Kantonale Volksinitiative "Schutz der Ehe", Gültigkeit, Feststellung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 9. September 2015

867. Kantonale Volksinitiative «Schutz der Ehe» (Gültigkeit und Verzicht auf Gegenvorschlag)

Erwägungen

1. Zustandekommen Am 30. März 2015 wurden die ausgefüllten Unterschriftenlisten zu der im kantonalen Amtsblatt vom 31. Oktober 2014 (ABl 2014-10-31) ver- öffentlichten kantonalen Volksinitiative «Schutz der Ehe» bei der Direk- tion der Justiz und des Innern eingereicht. Mit Verfügung vom 9. Juni 2015 (ABl 2015-06-19) stellte die Direktion der Justiz und des Innern nach Prü- fung der Unterschriften fest, dass die Volksinitiative zustande gekom- men ist. Sie ist als ausgearbeiteter Entwurf abgefasst. Gemäss § 130 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. Septem- ber 2003 (GPR; LS 161) beschliesst der Regierungsrat innert sechs Mo- naten nach Einreichung der Initiative über deren Gültigkeit (Abs. 1). Hält er die Initiative für vollständig ungültig, stellt er dem Kantonsrat Antrag auf Ungültigerklärung (Abs. 2). Hält er sie für wenigstens teilweise gül- tig, erstattet er dem Kantonsrat innert neun Monaten nach ihrer Einrei- chung Bericht und Antrag über deren Gültigkeit und Inhalt (Abs. 3). Beantragt der Regierungsrat einen Gegenvorschlag zur Initiative, legt er den Bericht und Antrag innert 16 Monaten nach Einreichung der Ini- tiative vor (Abs. 4).

2. Inhalt Mit der Volksinitiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs wird folgendes Begehren gestellt: «Die Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 wird wie folgt geändert: Art. 13, neuer Absatz 2: Die Ehe ist die auf Dauer angelegte und gesetzlich geregelte Lebens- gemeinschaft von Mann und Frau.» Die Volksinitiative wird wie folgt begründet: «Das Grundrecht auf Ehe in seiner heutigen Form ist gefährdet! Ver- schiedene Kräfte beabsichtigen, die Ehe für weitere Formen des Zusam- menlebens zu öffnen oder gar abzuschaffen. Die Ehe ist die natürliche Basis für stabile Familien und den Fortbestand unserer Gesellschaft. Mit

der vorgenommenen Definition in der Kantonsverfassung soll die Ehe als eine auf Dauer angelegte Lebensgemeinschaft zwischen einem Mann und einer Frau erhalten und geschützt werden. Die Mehrheit der erwach- senen Schweizer Bevölkerung ist verheiratet und befürwortet damit diese Art des Zusammenlebens. Die Ehe wird häufig aber nicht notwendiger- weise zwecks Zeugung von Kindern und Gründung einer Familie einge- gangen. Die Öffnung der Ehe für andere Lebensgemeinschaften gefähr- det den Bestand und die ursprüngliche Bedeutung der Ehe. Hier droht ein Übergriff, den diese Volksinitiative verhindern will, ehe es zu spät ist!»

3. Gültigkeit

3.1. Vorbemerkungen Die Volksinitiative «Schutz der Ehe» verlangt eine Änderung der Kan- tonsverfassung. Dies ist gemäss Art. 23 lit. a KV ein zulässiger Gegen- stand einer Initiative. Eine zustande gekommene Volksinitiative ist gültig, wenn sie die Ein- heit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist (Art. 28 Abs. 1 KV). Erfüllt sie diese Voraussetzungen nicht, erklärt sie der Kantonsrat für ungültig. Er kann sie aber auch für teilweise gültig erklären oder aufteilen (Art. 28 Abs. 2 KV).

3.2. Einheit der Materie und keine offensichtliche Undurchführbarkeit Der Grundsatz der Einheit der Materie besagt nach der bundesge- richtlichen Rechtsprechung, dass «eine Vorlage grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf und zwei oder mehrere Sach- fragen und Materien, die keinen inneren sachlichen Zusammenhang auf- weisen, nicht zu einer einzigen Abstimmungsfrage verbunden werden dürfen» (BGE 129 I 366 E. 2.3). Die Initiative «Schutz der Ehe» zielt darauf ab, den traditionellen Be- griff der Ehe als Lebensgemeinschaft zwischen Mann und Frau in der Kantonsverfassung zu verankern. Die Volksinitiative hat lediglich einen Sachbereich zum Gegenstand. Die Einheit der Materie ist damit gewahrt. Anhaltspunkte dafür, dass die Volksinitiative «Schutz der Ehe» nicht durchführbar wäre, sind nicht vorhanden.

3.3. Kein Verstoss gegen übergeordnetes Recht Gemäss Art. 51 Abs. 2 BV muss kantonales Verfassungsrecht mit dem Bundesrecht konform sein bzw. darf diesem «nicht widersprechen». Da- bei ist neben der inhaltlichen Konformität auch die Berücksichtigung der Kompetenzordnung für die Widerspruchsfreiheit massgebend, denn auch die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen ist über-

geordnetes Recht (Art. 49 BV). Damit eine kantonale Volksinitiative gül- tig ist, darf sie also weder inhaltlich gegen höherrangiges Recht verstos- sen (Normkonflikt) noch die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen missachten (Kompetenzkonflikt), (vgl. Ulrich Häfelin / Walter Haller / Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Auflage, Zü- rich Basel Genf 2012, Rz. 1172). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Volksinitiative «in dubio pro populo» («im Zweifel für das Volk») für gültig zu erklären und dem Volk vorzulegen, wenn sie mittels einer wohlwollenden Ausle- gung nach den anerkannten Auslegungsmethoden in Einklang mit dem übergeordneten Recht gebracht werden kann (vgl. etwa BGE 111 Ia 292 E. 3c/cc; BGE 132 I 282 E. 3.1). Dabei ist jene Auslegungsmöglichkeit zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten ent- spricht sowie zu einem vernünftigen Ergebnis führt und anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig er- scheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 139 I 292 E. 5.7 mit weiteren Hinweisen). Die bundes- gerichtliche Rechtsprechung verdeutlicht, dass eine Initiative nicht leicht- fertig, sondern nur in klaren Fällen für ungültig zu erklären ist (BGE 129 I 392 E. 2.2; BGE 111 Ia 303 E. 4 mit weiteren Hinweisen). Mit der vorgeschlagenen Verfassungsänderung soll der Begriff der Ehe in den kantonalen Grundrechten definiert werden. Die Ehe wird als eine auf Dauer angelegte und gesetzlich geregelte Lebensgemeinschaft um- schrieben, die der Gemeinschaft zwischen Mann und Frau vorbehalten ist. Das Recht auf Ehe und Familie ist von der Bundesverfassung ge- schützt (Art. 14 BV). Das Eherecht ist auf Bundesebene in Art. 90 ff. ZGB geregelt. Weder die Bundesverfassung noch das Eherecht des ZGB sehen eine ausdrückliche Definition der ehelichen Gemeinschaft vor. Aus dem Wortlaut des ZGB geht jedoch verschiedentlich hervor, dass die Ehe aus «Ehemann» und «Ehefrau» besteht (vgl. etwa 7. Titel, 2. Abschnitt «Die Vaterschaft des Ehemannes», Art. 255 ff. ZGB). Dem heutigen Be- griff der Ehe liegt denn auch ein traditionelles Verständnis einer mono- gamen Verbindung zwischen Mann und Frau zugrunde (vgl. Botschaft zur neuen Bundesverfassung, BBl 1997 1 S. 155; Botschaft zum Partnerschafts- gesetz, BBl 2003 1288, S. 1303; BGE 126 II 425 E. 4b). Diesem Ehebe- griff widerspricht die Volksinitiative «Schutz der Ehe» nicht, vielmehr möchte sie die heute geltende Definition auf kantonaler Ebene in der Ver- fassung verankern. Sie verstösst inhaltlich nicht gegen höherrangiges Recht.

Hat der Bund in einem ihm zustehenden Kompetenzbereich eine um- fassende Regelung aufgestellt, bleibt kein Raum mehr für kantonales Recht (Häfelin/Haller/Keller, a. a. O., Rz. 1185). Der Begriff der Ehe ge- hört zum Zivilrecht, das gemäss Art. 122 Abs. 1 BV grundsätzlich Sache des Bundes ist. Der Bund hat im Bereich des Zivilrechts denn auch in grossem Umfang von seiner Rechtsetzungskompetenz Gebrauch gemacht (vgl. BBl 1997 1 S. 339). Die Bereiche, in denen die Kantone noch zum Er- lass von zivilrechtlichen Normen befugt sind, müssen den Kantonen aus- drücklich vorbehalten sein (Art. 5 Abs. 1 ZGB). Dies ist nur noch in unbe- deutenden Teilbereichen der Fall (vgl. BBl 1997 1 S. 339). Das Eherecht enthält keinen entsprechenden Vorbehalt für eine kantonale Rechtset- zungskompetenz. Die Verankerung des Ehebegriffs in der Kantonsver- fassung ist also trotz inhaltlicher Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht im Hinblick auf die Kompetenzordnung fragwürdig. Die kantonalen Grundrechte haben bei der Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen jedoch eine Sonderstellung. In der Ge- währleistungspraxis des Bundes ist unbestritten, dass die Kantone die glei- chen Grundrechte wie der Bund garantieren können (vgl. etwa BBl 2003 3590 S. 3598 zur Gewährleistung der Verfassung des Kantons Waadt; BBl 2003 3347 S. 3354 zur Gewährleistung der Verfassung des Kantons Schaffhausen). Dadurch wird lediglich die Grundrechtsbindung des Kan- tons verdeutlicht (Andrea Marcel Töndury, Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie – Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV, Zürich Basel Genf 2004, S. 198). Die Bundesverfassung gewährleistet das Recht auf Ehe und Familie in Art. 14 BV. Die Initian- ten der Volksinitiative «Schutz der Ehe» streben eine Ergänzung von Art. 13 KV an, der in Verdeutlichung des verfassungsmässigen Rechts auf Ehe und Familie den grundrechtlichen Schutz der verschiedenen For- men des Zusammenlebens gewährleistet. Soweit die kantonale Defini- tion das Grundrecht auf Ehe nicht einschränkt, ist dies als zulässig zu er- achten. Bei genauerer Betrachtung stellt sich aber die Frage, ob der vorgeschla- gene Art. 13 Abs. 2 KV nicht eigentlich materielles Zivilrecht darstellt. Die Definition der Ehe als Lebensgemeinschaft zwischen Mann und Frau umschreibt einen bestehenden zivilrechtlichen Begriff genauer und ist eine Definition des Eherechts. Der Grundrechtscharakter dieser Defini- tion ist daher fraglich. In Anwendung des Grundsatzes «in dubio pro populo» ist der Initiativtext vorliegend jedoch auf die für die Initianten günstigste Art und Weise auszulegen und als Bestätigung und Konkre- tisierung der kantonalen Bindung an das Grundrecht auf Ehe und Fami- lie von Art. 14 BV zu verstehen. Die Initiative verankert in diesem Sinne die dem Recht auf Ehe zugrundeliegende Definition der Ehe ausdrück-

lich in der Kantonsverfassung. Durch diese Auslegung kann der Volks- initiative «Schutz der Ehe» ein Sinn beigemessen werden, der nicht kla- rerweise als unzulässig erscheint.

3.4. Ergebnis Da die Volksinitiative «Schutz der Ehe» einer Auslegung zugänglich ist, mit der sie mit höherrangigem Recht in Einklang gebracht werden kann, und auch die übrigen Voraussetzungen von Art. 28 Abs. 1 KV erfüllt sind, erweist sie sich als gültig.

4. Beurteilung und Gegenvorschlag Die Definition der Ehe ist eine Frage des Zivilrechts und damit des Bundesrechts (Art. 122 Abs. 1 BV). Entsprechend ist die Diskussion der Beibehaltung oder Öffnung des heutigen Begriffs der Ehe auf Bundes- ebene zu führen. Eine Regelung des Ehebegriffs in der Kantonsverfas- sung ist nicht sinnvoll, insbesondere weil die heutige Definition der Ehe bereits derjenigen der Initianten entspricht und bei einer Veränderung auf Bundesebene eine dem Bundesrecht widersprechende kantonale De- finition ohnehin keine Bedeutung mehr hätte. Auch wenn dem Initiativ- text durch eine wohlwollende Auslegung ein Sinn beigemessen werden kann, der ihn als gültig erscheinen lässt, ist die Verankerung des Ehebe- griffs unter den kantonalen Grundrechten nicht unproblematisch. Der Grundrechtscharakter dieser Definition erscheint fraglich. Entgegen der Meinung des Initiativkomitees ist der Regierungsrat der Ansicht, dass der vorgeschlagene Art. 13 Abs. 2 KV eher dem materiellen Zivilrecht als den Grundrechten zuzuordnen wäre. Wie es der Kompetenzordnung in zivilrechtlichen Angelegenheiten ent- spricht, werden heute auf Bundesebene bereits verschiedene Diskussio- nen über den Ehebegriff geführt. Von verschiedenen Seiten wird eine ausdrückliche Regelung der Frage angestrebt, ob gleichgeschlechtliche Paare das Recht auf Ehe haben sollen oder ob die Ehe der Lebensge- meinschaft zwischen Mann und Frau vorbehalten bleiben soll. So wird die Volksinitiative der CVP «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» vom 5. November 2012 gemäss dem kürzlich ergangenen Bundesbeschluss vom 19. Juni 2015 Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet (BBl 2015 4849). Überdies hat die Kommission für Rechtsfragen des National- rates der parlamentarischen Initiative «Ehe für alle» der Grünliberalen Fraktion am 20. Februar 2015 Folge gegeben. Eine Regelung dieser Frage auf Bundesebene ist zu begrüssen. Den Ehebegriff in den Grundrech- ten der Zürcher Kantonsverfassung festzuhalten, ist aufgrund des Gesag- ten jedoch problematisch und nicht zweckmässig.

Vorliegend handelt es sich um ein Begehren, das sinnvollerweise nur entweder gutzuheissen oder abzulehnen ist. Da sich die Regelung des Ehe- begriffs in der kantonalen Verfassung nach Ansicht des Regierungsrates an der Grenze der Gültigkeit bewegt, ist auf einen Gegenvorschlag zu verzichten.

5. Öffentlichkeit Es handelt sich vorliegend um einen Zwischenentscheid des Regie- rungsrates. Insbesondere der Entscheid, ob ein Gegenvorschlag ausge- arbeitet werden soll, enthält in der Regel auch politische Überlegungen, die bis zum Bericht und Antrag an den Regierungsrat vertraulich bleiben müssen, um die weitere Meinungsbildung des Regierungsrates nicht zu beeinträchtigen. Dieser Zwischenentscheid ist daher bis zur Veröffent- lichung des Beschlusses über Bericht und Antrag zur Volksinitiative nicht öffentlich (§ 23 Abs. 2 lit. b Gesetz über die Information und den Daten- schutz, LS 170.4).

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Es wird festgestellt, dass die am 30. März 2015 eingereichte kanto- nale Volksinitiative «Schutz der Ehe» gültig ist.

II. Die Direktion der Justiz und des Innern wird beauftragt, dem Re- gierungsrat einen Bericht und Antrag zur Gültigkeit der Initiative und über deren Inhalt zu unterbreiten. Auf einen Gegenvorschlag zur Initia- tive wird verzichtet.

III. Dieser Beschluss ist bis zur Veröffentlichung des Berichtes und des Antrages zur Initiative nicht öffentlich.

IV. Mitteilung an die Direktion der Justiz und des Innern und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi