie bisher im Rahmen von Teilrevisionen anzupassen.

Dispositiv

Auf Antrag der Sicherheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Vom Ergebnis der Vernehmlassung zur Totalrevision des Sozial- hilfegesetzes gemäss RRB Nr. 323/2018 wird Kenntnis genommen.

II. Auf die Ausarbeitung einer Vorlage an den Kantonsrat wird ver- zichtet.

III. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli