Integrierte Psychiatrie Winterthur-Zürcher Unterland, Eigentümerstrategie, Festlegung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 31. Januar 2018

76. Integrierte Psychiatrie Winterthur – Zürcher Unterland, Eigentümerstrategie, Festlegung

Erwägungen

1. Ausgangslage und gesetzlicher Auftrag Mit der Vorlage 5199 unterbreitete der Regierungsrat dem Kantonsrat ein Gesetz zur Umwandlung der unselbstständigen kantonalen Klinik In- tegrierte Psychiatrie Winterthur – Zürcher Unterland in eine Aktiengesell- schaft. Der Kantonsrat stimmte der Gesetzesvorlage grossmehrheitlich zu. Da gegen das Gesetz das Referendum ergriffen worden war, wurde es am 21. Mai 2017 den Stimmberechtigten vorgelegt und von diesen in der Folge mit knappem Mehr abgelehnt. Für die Ablehnung des Gesetzes durch die Stimmberechtigten waren verschiedene Gründe ausschlaggebend. Unbestritten war jedoch stets, dass der heutige Status der ipw nicht mehr zeitgemäss ist und dass die Kli- nik jene unternehmerischen Handlungsspielräume haben muss, über wel- che die anderen kantonalen Spitäler – das Universitätsspital (USZ), die Psychiatrische Universitätsklinik (PUK) und das Kantonsspital Winter- thur (KSW) – heute bereits verfügen. In der Folge wurde für die ipw eine neue Gesetzesvorlage ausgearbei- tet, die sich an den Modellen USZ und PUK orientierte. Diese Vorlage wurde vom Regierungsrat am 20. September 2017 zuhanden des Kantons- rates verabschiedet (Vorlage 5392 betreffend Gesetz über die Integrierte Psychiatrie Winterthur – Zürcher Unterland [ipwG]). Die federführende Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit hat ihre Beratungen zur Vorlage bereits aufgenommen. Die Beratung im Kantonsrat dürfte noch in der ersten Jahreshälfte 2018 erfolgen. Unter der Voraussetzung, dass gegen das Gesetz kein Referendum ergriffen wird, könnte das ipwG auf den 1. Januar 2019 in Kraft gesetzt werden. Damit dies möglich ist, sind flankierend zum Gesetz weitere Beschlüsse zu fällen. Ein wichtiges Element des neuen Führungs- und Steuerungs- systems, wie es bei USZ und PUK umgesetzt wurde und nun auch bei der ipw zur Anwendung kommen soll, ist die Eigentümerstrategie. Gemäss den Richtlinien des Regierungsrates über die Public Corporate Governance vom 29. Januar 2014 (RRB Nr. 122/2014) und gestützt auf § 13 Abs. 2 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantona- len Verwaltung vom 18. Juli 2007 (LS 172.11) legt der Regierungsrat für bedeutende Beteiligungen des Kantons eine Eigentümerstrategie fest. Zu diesen bedeutenden Beteiligungen würde nach Umsetzung der Vorlage 5392 auch die ipw zählen.

Gemäss § 6 lit. d der Vorlage zum ipwG genehmigt der Kantonsrat auf Antrag des Regierungsrates die Eigentümerstrategie für die ipw. Um dem Kantonsrat ausreichend Zeit für die Beurteilung der Eigentümerstrate- gie zu geben, ist ihre Festsetzung durch den Regierungsrat noch vor der Be- schlussfassung des Kantonsrates zur Vorlage 5392 notwendig. Bei einer Ablehnung der Vorlage durch den Kantonsrat oder, im Falle des Referen- dums, die Stimmberechtigten wird der vorliegende Beschluss zur Eigen- tümerstrategie für die ipw hinfällig. Die vorliegende Eigentümerstrategie ist die Grundlage für das Beteili- gungscontrolling des Kantons. Die Gesundheitsdirektion als zuständige Fachdirektion legt dem Regierungsrat jährlich einen Rechenschaftsbericht über die Umsetzung der Eigentümerstrategie durch die ipw vor. Der ent- sprechende Bericht wird – wie die Strategie selbst – vom Regierungsrat verabschiedet und vom Kantonsrat genehmigt.

2. Steuerung der selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt ipw Mit der Umwandlung der ipw in eine selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalt und der damit verbundenen Übertragung der Immobilien im Bau- recht ändert sich das Verhältnis zwischen Kanton und ipw und insbeson- dere deren Steuerung durch den Kanton in seiner Rolle als Eigentümer. An die Stelle der bisherigen Steuerung über das Budget und den Konso- lidierten Entwicklungs- und Finanzplan des Kantons (KEF) tritt die Be- teiligungssteuerung mittels des Anstaltserlasses und vor allem mittels der Eigentümerstrategie. Die Eigentümerstrategie ist das zentrale Instru- ment zur Durchsetzung der Interessen des Kantons als Eigner der Anstalt. Sie identifiziert die strategischen Ziele des Kantons und macht Vorgaben zu Personal, Leistungserbringung, Kooperationen, Infrastruktur und Risiko- management. Ausserdem setzt sie finanzielle Ziele und regelt das Beteili- gungscontrolling. In der Eigentümerstrategie ist der Auftrag des Eigentümers an das oberste Führungsorgan des Spitals formuliert. Im Falle der ipw ist dies der Spitalrat. Die Eigentümerstrategie ist abzugrenzen von den übergeordne- ten gesetzlichen Rahmenbedingungen einerseits und den Leistungsver- einbarungen zwischen dem Kanton und der Klinik anderseits. Die Eigen- tümerstrategie ist aber auch zu unterscheiden von der Unternehmens- strategie der ipw. Letztere ist ein Instrument der Unternehmensführung: In der Unternehmensstrategie legt der Spitalrat zuhanden der Spitaldi- rektion fest, wie sich das Unternehmen im Rahmen der übergeordneten regulatorischen (Gesetz, Leistungsaufträge) und strategischen (Eigen- tümerstrategie) Vorgaben in seinem Marktumfeld verhalten soll.

3. Die Eigentümerstrategie für die ipw im Einzelnen

3.1 Gliederung Die Eigentümerstrategie für die ipw ist in folgende Kapitel gegliedert: 1. Ausgangslage und Umfeld 2. Strategische Ziele des Kantons 3. Vorgaben an die ipw

4. Beteiligungscontrolling und Risikobeurteilung 5. Ausübung der Eigentümerrolle 6. Geltungsdauer und Überarbeitung.

3.2 Ausgangslage und Umfeld Einleitend zur Eigentümerstrategie werden die Aufgaben des Kantons als Garant einer ausreichenden und wirtschaftlich tragbaren Gesundheits- versorgung dargelegt. Sodann werden die ipw und ihre Rolle in der Ver- sorgung vorgestellt. Abschliessend werden die Verankerung der Eigentü- merstrategie im ipwG erläutert und weitere wesentliche gesetzliche Grund- lagen aufgeführt.

3.3 Strategische Ziele des Kantons In diesem Kapitel werden die strategischen Ziele dargelegt, die der Kan- ton als Eigner der ipw verfolgt, unterschieden nach der Rolle des Kantons als Versorgungsgewährleister und als Eigentümer der Klinik. Die Festlegungen zu den Gewährleisterzielen gehen aus von den Zweck- bestimmungen gemäss § 2 ipwG (überregionale medizinische Versorgung; Unterstützung der Forschung und Lehre der Hochschulen; Unterstützung der Aus-, Weiter- und Fortbildung in Gesundheitsberufen) und präzisie- ren diese. Es werden die Erwartungen an die ipw bezüglich ihrer Positio- nierung im regionalen Umfeld formuliert. Der breite Leistungsumfang wird ebenso betont wie die aktive Zusammenarbeit mit vor- und nachge- lagerten Leistungserbringern. Zudem wird die ipw verpflichtet, ihre Konkurrenzfähigkeit und Wirt- schaftlichkeit der Leistungserbringung sowie die nachhaltige Refinanzie- rung der baulichen und betrieblichen Infrastruktur sicherzustellen.

3.4 Vorgaben an die ipw Dieses Kapitel beschreibt die direkten strategischen Vorgaben des Eigen- tümers zu wesentlichen Gesichtspunkten der Unternehmensführung. Die Abschnitte 3.1 bis 3.5 behandeln die Gesichtspunkte «Unterneh- mensstrategie», «Personal», «Kommunikation», «Kooperationen» und «In- frastruktur». Hervorzuheben sind vor allem die Ausrichtung an einer qua- litativ und wirtschaftlich überdurchschnittlichen Leistungserbringung, die

Sicherstellung der Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit der Klinik und die starke regionale Verankerung im Grossraum Winterthur. Von der ipw wird zudem erwartet, dass sie eine attraktive Arbeitgeberin mit konkur- renzfähigen Arbeits- und Ausbildungsbedingungen ist. Schliesslich wird die Klinik verpflichtet, eine flexible, an effizienten, patientenorientierten Betriebsabläufen orientierte Infrastruktur vorzuhalten. Von besonderer Bedeutung sind die im Abschnitt 3.6 «Finanzen» for- mulierten Vorgaben. Mit der Verselbstständigung der ipw entfällt die Steuerung des Spitals über das Budget und den KEF. Dementsprechend ist die ipw von der Befolgung der Richtlinien des Regierungsrates zu Bud- get und KEF (Ersteingabe) befreit. Auch die materiellen Festlegungen des Regierungsrates zur KEF-Überarbeitung (Zweiteingabe) entfalten für das Spital keine Wirkung. Gleiches gilt für die Vorgaben des Personalamtes zum Personalcontrolling und des Immobilienamtes zu den Hochbauinves- titionen. Auch von den Sanierungsprogrammen des Regierungsrates wird die ipw nicht erfasst. Die finanzielle Steuerung der ipw erfolgt inskünftig über die Eigentü- merstrategie. Die Jahresrechnung der ipw ist allerdings weiterhin zu kon- solidieren (vgl. § 54 Abs. 1 lit. c CRG). Die ipw wird in der Rechnung bzw. im KEF als Leistungsgruppe ohne Beschlussgrösse geführt. In der KEF-­ Leistungsgruppe «ipw» sind die Aufgaben, die Erfolgsrechnung (Auf- wand, Ertrag, Saldo) und die Investitionsrechnung (Ausgaben, Einnah- men, Saldo) auszuweisen. Die erforderlichen Angaben sind auf konsolidierbarer Zahlenbasis und gemäss den zeitlichen Vorgaben des Kantons bereitzustellen. Die Eigen- tümerstrategie verpflichtet die ipw, dafür besorgt zu sein, dass ihre Ge- schäftstätigkeit den mittelfristigen Ausgleich nicht in wesentlichem Aus- mass negativ beeinflusst. Dabei sind Veränderungen beim Gewinn je nach Geschäftsgang normal; Verluste hingegen sind durch Überschüsse auszu- gleichen. Dieser Ausgleich ist nötigenfalls durch strategische Vorgaben im Rahmen des Eignercontrollings sicherzustellen. Zu den finanziellen Vorgaben des Kantons für die ipw gehört, dass im Bereich der Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) eine zumindest ausgeglichene Rechnung erwartet wird, dass also im Schnitt die Einnahmen die Ausgaben einschliesslich der Anlagenut- zungskosten decken. Zudem hat die ipw eine Rendite zu erwirtschaften, die eine nachhaltige Erfüllung der Eigentümerziele gemäss Abschnitt 2 sicherstellt. Die Vermögenswerte sind ausreichend zu schützen, und das Spi- tal sollte stets über ein angemessenes Eigenkapital verfügen, um so seine Kreditwürdigkeit zu erhalten. Die Eigentümerstrategie enthält weitere finanzielle Vorgaben quanti- tativer Art. Die Vorgabe solcher Finanzziele ist nicht trivial: Quantitative Ziele sind zwar einfach messbar und bilden grundsätzlich eine objektive

Grundlage für die Beurteilung der Unternehmensentwicklung und der eingegangenen Risiken. Sie können aber unter Umständen auch ein zu enges Korsett bilden und sich negativ auf die Entwicklung des Unterneh- mens auswirken. Zudem besteht die Gefahr, dass die Unternehmensleitung zur Einhaltung quantitativer Ziele vor allem auf kurzfristig wirksame Massnahmen setzt, die nicht nachhaltig sind. Aus diesem Grund sind die festgelegten Kennzahlen nicht als «harte» Jahresziele zu verstehen, son- dern als Richtwerte, die im zwei- bis vierjährigen Mittel zu erreichen sind. Unter Berücksichtigung dieser Überlegungen werden folgende quanti- tative finanzielle Vorgaben an die ipw gemacht: – Als Kennzahl für die Profitabilität, Liquidität und finanzielle Stabilität des Spitals wird die EBITDA-Marge (Marge des nach Abzug der Per- sonal- und Sachkosten, aber vor Zinsen, Steuern und Abschreibungen verbleibenden Ertrages) herangezogen. Als im mehrjährigen Mittel zu erreichender Zielwert wird – anstelle einer festen Zahl – eine «über dem Branchendurchschnitt liegende» Marge festgelegt. Der Branchen- durchschnitt für die EBITDA-Marge liegt bei den psychiatrischen Kliniken in der Schweiz derzeit bei 5–6%. Mit dem Verzicht auf einen festen Wert wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die psychia- trischen Kliniken heute noch tendenziell tiefere Renditen erzielen als die akutsomatischen. Zudem steht in der Psychiatrie die Einführung eines neuen stationären Tarifs bevor (TARPSY); diese bringt verschie- dene Unsicherheiten bezüglich der zukünftigen Ertragslage der psy- chiatrischen Kliniken mit sich, die ebenfalls eine weniger strenge Ren- ditevorgabe sinnvoll machen. – Als Kennzahl für die Stabilität und Bonität der ipw wird die Eigen- kapitalquote (Anteil des Eigenkapitals am Gesamtkapital in Prozenten) verwendet. Einerseits hat eine tiefe Eigenkapitalquote eine vermin- derte Kreditwürdigkeit zur Folge und erhöht damit die Kapitalkosten und die Abhängigkeit der ipw von den Kreditgebern. Als im jährlichen Mittel nicht zu unterschreitender Zielwert wird eine Eigenkapitalquote von 30% festgelegt. Anderseits sollte das Unternehmen auch nicht über eine zu hohe Eigenkapitalquote verfügen. Eine hohe Eigenkapitalquote deutet darauf hin, dass zu viele Mittel des Eigentümers im Unterneh- men gebunden sind. Als sinnvolle Obergrenze wird eine Eigenkapital- quote von 80% erachtet. – Als Kennzahl für die Verschuldung wird der Zinsdeckungsgrad – das Verhältnis zwischen dem Gewinn vor Zinsen und Steuern (EBIT) und Nettozinsaufwand – eingesetzt. Als im zwei- bis vierjährigen Mittel zu erreichender Zielwert wird der Faktor 3 festgelegt. Dies bedeutet, dass im Mittel die Zinskosten der ipw höchstens einen Drittel ihres Gewin- nes vor Zinsen und Steuern betragen dürfen.

Diese Vorgaben gelten auf Konzernebene, sofern ein Konzernabschluss vorliegt. Andernfalls gelten sie für den Einzelabschluss. Bei den Kennzahlen ist Folgendes zu beachten: Selbst bei gesunden Unternehmen sind sowohl die EBIT- bzw. EBITDA-Marge als auch die Eigenkapitalquote beträchtlichen Schwankungen unterworfen. Ein Un­ terschreiten der in der Eigentümerstrategie festgelegten Werte ist nicht in jedem Fall mit einer ungenügenden Wirtschaftlichkeit oder einer über- mässigen Verschuldung der Gesellschaft gleichzusetzen. Die genannten Werte haben vielmehr Orientierungs- und Leitfunktion und sollten länger- fristig, d. h. im mehrjährigen Mittel, erreicht (EBITDA) bzw. nicht unter- schritten (Eigenkapitalquote) werden. Die Nichteinhaltung einer oder mehrerer Indikatoren in einem Berichtsjahr bildet keinen zwingenden An- lass für Sanktionen gegenüber der ipw. Die Abweichung sollte vielmehr gemeinsam von Eigentümer und Unternehmen sorgfältig analysiert und auf die Notwendigkeit von Massnahmen hin beurteilt werden. Gerade in der Anfangsphase des neuen Steuerungsparadigmas – d. h. in den ersten drei bis fünf Jahren – wird zudem eine allmähliche Annäherung an den Zielwert für notwendig und realistisch erachtet. Abschnitt 3.7 enthält die Vorgabe des Kantons zum Rechnungslegungs- standard. In Übereinstimmung mit dem grösseren unternehmerischen Handlungsspielraum, den die ipw unter den neuen Steuerungsprämissen haben soll, wird als Standard die Rechnungslegung nach Swiss GAAP FER festgelegt. Swiss GAAP FER ist der im Spitalbereich mit Abstand am weitesten verbreitete Rechnungslegungsstandard. Mit der Rechnungs- legung nach Swiss GAAP FER ist sichergestellt, dass die ipw auf den Kapital- und Kreditmärkten keine Nachteile gegenüber anderen Kapital- bzw. Kreditnehmern hat. Die ipw stellt mittels Überleitung die Integration ihres Rechnungsabschlusses nach Swiss GAAP FER in die konsolidier- te Rechnung des Kantons nach den Vorgaben des Handbuchs für Rech- nungslegung (HBR) sicher. Die Umstellung auf Swiss GAAP FER erfolgt spätestens auf das fünfte Jahr nach Inkrafttreten des ipwG. Bis zu die- sem Zeitpunkt gilt das HBR. In Abschnitt 3.8 schliesslich wird die ipw zum Führen eines angemesse- nen Internen Kontrollsystems als Teil des Risikomanagements verpflichtet.

3.5 Beteiligungscontrolling Das Beteiligungscontrolling des Kantons umfasst neben der jährlichen Berichterstattung zur Eigentümerstrategie weitere Massnahmen. Dazu ge- hören zweimal jährlich stattfindende Eigentümergespräche. Weitere Vor- gaben für ein angemessenes Reporting (wie beispielsweise eine unterjäh- rige Berichterstattung zur Geschäftsentwicklung) werden bilateral zwi- schen der ipw und der Gesundheitsdirektion vereinbart.

3.6 Ausübung der Eigentümerrolle Ab dem Zeitpunkt der Umwandlung der ipw in eine selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalt führt der Spitalrat das Unternehmen treu- händerisch für den Kanton. Schon bis anhin wurde die ipw durch die Ge- sundheitsdirektion beaufsichtigt und aus Eigentümersicht geführt, aller- dings ohne verschriftlichte Strategie. Die bisher nur impliziten Vorgaben des Eigentümers werden in der Eigentümerstrategie ausdrücklich und da­ mit für beide Seiten verbindlich gemacht. Die Feststellungen in der Eigen- tümerstrategie zur Ausübung der Eigentümerrolle haben im Wesentlichen deklaratorischen bzw. (aus kantonaler Sicht) selbstbindenden Charakter, ebenso wie die Feststellungen zu den unternehmerischen Handlungs- spielräumen und zur Vermeidung einer Bevor- oder Benachteiligung des Spitals.

3.7 Geltungsdauer und Überarbeitung Strategien haben naturgemäss einen mittelfristigen Wirkungshorizont. Dementsprechend ist in § 8 Abs. 3 der Vorlage zum ipwG festgelegt, dass die Eigentümerstrategie spätestens alle vier Jahre durch den Regierungs- rat überprüft und nachgeführt wird. Da zudem jährlich zur Umsetzung der Strategie Bericht zu erstatten ist (durch die ipw an den Regierungsrat bzw. durch den Regierungsrat an den Kantonsrat), ist sichergestellt, dass auch ein allfälliger kurzfristiger Anpassungsbedarf erfasst wird. Anpas- sungen der Eigentümerstrategie durch den Regierungsrat bedürfen der Genehmigung durch den Kantonsrat.

4. Genehmigung durch den Kantonsrat und weiteres Vorgehen Die Festlegung der Eigentümerstrategie für die ipw steht unter dem Vor- behalt ihrer Genehmigung durch den Kantonsrat. Dieser Regierungsratsbeschluss steht unter dem Vorbehalt des Erlas- ses des ipwG durch den Kantonsrat und der Zustimmung der Stimmbe- rechtigten zum iwpG bei einem allfälligen Referendum.

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Eigentümerstrategie für die Integrierte Psychiatrie Winterthur – Zürcher Unterland wird festgelegt (siehe Vorlage 5432, ABl 2018-02-09).

II. Dieser Beschluss fällt dahin, falls das Gesetz über die Integrierte Psy- chiatrie Winterthur – Zürcher Unterland gemäss Vorlage 5392 nicht in Kraft tritt.

III. Mitteilung an die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi