Leitbild nachhaltige Landwirtschaftspolitik, Festsetzung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 10. Juli 2024

811. Leitbild nachhaltige Landwirtschaftspolitik (Festsetzung)

Erwägungen

A. Leitbild nachhaltige Landwirtschaftspolitik Die Landwirtschaft und damit auch die Landwirtschaftspolitik stehen im Spannungsfeld vielfältiger gesellschaftlicher Ansprüche. Nahrungs- mittel sind unverzichtbare Güter des täglichen Bedarfs. Die gegenwär- tige politische und wirtschaftliche Weltlage zeigt auf, wie wichtig ein we- sentlicher Beitrag zur Selbstversorgung unter anderem mit Nahrungsmit- teln und Rohstoffen innerhalb einer Region sein kann. Die landwirtschaft- liche Produktion ist gefordert, das Angebot der regionalen Nachfrage und den gesellschaftlichen Ansprüchen anzupassen, dabei die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und die sich ändernden Klimabedingun- gen zu berücksichtigen. Es bestehen trotz Anstrengungen der Landwirtinnen und Landwirte Defizite bei der Erreichung der Umweltziele im Agrarbereich. Biodiver- sität und Klimaschutz sowie die Luft-, Wasser- und Bodenqualität sind wichtige Grundlagen für eine nachhaltige Landwirtschaft. Eine zukunfts- fähige landwirtschaftliche Produktion muss gleichermassen umwelt- verträglich wie klimaresilient sein. Die Zürcher Landwirtschaft soll ihren Beitrag dazu leisten. Das wirtschaftliche Wachstum erhöht mit seinem hohen und weiter- hin steigenden Ressourcenverbrauch sowie wegen der Zunahme der Be- völkerung den Druck auf das Kulturland. Neben der landwirtschaftlichen Nutzung bestehen weitere vielfältige öffentliche Interessen am Landwirt- schaftsland. Dazu gehören unter anderem breitere Gewässerräume und Biodiversitätsförderflächen, Standorte für die Produktion erneuerbarer Energien sowie die steigenden Ansprüche der Gesellschaft an ein attrak- tives Naherholungsgebiet für unterschiedlichste Freizeitaktivitäten. Obwohl die Agrarstrukturen primär durch das gesamtwirtschaftliche Umfeld und die Agrarpolitik des Bundes geprägt werden, hat der Kan- ton Handlungsspielraum. Mit dem «Leitbild nachhaltige Landwirtschafts- politik» werden die Grundsätze der zukünftigen kantonalen Landwirt- schaftspolitik aus Sicht des Regierungsrates aufgezeigt. Es legt kurz und knapp dar, welche Grundprinzipien dem Regierungsrat für seine kan- tonalen Massnahmen wichtig sind. Ganz bewusst wurde kein Leitbild für die Zürcher Landwirtschaft entworfen. Vielmehr wurden Grundsätze

formuliert, an denen sich die kantonalen agrarbezogenen Massnahmen orientieren sollen. Es wurde in Anlehnung an das vom Regierungsrat be- schlossene «Leitbild Nachhaltige Ernährung» (RRB Nr. 1319/2022) er- arbeitet und dient als Leitlinie und Basis für die kommende Totalrevision des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes (LS 910.1), das aus dem Jahr 1979 stammt.

B. Bedeutung der Landwirtschaft für den Kanton Zürich Von der Fläche des Kantons Zürich von rund 173 000 ha werden 41%, nämlich rund 72 000 ha, landwirtschaftlich genutzt. Der Kanton Zürich ist flächenmässig der fünftgrösste, gemessen am Produktionswert sogar der viertgrösste Landwirtschaftskanton. Die Bruttowertschöpfung der Zürcher Landwirtschaft betrug 2023 375 Mio. Franken. Den grössten Anteil hat der Milch- und Rindviehbereich (30%), dicht gefolgt von Ge- müse- und Gartenbau (27%). Beide tragen damit wesentlich zur Versor- gung der Bevölkerung mit Nahrungsmittel bei. 2023 wurden die Flächen von rund 2500 Betrieben bewirtschaftet, wovon 18% die Richtlinien für den biologischen Landbau einhalten. Die durchschnittliche Fläche pro Betrieb betrug rund 26,1 ha landwirtschaftliche Nutzfläche (LN). Den grössten Anteil nahmen dabei die Grünflächen (45%), gefolgt von Ge- treide (18%) ein. Eine wachsende Bedeutung an der kantonalen LN kom- men den Biodiversitätsförderflächen mit 15% zu. Bezüglich Tierhaltung werden von den Zürcher Betrieben durchschnittlich 26,7 Grossviehein- heiten gehalten, woran das Rindvieh mit 78% den grössten Anteil hat. Innerhalb der kantonalen Verwaltung ist das Amt für Landschaft und Natur (ALN) mit seiner Abteilung Landwirtschaft zuständig für den Vollzug der Agrarpolitik. Die Abteilung Landwirtschaft überwacht unter anderem die Erfüllung des ökologischen Leistungsnachweises und zahlt jährlich Bundesgelder von rund 150 Mio. Franken in Form von Direkt- zahlungen an die Betriebe aus. Daneben vollzieht sie das Pacht- und Bo- denrecht, indem sie den Verkauf landwirtschaftlicher Grundstücke so- wie die Pacht landwirtschaftlicher Gewerbe bewilligt. Über Strukturver- besserungsmassnahmen unterstützt sie die Erstellung und den Unterhalt der landwirtschaftlichen Infrastruktur. Dazu zählen die Erschliessung der Landwirtschaftsflächen über Feldwege sowie die Verbesserung des Wasserhaushalts mit Be- und Entwässerungsprojekten. Diese gemein- schaftlichen Massnahmen werden als Verbundaufgabe von Bund, Kan- ton, Gemeinden und Unterhaltsgenossenschaften finanziert. Der Kanton beteiligt sich an den Kosten im Rahmen von 30% bis 40% und wendet dafür jährlich zwischen 1,7 Mio. und 2,9 Mio. Franken auf. Weiter werden

auch einzelbetriebliche Strukturverbesserungsmassnahmen unterstützt. Dazu zählen landwirtschaftliche Hochbauten wie Stallgebäude oder Re- misen im Hügel- und Berggebiet, bauliche Massnahmen zur Emissions- minderung, etwa zur Verringerung der Ammoniakemissionen aus Tier- haltungsbetrieben mit Gülleabdeckungen oder Sanierungen von Stall- böden oder die Unterstützung robuster Reb- und Obstsorten. An ein- zelbetrieblichen Massnahmen beteiligt sich der Kanton in der Regel mit 50% und richtet dafür jährlich Beiträge zwischen 0,5 Mio. und 2,0 Mio. Franken aus. Der Strickhof ist das Deutschschweizer Kompetenzzentrum für Agrar-, Lebensmittel- und Hauswirtschaft. An seinen vier Standorten stellt er die Aus- und Weiterbildung in den landwirtschaftsnahen Berufen sicher. Mit dem vielfältigen Dienstleistungs- und Beratungsangebot unterstützt er die Bäuerinnen und Bauern bei der Weiterentwicklung ihrer Betriebe. Um die Breite der nachgefragten Dienstleistungen und Services abde- cken zu können, setzt der Strickhof auf zahlreiche Kooperationen mit Partnerorganisationen. Dazu zählen die Zusammenarbeit mit anderen Kantonen, dem Zürcher Bauernverband für die betriebswirtschaftliche Beratung, dem Forschungsinstitut für biologischen Landbau für die Bio- beratung und seit 2017 besteht im Rahmen von AgroVet-Strickhof eine Bildungs- und Forschungszusammenarbeit mit dem Institut für Agrar- wissenschaften der ETH Zürich und der Vetsuisse-Fakultät der Univer- sität Zürich.

C. Handlungsspielraum der Landwirtschaftspolitik im Kanton Zürich Im Agrarrecht hat der Bund eine umfassende Rechtsetzungskompe- tenz. In der Regel beschränkt sich das Tätigkeitsfeld des Kantons auf den Vollzug der Bundesgesetzgebung. Solange diese einen Regelungsbereich nicht abschliessend normiert, bleibt kantonale Rechtsetzung möglich. In diesen Bereichen sowie bei den Ergänzungen der Bundesgesetzgebung können die Kantone eigenes materielles Recht schaffen und beim Voll- zug eigene Akzente setzen. Diese Gestaltungsmöglichkeiten will der Kanton Zürich vermehrt ausnützen. Daneben gibt es viele (Politik-)Be- reiche mit Schnittstellen zur Landwirtschaft, welche die Landwirtschaft massgeblich beeinflussen und mit ihr im Spannungsfeld stehen können. Dazu zählen der Tierschutz, die Raumplanung sowie der Umwelt- und Naturschutz. Diese teilweise gegenläufigen Interessen gilt es sorgfältig abzuwägen und aufeinander abzustimmen, um eine nachhaltige Land- wirtschaft zu gewährleisten. Das Leitbild soll für künftige Entscheidun- gen die wichtigsten Grundsätze aufzeigen.

D. Grundlagen des Leitbilds Rechtliche Grundlage für die Erarbeitung des Leitbilds auf kantona- ler Ebene ist Art. 108 der Kantonsverfassung (KV, LS 101), der den Auf- trag für eine nachhaltige Landwirtschaft erteilt. Zusätzlich wurde in der Volksabstimmung vom 15. Mai 2022 der Klima-Artikel (Art. 102a KV) neu aufgenommen. Er gibt vor, dass Massnahmen auch im Bereich der Landwirtschaft für die Begrenzung des Klimawandels und dessen Aus- wirkungen umgesetzt werden. Die massgebenden Ausführungserlasse sind das Landwirtschaftsgesetz und die kantonale Landwirtschaftsver- ordnung vom 23. Oktober 2019 (LV, LS 910.11). In seinen Richtlinien für die Regierungspolitik 2023–2027 (vgl. RRB Nr. 871/2023) hat der Regierungsrat für die Landwirtschaft als Teil der Volkswirtschaft (Politikbereich 8) ein langfristiges Ziel festgelegt (LFZ 8.3). Zur Umsetzung hat die Baudirektion Massnahmen für die Unterstützung einer nachhaltigen und multifunktionalen Landwirtschaft sowie für die Erarbeitung des vorliegenden Leitbilds definiert (BD 8.1, siehe Konsolidierter Entwicklungs- und Finanzplan [KEF] 2024–2027, Baudirektion, Langfristige Ziele und Legislaturziele, S. 265). Mit diesem Leitbild werden die Grundsätze für die Ausrichtung der kantonalen Landwirtschaftspolitik beschrieben und auf die weiteren kan- tonalen Stossrichtungen mit Schnittstellen zur Landwirtschaft abgestimmt. Dazu zählen insbesondere die Unterstützung nachhaltiger Landwirt- schafts- und Ernährungssysteme gemäss der Umsetzung des Leitbilds nachhaltige Ernährung (RRB Nr. 1319/2022); die Reduktion der Ammo- niakemissionen durch den Massnahmenplan Ammoniak (RRB Nr. 115/ 2021) sowie die Massnahmen zur Verminderung der Treibhausgase und zur Anpassung an den Klimawandel im Rahmen der Umsetzung der lang- fristigen Klimastrategie (RRB Nr. 128/2022). Im Bereich der Arten- und Lebensraumförderung wird die Agrarpolitik auf die Zusammenlegung der Landschaftsqualitäts- und Vernetzungsprojekte gemäss Bundesge- setzgebung sowie auf die noch zu erarbeitende kantonale Biodiversitäts- strategie (RRZ 7e gemäss RRB Nr. 871/2023) ausgerichtet. Für den Um- gang mit den entwässerten Flächen wurde eine «Strategie drainierte Böden» erarbeitet. Diese gibt einerseits vor, wie bei der gestaffelten Er- neuerung der Drainagen zur Sicherung der landwirtschaftlichen Er- tragsfähigkeit vorgegangen werden muss. Anderseits wurden 1300 ha als prioritäre Potenzialflächen für Feuchtgebiete (PPF) ausgeschieden (kan- tonaler Richtplan, Kapitel 3.6.3), bei denen die Erneuerung von Drainagen nicht mehr unterstützt wird. Auf Bundesebene bilden Art. 104 und 104a der Bundesverfassung (BV, SR 101) die entsprechenden Vorgaben, die mit dem Konzept der multi- funktionalen Landwirtschaft die Ziele für die Agrarpolitik des Bundes

vorgeben. Die wichtigsten Ausführungserlasse sind das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (SR 910.1), das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (SR 211.412.11), das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1985 über die landwirtschaftliche Pacht (SR 221.213.2) sowie die entsprechenden Verordnungen.

E. Struktur des Leitbilds Die Struktur des Leitbilds ist dreigeteilt: In einem ersten Abschnitt werden die Ziele der Zürcher Landwirtschaft aufgezeigt. Sie legen dar, welcher angestrebte Zielzustand der Zürcher Landwirtschaft in Zukunft mit kantonalen Massnahmen unterstützt werden soll. Explizite Vorga- ben werden für die vier Themen Nahrungsmittelproduktion, Wirtschaft- lichkeit, Umweltziele sowie Kulturlandschaftspflege formuliert. Die Leitsätze zeigen auf, an welche Prinzipien sich der Kanton Zürich halten will, um die genannten Ziele zu erreichen. Sie stellen Grundsätze dar, die bei sämtlichen Handlungen der Verwaltung und der Politik zu berücksichtigen sind. Dabei wird der Fokus auf die Sicherung einer nach- haltigen Lebensmittelproduktion bei gleichzeitigem Arten- und Klima- schutz, Stärkung des Tierwohls, Attraktivität des Aus- und Weiterbil- dungsangebots, Ermöglichung von Forschungskooperationen, Vorgehen bei Interessenabwägungen, Fördern einer nachhaltigen Raumplanung sowie den Einsatz für einen effizienten Vollzug gelegt. Die Handlungsbereiche legen schliesslich dar, wo der Kanton Hand- lungsspielraum hat und welche Aspekte von der landwirtschaftsbezoge- nen Zürcher Politik besonders zu gewichten sind. Sie umfassen die Be- reiche Fördermassnahmen für nachhaltige Produktionssysteme, Unter- stützung einer funktionstüchtigen Infrastruktur, Sicherung der Produk- tionsgrundlage Boden und die Bereitstellung eines bedarfsgerechten Angebots in der Aus- und Weiterbildung sowie der Beratung.

F. Vorgehen bei der Erarbeitung des Leitbilds und Aufbau Das vorliegende Leitbild wurde vom ALN ausgearbeitet und anschlies- send baudirektionsintern zur Vernehmlassung gegeben. Nach einer ers- ten Bereinigung wurde es verwaltungsintern zur Stellungnahme zugestellt. Die Rückmeldungen wurden, wenn möglich wortwörtlich oder sinnge- mäss, aufgenommen. Die kritischen und konstruktiven Rückmeldungen haben beigetragen, das Leitbild inhaltlich zu präzisieren und verständ- licher zu machen.

G. Inhalt des Leitbilds Der Kanton Zürich hat als bevölkerungsreichster Kanton mit einer bedeutenden Landwirtschaft und Lebensmittelindustrie eine grosse Ver- antwortung für eine nachhaltige Land- und Ernährungswirtschaft und trägt zu einer sicheren Versorgung mit Nahrungsmitteln bei. Er ergänzt die Bundesagrarpolitik mit zielgerichteten kantonalen Massnahmen gemäss der Zielsetzung der langfristigen Klimastrategie und dem Leit- bild nachhaltige Ernährung. Auf Bundesebene setzt er sich für eine ziel- konforme Ausrichtung und eine praxistaugliche Umsetzung der Agrar- politik ein. Dabei orientiert er sich an vier Zielen. Ziele Die Zürcher Landwirtschaft – produziert Lebensmittel für die sichere Versorgung der Bevölkerung: standortangepasst, ressourceneffizient und klimaresilient; – ist innovativ und wirtschaftlich erfolgreich: setzt neustes Wissen, Tech- nologien und Innovationen für eine marktorientierte, umweltscho- nende, klima- und tierfreundliche Produktion ein; – erfüllt die Umweltziele: zum Schutz von Boden, Biodiversität, Luft, Klima und Wasser als Grundlage für eine nachhaltige landwirtschaft- liche Produktion und Lebensgrundlage für Mensch, Tier und Pflanzen; – gestaltet und pflegt die Kulturlandschaft: als ökologisch wertvollen Lebensraum sowie als Naherholungsgebiet und leistet damit einen Beitrag an die Standortattraktivität. Der Kanton unterstützt die zielkonforme Weiterentwicklung der Land- wirtschaft mit zukunftsgerichteten Bildungs- und Beratungsangeboten sowie mit zielgerichteten, gesetzlich verankerten Förderinstrumenten. Er sorgt durch geeignete rechtliche Rahmenbedingungen und effiziente Verwaltungsabläufe für einen wirksamen Vollzug des Bundesrechts. Dabei orientiert er sich an neun Leitsätzen, die eine nachhaltige Zürcher Landwirtschaft sicherstellen und zu einer nachhaltigen Ernährung – unter Wahrung der Tragfähigkeit der Ökosysteme – beitragen. Leitsätze Der Kanton Zürich – fördert eine standortangepasste, wirtschaftliche und innovative Pro- duktion von Lebensmitteln; – unterstützt die Zielerreichung bei der Biodiversität, der Wasser-, Luft- und Bodenqualität, beim Schutz der Lebensräume und Landschaften sowie beim Klimaschutz und bei der Klimaresilienz; – sorgt für die Erhaltung von Fruchtfolgeflächen als wichtige Produk- tionsgrundlage;

– stärkt das Tierwohl in der Zucht und Haltung sowie bei Transport und Schlachtung. Er fördert die Anpassung des Tierbestandes an das lo- kale Futtermittelangebot; – stellt in der landwirtschaftlichen Aus- und Weiterbildung sowie in der Beratung, in Zusammenarbeit mit unterschiedlichen Partnern, ein auf Zukunft und Nachhaltigkeit orientiertes, interdisziplinäres Angebot bereit und entwickelt es laufend weiter; – ermöglicht Forschungskooperationen in der Land- und Ernährungs- wirtschaft, unterstützt praxisbezogene Forschungsprojekte und bringt deren Erkenntnisse in die Weiterentwicklung der Bundesagrarpolitik ein; – schafft Klarheit mit nachvollziehbarer Interessenabwägung bei Ziel- konflikten wie z. B. zwischen Lufthygiene und Tierwohl, Klimaschutz und Tierdichte, Lufthygiene und Raumplanung oder zwischen Schutz von Fruchtfolgeflächen und Verkehrsinfrastrukturen/Bauten; – berücksichtigt bei allen kantonalen Massnahmen die besonderen Ver- hältnisse im dicht besiedelten Wirtschaftsraum Zürich, insbesondere die vielfältigen Erholungs- und Freizeitbedürfnisse in der Kulturland- schaft. Er ist bestrebt, dass mit diesen Massnahmen keine ungewoll- ten Wirkungen bezüglich der Ziele dieses Leitbilds entstehen; – sorgt für einen effizienten Vollzug der landwirtschaftsbezogenen Politik und setzt sich beim Bund für praxistaugliche Bestimmungen sowie die Stärkung der unternehmerischen Freiheit der Betriebe ein. Für die aktive Mitgestaltung einer nachhaltigen Zürcher Landwirt- schaft gemäss den Leitsätzen legt der Kanton ein besonderes Gewicht auf fünf Handlungsbereiche. Handlungsbereiche Die landwirtschaftsbezogene Politik des Kantons Zürich – fördert ökologisch nachhaltige Produktionssysteme: Besonders stand- ortangepasste, umwelt- und klimaverträgliche bzw. -resiliente Produk- tionsmethoden werden z. B. mittels Förderbeiträgen oder Darlehen der Zürcher Landwirtschaftlichen Kreditkasse unterstützt. Anstrengun- gen für mehr hochwertige Biodiversitätsförderflächen werden belohnt. Private Initiativen und angewandte Forschungsprojekte werden ge- fördert. Die landwirtschaftsbezogenen Ziele der langfristigen Klima- strategie und des Leitbilds nachhaltige Ernährung werden umgesetzt. – unterstützt Strukturverbesserungen: Die Funktionsfähigkeit land- wirtschaftlicher Infrastrukturen wie Entwässerungsdrainagen und Landwirtschaftswege ist langfristig sicherzustellen, wenn sie standort- angepasst und landschaftsverträglich sind sowie im Einklang mit den Entwicklungszielen stehen. Investitionen zur Förderung des Umwelt- schutzes, z. B. durch Massnahmen zur Reduktion von Nitrateinträgen

ins Grundwasser, des Klimaschutzes, z. B. emissionsarme und energie- effiziente Ställe, sowie der Klimaresilienz, z. B. Wasserspeicher, wer- den gefördert. – sichert quantitativ und qualitativ die Produktionsgrundlage Boden: Der Vollzug des kantonalen Richtplans, des Planungs- und Bauge- setzes, des Raumplanungsgesetzes und die Umsetzung des Sachplans Fruchtfolgeflächen des Bundes sind auf den quantitativen und quali- tativen Erhalt und die Rekultivierung von Böden ausgerichtet. Mit dem Massnahmenplan Bodenschutz wird die Schnittstelle zwischen Boden- schutz und Landwirtschaft gestärkt (Anpassung Kantonaler Richtplan und Rechtsgrundlagen). – fokussiert auf ein zukunftsgerichtetes Aus- und Weiterbildungsangebot in der Land- und Ernährungswirtschaft: Der Strickhof als Kompetenz- zentrum in Agrar-, Lebensmittel- und Hauswirtschaft wird laufend weiterentwickelt, um die Landwirtinnen und Landwirte zu befähigen, mit den Herausforderungen der Zukunft umzugehen. Durch Koope- ration und Vernetzung mit anderen Bildungs- und Forschungsinstitu- tionen (ETH Zürich, Universität Zürich, Zürcher Hochschule für An- gewandte Wissenschaften usw.) wird eine schweizweit einzigartige Vernetzung von Bildung und Forschung im Sinne der Ziele gefördert. – bietet Landwirtinnen und Landwirten ein breites Beratungs- und Dienst- leistungsangebot: Das Kompetenzzentrum Strickhof bietet landwirt- schaftlichen Betrieben, den Behörden sowie der breiten Bevölkerung ein umfassendes Angebot an wissenschaftlich neusten Fachwissen und neusten Methoden. Es begleitet innovative, praxisbezogene For- schungsprojekte, z. B. bezüglich Digitalisierung im Agrarsektor, und unterstützt deren Umsetzung in der Praxis. Der Ausbildungs- und Ver- suchsbetrieb am Strickhof ermöglicht den Vergleich und die Weiter- entwicklung verschiedener Produktionsverfahren.

H. Regulierungsfolgen und finanzielle Auswirkungen Das vorliegende Leitbild zieht weder unmittelbare Regulierungsfol- gen nach sich noch hat es direkte finanzielle Auswirkungen auf den Kan- ton Zürich. Das Leitbild ist von der Verwaltung und der Politik bei Ent- scheidungen mit Auswirkungen auf die Landwirtschaft zu berücksich- tigen. Es dient als Leitlinie und Basis für die kommende Totalrevision des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes. Das Leitbild hat somit lediglich mittelbare finanzielle Auswirkungen, die sich aus darauf gestützten Ent- scheidungen ergeben. Die bei der Umsetzung von Massnahmen anfal- lenden Kosten werden im Rahmen des ordentlichen Budgetierungspro- zesses durch die verantwortlichen Stellen eingeplant und sind im Rahmen der entsprechenden Finanzkompetenzen zu beantragen.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Das Leitbild nachhaltige Landwirtschaftspolitik wird festgesetzt.

II. Die Direktionen werden beauftragt, das Leitbild in ihren Zustän- digkeitsbereichen zu berücksichtigen.

III. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli