Versicherungskonzept des Kantons Zürich, Festsetzung, Inkraftsetzung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 21. Juni 2017

560. Versicherungskonzept des Kantons Zürich

A. Ausgangslage Der Kanton Zürich ist wie jedes Gemeinwesen verschiedenartigen Risi- ken ausgesetzt. Er muss entscheiden, inwieweit er diese Risiken selber tra- gen oder versichern lassen will. Einen Grundsatzentscheid dazu hat der Regierungsrat mit dem Erlass von § 5 der Finanzcontrollingverordnung vom 5. März 2008 (FCV; LS 611.2) gefällt. Gemäss § 5 Abs. 1 FCV trägt der Kanton seine Risiken grundsätzlich selbst; Versicherungen werden nur in Ausnahmefällen abgeschlossen. Diese Regelung beruht auf der Überlegung, dass Versicherungen für den Kanton im Gegensatz zu kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) keine Notwendigkeit sind. Aufgrund seiner Grösse sowie der räumlichen Dezentralisation und der betrieblichen Diversifikation sind die Prämien für die Versicherung von Risiken insgesamt und über mehrere Jahre be- trachtet wesentlich grösser als die bezahlten Schäden (vgl. Begründung zur FCV, lit. B, ABl 2008, 432, S. 438). Gemäss § 5 Abs. 2 FCV ist die Finanzdirektion für die Regelung des internen Schadenausgleichs und den Abschluss von Versicherungen zu- ständig. Diese Bestimmung stellt sicher, dass die Notwendigkeit von Ver- sicherungen einheitlich aus der Sicht des Gesamtkantons beurteilt wird und nicht aus der Sicht einzelner kantonaler Stellen. Der kantonsinterne Schadenausgleich wird in einer besonderen Leistungsgruppe abgewickelt (Leistungsgruppe Nr. 4921, Schadenausgleich). Dieser werden grössere nicht versicherte Schäden und Prämien der (in Ausnahmefällen) abge- schlossenen Versicherungen, die keiner Leistungsgruppe zugeordnet wer- den können, belastet (vgl. ABl 2008, 432, S. 438). Innerhalb der Finanz- direktion ist das Generalsekretariat für das Versicherungswesen zustän- dig (vgl. Anhang 1 der Organisationsverordnung der Finanzdirektion vom 8. Dezember 2015 [OV FD; LS 172.110.3]). Diese Regelungen und die darauf beruhende Praxis werden seit Länge- rem als «Versicherungskonzept des Kantons Zürich» bezeichnet. In die- sem Sinne wurden verschiedene selbstständige Anstalten «ins Versiche- rungskonzept des Kantons eingebunden», nämlich die Universität Zürich (RRB Nr. 845/2003), das Kantonsspital Winterthur (RRB Nr. 1505/2007), das Universitätsspital Zürich (RRB Nr. 1506/2007) sowie die Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften, die Zürcher Hochschule der Künste und die Pädagogische Hochschule Zürich (RRB Nr. 464/2012).

Die bestehenden Regelungen haben sich grundsätzlich bewährt und sind in der Praxis in sinnvoller Weise weiterentwickelt worden. Aus Grün- den der Transparenz sind diese Regelungen und die darauf beruhende Praxis vom Regierungsrat in einem formell beschlossenen Versicherungs- konzept zusammenzufassen.

B. Versicherungskonzept

1. Geltungsbereich Das vom Regierungsrat festgesetzte Versicherungskonzept gilt ohne Weiteres für den Regierungsrat und alle Einheiten, die ihm unmittelbar oder mittelbar unterstellt sind, d. h. für die Direktionen und die Staats- kanzlei, die Bezirksverwaltung und die unselbstständigen Anstalten. Das Konzept gilt überdies für den Kantonsrat und die Gerichte sowie die ihnen angegliederten Einheiten (Parlamentsdienste, Finanzkontrolle, Ombuds- mann, Datenschutzbeauftragter, Notariate, Grundbuch- und Konkurs- ämter), da § 5 FCV, den das Konzept näher ausführt, für den gesamten «Kanton» gilt und nicht nur für die kantonale Verwaltung. Für die selbstständigen Anstalten gilt das Konzept hingegen nur, soweit und solange der Regierungsrat sie durch Beschluss darin eingebunden hat (vgl. dazu Abschnitt A.), und auch dann nur insoweit, als der entspre- chende Beschluss und die darauf gestützten Vereinbarungen keine abwei- chenden Regelungen enthalten. Es steht dem Regierungsrat jederzeit frei, in das Konzept eingebundene selbstständige Anstalten durch Beschluss daraus zu entlassen.

2. Grundsatz der Eigenversicherung Lediglich bei einem verhältnismässig kleinen Teil der Risiken des Kan- tons handelt es sich um grundsätzlich versicherbare Risiken. Noch enger ist der Bereich, in dem der Abschluss einer Versicherung durch den Kan- ton sinnvoll ist. Eine Schadenfinanzierung durch Versicherung verursacht wegen der sogenannten Transferkosten (Abschluss- und Verwaltungskosten sowie Steuern und Gewinne) über einen längeren Zeitraum betrachtet bedeu- tende Mehrkosten. Diese Regel gilt zwar nicht für den Einzelnen, wohl aber für den Kanton als Ganzes, der angesichts seiner Grösse, räumlichen Dezentralisierung und betrieblichen Diversifikation bereits intern eine Risikoverteilung aufweist, wie sie Versicherungsgesellschaften für Ein- zelpersonen oder KMU durch ihr Angebot schaffen wollen. Da der Kanton in der Lage ist, ein beachtliches Risikopotenzial selber zu tragen, schliesst er, wo kein Obligatorium besteht (vgl. Ziff. 3 lit. a), sinn- vollerweise nur in Ausnahmefällen Versicherungen ab. Von den freiwillig abgeschlossenen Versicherungen sind gegenwärtig die meisten Haftpflicht-

versicherungen, da damit eine gewisse Auslagerung des Schadenerledi- gungsaufwands verbunden ist. Dagegen werden für eigene Betriebseinrich- tungen des Kantons praktisch keine Sachversicherungen abgeschlossen, da es sich dabei in der Regel um eine reine Finanzierungsumlagerung han- delt, die keine nennenswerte Unterstützung bei der Schadenerledigung mit sich bringt. Ein solches Eigenversicherungskonzept, das die erwähn- ten hohen Transferkosten vermeidet, wird auch vom Bund und von Gross- unternehmen in der Privatwirtschaft angewendet (vgl. zum Ganzen auch Vorlage 4479 [Bericht und Antrag des Regierungsrates an den Kantons- rat zum Postulat KR-Nr. 82/2005 betreffend Risikobericht für den Kan- ton Zürich]). Demgemäss beschloss der Regierungsrat schon 1988, das kantons- eigene Mobiliar nur in Ausnahmefällen zu versichern und die für Mobi- liarschäden bestehende Rückstellung aufzulösen. Er hielt dazu fest, dass selbst ein Schaden von 20 Mio. bis 25 Mio. Franken den Staatshaushalt nicht aus dem Gleichgewicht bringen würde (RRB Nr. 3471/1988). Weiter beschloss der Regierungsrat 1993 ausdrücklich, auf den Abschluss einer Haftpflichtversicherung zur allgemeinen Deckung von Grossschäden zu verzichten. Er hielt dazu fest, dass dieses Risiko nicht vollumfänglich auf eine Versicherung abgewälzt werden könne; es könne immer nur eine begrenzte Deckung vereinbart werden. Ob diese nun auf 50 Mio. oder 100 Mio. Franken festgelegt werde, handle es sich um eine Summe, die – anders als bei einem Privatunternehmen – beim Kanton Zürich weder seine Existenz noch die langfristige Zukunft gefährde. Gefährdet sei durch solche Haftpflichtrisiken lediglich die Sicherung des finanziellen Jahres- ziels. Dieses aber könne aus verschiedenen anderen Gründen im gleichen oder gar grösseren Ausmass verfehlt werden. Ein Verzicht auf eine Ver- sicherung erscheine vielmehr angesichts der dadurch erzielten jährlichen Prämieneinsparung als gerechtfertigt (RRB Nr. 2123/1993). Diese Überlegungen überzeugen nach wie vor. Im Grundsatz gilt somit: Schäden, die noch im versicherbaren Bereich liegen, kann der Kanton durchaus verkraften. Schäden, die ihn in finanzielle Schwierigkeiten stür- zen würden, lassen sich hingegen nicht (oder nicht zu vernünftigen Be- dingungen) versichern. Die Ausgestaltung der Versicherungsdeckung steht deshalb nur in einem losen Zusammenhang mit dem finanziellen Risikocontrolling gemäss § 14 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kan- tonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (VOG RR; LS 172.11), das inner- halb der Finanzdirektion von der Finanzverwaltung durchgeführt wird (vgl. Anhang 1 OV FD). Bei vielen Risiken, die das Risikocontrolling auf- zeigt, ist eine Versicherungsdeckung entweder nicht sinnvoll oder gar nicht erhältlich. Das Risikocontrolling kann indessen als Ansatzpunkt für die

Verminderung oder Vermeidung solcher Risiken dienen. Dies ist von be- sonderer Bedeutung für Risiken, deren Verwirklichung die öffentliche Ordnung und den Finanzhaushalt langfristig und schwerwiegend beein- trächtigen würde. Das Risikocontrolling und das Versicherungskonzept ergänzen sich mithin als selbstständige Bestandteile der Risikopolitik des Regierungsrates.

3. Gründe für den ausnahmsweisen Abschluss von Versicherungen Nach dem Gesagten ist die Grösse eines Risikos nicht ausschlaggebend für den Abschluss einer Versicherung durch den Kanton: Der Kanton kann sehr grosse Risiken selber tragen, und übergrosse lassen sich nicht zu annehmbaren Bedingungen versichern. Erst recht kann die Gefahr von Budgetüberschreitungen bei Schadenfällen keinen Anlass für den Ab- schluss von Versicherungen bilden. Für solche Fälle wurde der Schaden- ausgleichsmechanismus gemäss § 5 Abs. 2 FCV geschaffen: Gestützt da- rauf können Schäden auf die finanzielle Leistungsgruppe Nr. 4921 abge- wälzt werden, soweit sie eine Leistungsgruppe übermässig belasten. Auch die Befürchtung von Verwaltungseinheiten, im Falle eines Scha- deneintritts dem Vorwurf ausgesetzt zu sein, nicht für eine Versicherungs- deckung gesorgt zu haben, stellt keinen Grund für den Abschluss einer Versicherung dar. Zum einen kann einem solchen Vorwurf entgegenge- halten werden, dass das vorliegende Versicherungskonzept den Grund- satz der Eigenversicherung verbindlich festschreibt. Zum anderen liegt es nicht im Interesse des Kantons, Versicherungen abzuschliessen, die aus finanzieller Sicht nicht gerechtfertigt sind, nur um (unberechtigter) öf- fentlicher Kritik bei Schadenfällen zu entgehen. Der Abschluss einer Versicherung ist vielmehr nur dann gerechtfer- tigt, wenn (a) ein gesetzlicher, vertraglicher oder faktischer Versicherungs- zwang besteht, (b) sich aufgrund der grossen Zahl oder Komplexität der Schadenfälle eine Auslagerung der Fallbearbeitung aufdrängt oder (c) der Kanton ein Interesse an einem Versicherungsschutz für Dritte hat. a) Gesetzlicher, vertraglicher oder faktischer Versicherungszwang Ein gesetzlicher Versicherungszwang kann sich aus der eidgenössischen oder kantonalen Gesetzgebung ergeben. Dies ist beispielsweise im Be- reich der Unfallversicherung und der Motorfahrzeughaftpflichtversiche- rung der Fall. Ein vertraglicher Versicherungszwang kann sich aus Verträgen des Kan- tons mit Dritten ergeben. So kann sich beispielsweise der Sponsor eines Objekts ausbedingen, dass der Kanton dieses versichert. Damit die Kom- petenz der Finanzdirektion zum Entscheid über den Abschluss von Ver- sicherungen nicht unterlaufen wird, dürfen solche Versicherungspflichten

jedoch immer nur auf Verlangen des Vertragspartners des Kantons ein- gegangen werden. Der Vertragsabschluss muss zudem für den Kanton auch mit der Versicherungspflicht noch wirtschaftlich sein. Andernfalls ist vom Vertragsabschluss abzusehen. Ein faktischer Versicherungszwang ist dann gegeben, wenn der Kan- ton seine Aufgaben ohne den Abschluss einer Versicherung nicht ord- nungsgemäss wahrnehmen könnte. Das kann beispielsweise bei der Un- terbringung von Pflegekindern der Fall sein, wenn der Kanton eine Ver- sicherungsdeckung bereitstellen muss, damit sich überhaupt genügend Personen als Pflegeeltern zur Verfügung stellen. b) Grosse Zahl oder Komplexität der Schadenfälle In bestimmten Bereichen (z. B. Fahrzeugschäden) kommt es zu einer vergleichsweise grossen Zahl an gleich gelagerten Schadenfällen, die keine komplexen Fragen aufwerfen. Hier ist es in der Regel wirtschaftlicher, die Schadenbearbeitung einer dafür spezialisierten Versicherungsgesellschaft zu überlassen. In anderen Bereichen (z. B. Medizinalhaftpflicht) sind die Schadenfälle wiederum derart komplex, dass sich die Mitarbeitenden der Finanzdirek- tion zuerst ein besonderes Fachwissen aneignen müssten, um diese sach- gerecht bearbeiten zu können. Auch hier ist eine Auslagerung der Scha- denbearbeitung in der Regel wirtschaftlicher. In beiden Fällen würde es an sich genügen, die Schadenbearbeitung an ein spezialisiertes Schadenerledigungsunternehmen auszulagern, ohne für die Schäden eine Versicherungsdeckung abzuschliessen. In der Praxis ver- fügen aber gerade Versicherer oft über grosse Erfahrung in der Bearbei- tung entsprechender Schadenfälle und über die nötigen personellen Mit- tel, um auch gehäufte oder komplexe Schadenfälle rasch und kosten- günstig erledigen zu können. Der Abschluss einer Versicherung ist da- her in solchen Fällen häufig gerechtfertigt. Es sind jedoch in der Regel Selbstbehalte zu vereinbaren, welche die finanzielle Tragfähigkeit des Kantons angemessen berücksichtigen. c) Interesse an einem Versicherungsschutz für Dritte Der Kanton kann ein Interesse daran haben, einen Versicherungsschutz für bestimmte Dritte abzuschliessen, vor allem, wenn diese bereit sind, die Prämien dafür selber zu tragen. So bietet der Kanton seinen Angestellten beispielsweise den Abschluss einer freiwilligen Unfall-Ergänzungsver- sicherung an. Daran hat der Kanton ein Interesse, weil diese Wahlmöglich- keit seine Attraktivität als Arbeitgeber steigert und seine Angestellten im Falle ihrer Inanspruchnahme bessere Versicherungsleistungen erhalten.

4. Abschluss und Aufhebung von Versicherungsdeckungen Gemäss § 5 Abs. 2 FCV ist der Abschluss von Versicherungen der Finanz- direktion vorbehalten. Diese Regelung soll sicherstellen, dass das Ver- sicherungskonzept kantonsweit einheitlich angewendet wird. Sie bezweckt zudem, dass die Erfahrung im Versicherungswesen beim Kanton an einer zentralen Stelle gesammelt werden kann und dass diese Stelle die Inte- ressen des Kantons bei den Versicherern gebündelt einbringen kann. Wünscht eine kantonale Stelle eine Versicherungsdeckung, hat sie dies der Finanzdirektion rechtzeitig zu beantragen. Im Antrag ist auszufüh- ren, welcher der genannten Gründe für den ausnahmsweisen Abschluss einer Versicherung vorliegt und weshalb dies der Fall ist. Die Finanzdirek- tion entscheidet gestützt auf das vorliegende Versicherungskonzept ab- schliessend darüber, ob eine Versicherung abgeschlossen wird. Sie schliesst die Versicherung gegebenenfalls im Namen des Kantons ab und sorgt in Absprache mit der beantragenden Stelle für die allenfalls nötige Ausschrei- bung. Die Finanzdirektion entscheidet gestützt auf das vorliegende Versiche- rungskonzept auch abschliessend darüber, ob Versicherungen erneuert, nicht erneuert oder gekündigt werden. Ist eine kantonale Stelle von der Nichterneuerung oder Kündigung einer Versicherung besonders betrof- fen, hört die Finanzdirektion sie rechtzeitig im Voraus an. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit und Verfahrensökonomie wird der Finanzdirektion neu die Möglichkeit eingeräumt, andere kantonale Stellen zum Abschluss sowie zur Erneuerung, Nichterneuerung oder Kün- digung bestimmter Versicherungen zu ermächtigen. Voraussetzung dafür ist, dass die im Einzelfall geschuldete Prämie Fr. 1000 pro Kalenderjahr nicht übersteigt. Die Finanzdirektion kann diese Ermächtigung jederzeit widerrufen. Die ermächtigten Stellen teilen der Finanzdirektion jeweils bis Ende Januar schriftlich mit, in welchen Fällen sie im Vorjahr von der Ermächtigung Gebrauch gemacht haben.

5. Bearbeitung von Schadenfällen Kantonale Stellen, bei denen ein Haftpflichtfall oder ein anderer Scha- denfall eintritt, haben dies umgehend (d. h. innerhalb von zwei Arbeits- tagen) der Finanzdirektion zu melden und diesem die für eine allfällige Schadenmeldung bei einem Versicherer benötigten Unterlagen und In- formationen zu übermitteln. Die Finanzdirektion prüft, ob eine Versicherungsdeckung besteht, und meldet den Fall gegebenenfalls beim zuständigen Versicherer an. Nicht versicherte Haftpflichtfälle werden von der Finanzdirektion be- arbeitet, andere nicht versicherte Schadenfälle («Eigenschäden») von der kantonalen Stelle, bei der sie eingetreten sind.

Die Finanzdirektion kann jedoch Haftpflichtfälle, bei denen der Scha- den Fr. 5000 nicht übersteigt, derjenigen kantonalen Stelle zur Erledigung übertragen, bei der sie eingetreten sind. Die Finanzdirektion kann über die Behandlung solcher Fälle auch Vereinbarungen mit anderen kan- tonalen Stellen abschliessen. Die betroffenen kantonalen Stellen teilen der Finanzdirektion jeweils bis Ende Januar schriftlich mit, wie viele Staats- haftungsfälle sie im Vorjahr erledigt haben und welchen Haftungsbe- trag sie dabei insgesamt durch Anerkennung oder Vergleich zugestanden haben.

6. Tragung von Schäden und Versicherungsprämien Schäden sind nach dem Verursacherprinzip grundsätzlich von derjeni- gen Leistungsgruppe zu tragen, in deren Bereich sie verursacht worden sind. Übersteigt jedoch die Belastung einer Leistungsgruppe durch Scha- denersatzzahlungen in einem Kalenderjahr 1% des Sachaufwandbud- gets (Sachkontengruppe 31), so wird der darüber hinausgehende Betrag auf Antrag der betroffenen kantonalen Stelle gestützt auf § 5 Abs. 2 FCV von der Leistungsgruppe Nr. 4921 übernommen. Dem Antrag sind die entsprechenden Nachweise beizulegen. Über den Antrag entscheidet ab- schliessend die Finanzdirektion. Versicherungsprämien und Selbstbehalte bei versicherten Schäden sind grundsätzlich von derjenigen Leistungsgruppe zu tragen, in deren Inte- resse die betreffende Versicherung abgeschlossen worden ist. Kann die Versicherung keiner Leistungsgruppe zugeordnet werden, werden die Ver- sicherungsprämien und Selbstbehalte gestützt auf § 5 Abs. 2 FCV von der Leistungsgruppe Nr. 4921 getragen.

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat: I. Das Versicherungskonzept des Kantons Zürich wird im Sinne der Er- wägungen festgesetzt und mit sofortiger Wirkung in Kraft gesetzt. II. Mitteilung an – die Direktionen des Regierungsrates und die Staatskanzlei, – die Parlamentsdienste des Kantonsrates, – die Finanzkontrolle, – den Ombudsmann, – den Datenschutzbeauftragten, – die Verwaltungskommission der obersten kantonalen Gerichte, Obergericht des Kantons Zürich, Postfach, 8021 Zürich, – das Universitätsspital Zürich, Direktion, Rämistrasse 100, 8091 Zürich,

– das Kantonsspital Winterthur, Direktion, Brauerstrasse 15, Postfach 834, 8401 Winterthur – die Universität Zürich, Rektorat, Rämistrasse 71, 8006 Zürich, – die Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften, Rektorat, Gertrudstrasse 15, Postfach, 8401 Winterthur, – die Zürcher Hochschule der Künste, Rektorat, Pfingstweidstrasse 96, 8031 Zürich, – die Pädagogische Hochschule Zürich, Rektorat, Lagerstrasse 2, 8090 Zürich.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi