Kirchengesetz, Teilrevision, Antrag an den Kantonsrat

Antrag des Regierungsrates vom 14. September 2016

Kirchengesetz (KiG) (Änderung vom . . . . . . . . . . . .; Stärkung der Autonomie der kirchlichen Körperschaften)

Der Kantonsrat, nach Einsichtnahme in den Antrag des Regierungsrates vom 14. Sep- tember 2016, beschliesst: I. Das Kirchengesetz vom 9. Juli 2007 wird wie folgt geändert: § 6. Abs. 1 und 2 unverändert. Aufsicht 3 Er prüft die Kirchenordnungen auf ihre Übereinstimmung mit

der Verfassung und den Gesetzen und genehmigt sie. Die Verzeich- nisse gemäss § 10 Abs. 2 bedürfen keiner Genehmigung. § 10. 1 Die Evangelisch-reformierte Landeskirche und die Römisch- Bestand katholische Körperschaft regeln in der Kirchenordnung die Zuständig- keit für die Neubildung, den Zusammenschluss und die Auflösung sowie für Gebietsveränderungen von Kirchgemeinden. 2 Sie legen die Kirchgemeinden in einem Verzeichnis zur Kirchen-

ordnung fest. 3 Die Christkatholische Kirchgemeinde bildet eine einzige Kirch-

gemeinde. § 11. 1 Die Organe der Kirchgemeinden sind: Organisation a. die Gesamtheit der Stimmberechtigten und die Kirchgemeindever- sammlung oder an deren Stelle das Kirchgemeindeparlament als Legislative, lit. b und c unverändert. 2 Die Pfarrerinnen beziehungsweise Pfarrer dürfen nicht Mitglie-

der der Kirchenpflege sein. 3 Jede Kirchgemeinde regelt ihre Organisation in einer Kirch-

gemeindeordnung. Abs. 4 wird aufgehoben.

Aufsicht § 12. 1 Die Evangelisch-reformierte Landeskirche und die Rö- über Kirch- misch-katholische Körperschaft regeln die Aufsicht über ihre Kirch- gemeinden gemeinden. 2 Soweit die Kirchgemeinden staatliches Recht unmittelbar anwen-

den, stehen sie unter der erstinstanzlichen Aufsicht des Bezirksrates. 3 Die Christkatholische Kirchgemeinde steht hinsichtlich ihrer ge-

samten Tätigkeit unter der erstinstanzlichen Aufsicht des Bezirksrates Zürich. Pfarrwahl § 13. 1 Die Stimmberechtigten der Kirchgemeinden wählen die Pfarrerinnen beziehungsweise Pfarrer auf eine Amtsdauer von längs- tens sechs Jahren. Die Wahl erfolgt an der Urne oder in der Kirch- gemeindeversammlung. 2 Die Kirchenordnungen können festlegen, dass

a. für besondere Fälle ein anderes Verfahren gilt, b. die Kirchgemeinden den Stimmberechtigten von Gemeindeteilen das Recht zur Wahl ihrer Pfarrerinnen beziehungsweise Pfarrer für ihr Gebiet übertragen können, c. die Wiederwahl von Pfarrerinnen beziehungsweise Pfarrern, welche die Kirchenpflege vorschlägt, in stiller Wahl erfolgt. 3 Eine stille Wahl gemäss Abs. 2 lit. c ist ausgeschlossen, wenn innert

30 Tagen nach Veröffentlichung des Vorschlags schriftlich ein Wahl- gang verlangt wird: a. von einem Zwanzigstel der Stimmberechtigten in Gemeinden mit höchstens 2000 Stimmberechtigten, b. von mindestens 100 Stimmberechtigten in den übrigen Gemein- den. 4 Die kantonalen kirchlichen Körperschaften regeln

a. die Zuständigkeit und das Verfahren für die Pfarrwahl, b. die Wählbarkeitsvoraussetzungen und die Unvereinbarkeit, c. die vorzeitige Entlassung. Benützung von § 14. Abs. 1 unverändert. Schulräumen 2 Die politischen Gemeinden haben Anspruch darauf, Kirchen, die

im Eigentum der kirchlichen Körperschaften stehen oder von diesen zur Hauptsache unterhalten werden, sowie ihr Geläut gegen angemes- sene Entschädigung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu benützen. Die Benützung darf den Gottesdienst nicht beeinträchtigen. 3 Über Streitigkeiten entscheidet der Bezirksrat.

C. Wahlen und Abstimmungen an der Urne

§ 17 a. 1 Die kantonalen kirchlichen Körperschaften und ihre Kirchgemeinden bezeichnen die wahlleitende Behörde für kirchliche Wahlen und Abstimmungen an der Urne. 2 Die wahlleitende Behörde kann die Aufgaben der Wahlleitung

ganz oder teilweise übertragen: a. dem Kanton bei kantonalen kirchlichen Wahlen und Abstimmun- gen, b. einem Bezirk, der ganz oder teilweise im entsprechenden Gebiet liegt, bei Wahlen und Abstimmungen in den kirchlichen Regionen und Bezirken, c. einer politischen Gemeinde, die ganz oder teilweise im entspre- chenden Gebiet liegt, bei Wahlen und Abstimmungen in den Kirchgemeinden. 3 Der Urnendienst und der Auszähldienst werden in jedem Fall von

den Wahlbüros der politischen Gemeinden ausgeübt. 4 Die staatlichen Organe wenden das Recht der kirchlichen Kör-

perschaften an. Ihre Anordnungen sind bei der gleichen Rechtsmittel- instanz anfechtbar wie entsprechende Anordnungen der kirchlichen Organe, an deren Stelle sie handeln. 5 Der Kanton, die Bezirke und die politischen Gemeinden sind ver-

pflichtet, die Aufgaben der Wahlleitung gegen Ersatz der Auslagen und angemessene Entschädigung zu übernehmen.

D. Rechtsschutz

§ 18. 1 Bei staatlichen Organen sind anfechtbar: Staatlicher a. Akte von Organen der Evangelisch-reformierten Landeskirche Rechtsschutz und der Römisch-katholischen Körperschaft, soweit sie sich unmit- telbar auf staatliches Recht stützen. b. alle Akte von Organen der Christkatholischen Kirchgemeinde. 2 Die Zuständigkeit der Rechtsmittelinstanz bestimmt sich durch

sinngemässe Anwendung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts. Abs. 3 wird aufgehoben. § 18 a. 1 Die Evangelisch-reformierte Landeskirche und die Rö- Kirchlicher misch-katholische Körperschaft gewährleisten einen dem kantonalen Rechtsschutz Recht gleichwertigen Rechtsschutz. 2 Akte ihrer Organe können letztinstanzlich an die Judikative der

kantonalen kirchlichen Körperschaft weitergezogen werden.

Die Kirchenordnung kann a. den Weiterzug an die Judikative ausschliessen bei Entscheiden mit vorwiegend politischem Charakter, b. ausnahmsweise den Weiterzug an das Verwaltungsgericht festle- gen, unter Ausschluss der Beurteilung kultischer Fragen. Umnutzung § 32 a. 1 Die Direktion verzichtet in der Regel auf Rechte und kirchlicher Forderungen des Kantons aus einem Vertrag betreffend die Übertra- Liegenschaften gung einer kirchlichen Liegenschaft, wenn diese nach der Umnutzung einem gemeinnützigen Zweck dient. 2 Weisen bei kirchlichen Liegenschaften im Eigentum der Kirch-

gemeinden Verträge und Anmerkungen im Grundbuch die Befugnis zur Bewilligung von Zweckänderungen oder Veräusserungen dem Regierungsrat zu, ist dafür die Exekutive der betreffenden kantonalen kirchlichen Körperschaft zuständig. 3 Hat sich eine Kirchgemeinde beim Erwerb einer kirchlichen Lie-

genschaft vom Kanton verpflichtet, diesem im Falle einer Zweckände- rung oder Veräusserung der Liegenschaft eine Zahlung zu leisten, erlischt diese Zahlungspflicht entsprechend der vertraglichen Verein- barung, spätestens jedoch 20 Jahre nach dem Erwerb der Liegenschaft.

II. Das Gesetz über die politischen Rechte vom 1. September 2003 wird wie folgt geändert: Delegation von § 18. 1 Die Schulgemeinden können die Aufgaben der Wahllei- Aufgaben tung ganz oder teilweise einer politischen Gemeinde übertragen, die in ihrem Gebiet liegt oder in deren Gebiet sie liegen. Abs. 4 wird zu Abs. 2. 3 Die politischen Gemeinden sind verpflichtet, die Aufgaben gegen

Ersatz der Auslagen und angemessene Entschädigung zu übernehmen. §§ 113–118 werden aufgehoben.

III. Diese Gesetzesänderungen unterstehen dem fakultativen Re- ferendum.

W e isung

I. Ausgangslage

Mit der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) und dem Kirchengesetz vom 9. Juli 2007 (KiG; LS 180.1) wurde das Verhält- nis zwischen Kirche und Staat im Kanton Zürich neu geregelt. Diese Neuregelung bezweckte nicht die Trennung von Kirche und Staat. Ihr Ziel war vielmehr eine Entflechtung zwischen selbstständigen, eigenen Forderungen und Wertungen unterliegenden Partnern (vgl. Weisung zum KiG, ABl 2006, S. 593). Die historisch gewachsenen und in der Praxis bewährten Strukturen sollten grundsätzlich in die neue Kirchengesetz- gebung übergeführt werden (vgl. Weisung zum KiG, ABl 2006, S. 592 f. und 594). Der Kanton anerkennt gegenwärtig die Evangelisch-reformierte Landeskirche und ihre Kirchgemeinden, die Römisch-katholische Kör- perschaft und ihre Kirchgemeinden sowie die Christkatholische Kirch- gemeinde als selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts (Art. 130 Abs. 1 KV). Die Evangelisch-reformierte Landeskirche, die Römisch-katholische Körperschaft und die Christkatholische Kirch- gemeinde sind im Rahmen des kantonalen Rechts autonom. Sie regeln das Stimm- und Wahlrecht in ihren eigenen Angelegenheiten nach rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätzen in einem Erlass, der dem obligatorischen Referendum untersteht. Zudem regeln sie die Zuständigkeit für die Neubildung, den Zusammenschluss und die Auf- lösung von Kirchgemeinden (Art. 130 Abs. 2 KV). Der Kanton trifft einige grundlegende Festlegungen im Gesetz. Es geht dabei um die Grundzüge der Organisation der kirchlichen Körperschaften, die Be- fugnis zur Erhebung von Steuern, die staatlichen Leistungen sowie die Zuständigkeit und das Verfahren für die Wahl der Pfarrerinnen und Pfarrer und deren Amtsdauer (Art. 130 Abs. 3 KV). Das Gesetz kann vorsehen, dass ein Teil der Steuererträge einer negativen Zweckbin- dung unterstellt wird (Art. 130 Abs. 4 KV). Der Kanton hat die Ober- aufsicht über die kirchlichen Körperschaften (Art. 130 Abs. 5 KV). Diese auf einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit von Kirche und Staat beruhende Regelung (vgl. § 4 Abs. 1 KiG) hat sich weitest- gehend bewährt, sowohl in organisatorischer als auch in finanzieller Hinsicht. In den Jahren seit dem Inkrafttreten des Kirchengesetzes sind indessen verschiedene kleinere Unzulänglichkeiten zutage getre- ten. So hat sich gezeigt, dass das Kirchengesetz noch vereinzelte staat- liche Vorgaben aus den Zeiten der engeren Verflechtung von Kirche und Staat enthält, die heute aufgrund der verstärkten kirchlichen Au- tonomie nicht mehr gerechtfertigt sind (wie beispielsweise detaillierte Vorgaben zur Organisation der Kirchgemeinden und zur Pfarrwahl).

Weiter erweist sich das geltende Recht heute teilweise als hinder- lich, wenn es um die Anpassung kirchlicher Strukturen an veränderte Verhältnisse geht: – Aufgrund sinkender Mitgliederzahlen wird sich künftig vermehrt die Frage der Zusammenlegung von Kirchgemeinden stellen. Ent- sprechende Überlegungen hat bisher vor allem die Evangelisch-refor- mierte Landeskirche im Rahmen ihres Projekts «KirchGemeinde- Plus» angestellt. Künftig könnte diese Frage aber auch die Römisch- katholische Körperschaft betreffen. In sehr bevölkerungsreichen Kirchgemeinden (wie beispielsweise einer neuen, das Gebiet der gesamten Stadt Zürich umfassenden Kirchgemeinde) wird es sich aufdrängen, die Gemeindeversammlung durch ein Gemeindepar- lament zu ersetzen, wie sich dies in grossen politischen Gemeinden bewährt hat. Eine Kirchgemeindeversammlung ist in solchen Ge- meinden unter Umständen nicht mehr repräsentativ und auch nicht mehr durchführbar. Das geltende Kirchengesetz sieht jedoch die Einrichtung von Kirchgemeindeparlamenten nicht vor, da die heu- tige Entwicklung hin zu grossen Kirchgemeinden bei dessen Erlass noch nicht absehbar war. Kirchenrat und Kirchensynode der Evan- gelisch-reformierten Landeskirche haben sich bereits ausdrücklich für eine entsprechende Teilrevision des Kirchengesetzes ausgespro- chen. – In grossen Kirchgemeinden stellt sich die Frage, ob die Pfarrerin- nen und Pfarrer von den Stimmberechtigten der einzelnen Quar- tiere bzw. Ortsteile gewählt werden sollten, in denen sie tätig sind, statt von den Stimmberechtigten der gesamten Kirchgemeinde. Dadurch liesse sich vermeiden, dass die Stimmberechtigten in gros- sen Kirchgemeinden über Pfarrerinnen und Pfarrer zu befinden haben, die sie gar nicht kennen. Das geltende Kirchengesetz sieht indessen zwingend vor, dass die Pfarrerinnen und Pfarrer von den Stimmberechtigten der (gesamten) Kirchgemeinde gewählt wer- den. Auch diese Regelung stammt aus einer Zeit, als die heutigen Bestrebungen zur Bildung grösserer Kirchgemeinden noch nicht absehbar waren. – In Kirchgemeinden, die einen erheblichen Mitgliederschwund zu verzeichnen haben, stellt sich ferner die Frage des Umgangs mit kirchlichen Liegenschaften (insbesondere Kirchen und Pfarrhäu- sern, die sich ursprünglich im Eigentum des Staates befanden), die nicht mehr benötigt werden. Einem Verkauf oder einer sinnvollen Umnutzung stehen hier häufig baurechtliche und vertragliche Hin- dernisse entgegen. Das geltende Kirchengesetz enthält jedoch keine Regelung, die eine Zweckänderung von nicht mehr benötigten kirch- lichen Liegenschaften erleichtern würde.

Schliesslich weist das geltende Kirchengesetz vereinzelte Lücken und Unklarheiten auf, die anlässlich der vorliegenden Teilrevision be- hoben werden können.

II. Ziele und Grundzüge der Vorlage

Die vorliegende Teilrevision verfolgt drei Hauptzwecke: – Umsetzung der Autonomie der kirchlichen Körperschaften: Die verfassungsrechtlich vorgesehene Autonomie der kirchlichen Kör- perschaften (Art. 130 Abs. 2 KV) soll auf Gesetzesstufe konsequent umgesetzt werden. Im Sinne der vom Verfassungsgeber beabsich- tigten Entflechtung von Kirche und Staat sollen staatliche Vor- gaben für die innere Organisation der kirchlichen Körperschaften vermindert werden. Dies betrifft etwa die Genehmigung von Ge- bietsveränderungen zwischen Kirchgemeinden, die Mitgliederzahl der Kirchenpflegen und die Gestaltung der Wahlzettel bei Pfarr- wahlen. Im Sinne der verfassungsrechtlich gewährleisteten Auto- nomie sollen die kirchlichen Körperschaften selber regeln dürfen, welche Organe für Gebietsveränderungen von Kirchgemeinden zuständig sind und ob solche einer Genehmigung durch ein Organ der kantonalen kirchlichen Körperschaft bedürfen. Eine Mindest- zahl der Mitglieder von Kirchenpflegen soll nicht mehr festgeschrie- ben sein. Die staatlichen Vorschriften über die Pfarrwahl sollen auf das demokratisch Wesentliche beschränkt werden. Auf Detailrege- lungen, etwa zur Gestaltung der Wahlzettel, kann aus staatlicher Sicht ohne Nachteil verzichtet werden. – Erleichterung von strukturellen Anpassungen an veränderte Ver- hältnisse: Die staatliche Gesetzgebung soll den kirchlichen Körper- schaften geeignete Rahmenbedingungen für die Erfüllung ihrer Aufgaben bieten. Wenn die kirchlichen Körperschaften ihre Struk- turen an veränderte Verhältnisse (wie etwa verringerte Mitglieder- zahlen) anpassen müssen, sollen die staatlichen Vorgaben dem grundsätzlich nicht entgegenstehen. Vor dem Hintergrund der ge- genwärtigen Entwicklungen sollen daher die kirchlichen Körper- schaften die Möglichkeit erhalten, Kirchgemeindeparlamente an- stelle von Kirchgemeindeversammlungen einzurichten. Zudem soll es zukünftig möglich sein, Pfarrwahlen in Kirchgemeinden ge- trennt nach Quartieren oder Ortsteilen durchzuführen. Weiter sol- len Zweckänderungen von nicht mehr benötigten kirchlichen Lie- genschaften (Kirchen und Pfarrhäusern) erleichtert werden.

– Beseitigung von Lücken und Unklarheiten: Die vorliegende Teil- revision soll dazu genutzt werden, kleinere Nachbesserungen am Kirchengesetz vorzunehmen. Beispielsweise soll die staatliche Ge- nehmigungspflicht für Änderungen des Kirchgemeindeverzeichnis- ses aufgehoben werden. Diese Genehmigungspflicht steht in einem gewissen Widerspruch zur Autonomie, über welche die kirchlichen Körperschaften bei Änderungen im Bestand der Kirchgemeinden verfügen (vgl. Art. 130 Abs. 2 lit. b KV). Die staatliche Aufsichts- und Rechtsmittelzuständigkeit für die Christkatholische Kirchge- meinde soll ausdrücklich im Gesetz verankert werden, ebenso der Rechtsmittelweg bei Anordnungen von wahlleitenden Behörden und Gemeindewahlbüros. Bestimmungen anderer Gesetze, die ih- rem Inhalt nach ins Kirchengesetz gehören, sollen in dieses über- geführt werden.

III. Ergebnis der Vernehmlassung

Die Vorlage wurde in der Vernehmlassung positiv bewertet. Kein Vernehmlassungsteilnehmer lehnte sie allgemein ab. Insbesondere wurde die vorgeschlagene Neuerung, Kirchgemeindeparlamente schaffen zu können, einhellig begrüsst. Änderungen wurden lediglich in Einzelpunkten vorgeschlagen. Die wichtigsten betreffen die Bezeichnung der Judikative der Römisch- katholischen Körperschaft, die Wahl von Pfarrerinnen und Pfarrern durch Kirchgemeindeteile sowie die Erleichterungen bei Zweckände- rungen von Pfarrliegenschaften. Die Römisch-katholische Körperschaft hatte vorgeschlagen, ihre Judikative statt als «Rekurskommission» als «Rekursgericht» zu bezeich- nen. Im Vernehmlassungsverfahren kam die Körperschaft auf diesen Vorschlag zurück und sprach sich dafür aus, dass weiterhin die Bezeich- nung «Rekurskommission» verwendet werden soll. Weitere Vernehm- lassungsteilnehmende schlossen sich dieser Auffassung an. Eine Stel- lungnahme schlug vor, abstraktere Formulierungen wie Exekutive, Legislative und Justizorgan zu wählen. Da der Wunsch, die Judikative der Römisch-katholischen Körperschaft umzubenennen, ursprünglich von der Römisch-katholischen Körperschaft ausgegangen war und da nichts gegen die Beibehaltung der bisherigen Bezeichnung spricht, sieht die vorliegende Revisionsvorlage diesbezüglich keine Änderung mehr vor. Der Wechsel zu abstrakteren Bezeichnungen erschiene grundsätzlich sinnvoll; aufgrund der Vorgeschichte der vorliegenden Revision, in der eine solche Änderung bisher nicht zur Debatte stand, und im Sinne eines Traditionsanschlusses soll aber an den bisherigen Formulierungen festgehalten werden.

Hinsichtlich der Wahl von Pfarrerinnen und Pfarrern durch Kirch- gemeindeteile äusserte sich in der Vernehmlassung eine Teilnehmerin ablehnend, alle anderen Teilnehmenden bekundeten dagegen Zustim- mung. Da diese Änderung weit überwiegend begrüsst wird und den Bedürfnissen der kirchlichen Körperschaften entspricht, ist sie in der Vorlage enthalten. Im Hinblick auf die erleichterte Umnutzung von Pfarrliegenschaf- ten wurde in der Vernehmlassung eine Abklärung darüber angeregt, welche Rechte und Pflichten in welcher Höhe von der vorgeschlage- nen Bestimmung zum Verzicht auf Rechte und Forderungen betroffen sein könnten. Gegebenenfalls, so wurde vorgebracht, erscheine die vorgesehene Bestimmung, die in allgemeiner Weise einen Verzicht auf solche Ansprüche ermögliche, als zu weitgehend. Entsprechende Ab- klärungen haben stattgefunden und sind in den Gesetzgebungsprozess eingeflossen (vgl. Ausführungen zu § 32a). Nach Auffassung einer Ver- nehmlassungsteilnehmerin ist im Hinblick auf erleichterte Zweckände- rungen eine Regelung, derzufolge die Behörden das ihnen zustehende Ermessen so weit als möglich ausnutzen, nicht nötig. Der Hinweis er- scheint berechtigt, weshalb die Vorlage keinen entsprechenden Passus mehr enthält. Weitere Erläuterungen zur Berücksichtigung von Vernehmlassungs- antworten finden sich in den folgenden Ausführungen zu den einzel- nen Gesetzesbestimmungen.

IV. Zu den Bestimmungen im Einzelnen

§ 6. Aufsicht Die Evangelisch-reformierte Landeskirche und die Römisch-katho- lische Körperschaft sollen ihre Kirchgemeinden auch weiterhin in einem Verzeichnis zur Kirchenordnung festlegen müssen (§ 10 Abs. 2 KiG). Damit wird sichergestellt, dass sich eine Änderung im Bestand der Kirchgemeinden in einem Erlass niederschlägt, der nur in einem for- mellen Verfahren geändert werden kann. Die Verzeichnisse und die daran vorgenommenen Änderungen sollen jedoch nicht mehr vom Re- gierungsrat genehmigt werden müssen. Diese Genehmigungspflicht steht im Widerspruch zur Autonomie, über welche die kirchlichen Körperschaften bei Änderungen im Bestand der Kirchgemeinden ver- fügen.

§ 10. Bestand Gemäss bestehendem Kirchengesetz haben die Exekutiven der kan- tonalen kirchlichen Körperschaften Gebietsveränderungen von Kirch- gemeinden zu genehmigen. Im Sinne der verfassungsrechtlich gewähr- leisteten Autonomie sollen die kirchlichen Körperschaften neu selber regeln dürfen, welche Organe für Gebietsveränderungen von Kirch- gemeinden zuständig sind und ob solche einer Genehmigung durch ein Organ der kantonalen kirchlichen Körperschaft bedürfen. Im Sinne des verfassungsrechtlichen Demokratiegebots soll aber die Zuständig- keitsordnung für Bestandes- und Gebietsveränderungen in der Kir- chenordnung enthalten sein. Die Doppelnatur der Christkatholischen Kirchgemeinde als kan- tonale kirchliche Körperschaft und Kirchgemeinde soll verdeutlicht werden, indem festgehalten wird, dass die Christkatholische Kirchge- meinde eine einzige Kirchgemeinde ohne weitere Unterteilung bildet.

§ 11. Organisation Die Regelungen zur Organisation der Kirchgemeinden und zur Aufsicht über diese sollen der besseren Übersicht halber auf zwei ge- trennte Bestimmungen verteilt werden (neu §§ 11 und 12 KiG). Die Kirchgemeinden sollen anstelle der Kirchgemeindeversamm- lung ein Kirchgemeindeparlament einrichten dürfen (oder müssen), soweit die Kirchenordnung dies vorsieht. Nachdem sich Gemeindeparla- mente in den politischen Gemeinden bewährt haben, besteht aus staat- licher Sicht kein Anlass, diese Einrichtung den Kirchgemeinden vorzu- enthalten. Abs. 2 entspricht inhaltlich der Regelung von § 12 Abs. 2 des beste- henden KiG, der zufolge Pfarrerinnen und Pfarrer nicht Mitglieder der Kirchenpflege ihrer Kirchgemeinde sein können. Nicht mehr ausdrück- lich verankert sein soll, dass die Kirchenordnungen die Teilnahme der Pfarrerinnen und Pfarrer sowie von weiteren Mitarbeitenden der Kirch- gemeinden an den Sitzungen der Kirchenpflege regeln soll. Das ist freilich nicht in dem Sinne zu verstehen, dass diese Möglichkeit zu- künftig nicht mehr bestehen soll. Gemäss neu § 11 Abs. 3 KiG regeln die Kirchgemeinden ihre Or- ganisation in einer Kirchgemeindeordnung. § 11 Abs. 3 des bestehen- den Kirchengesetzes sieht vor, dass die Kirchgemeindeordnung der Ge- nehmigung durch den Kirchenrat bzw. den Synodalrat bedarf. Diese Verpflichtung soll entfallen. Im Sinne der verfassungsrechtlich gewähr- leisteten Autonomie sollen die kirchlichen Körperschaften selber regeln dürfen, ob die Kirchgemeindeordnungen einer Genehmigung durch ein Organ der kantonalen kirchlichen Körperschaft bedürfen.

Gemäss bisherigem § 12 Abs. 1 besteht die Kirchenpflege aus min- destens fünf Mitgliedern. Diese Vorschrift soll entfallen. Im Sinne der verfassungsrechtlich gewährleisteten Autonomie sollen die kirchlichen Körperschaften selber regeln dürfen, aus wie vielen Mitgliedern eine Kirchenpflege mindestens besteht. Für die Exekutiven der kantonalen kirchlichen Körperschaften gibt das staatliche Recht bereits heute keine Mindestmitgliederzahl vor.

§ 12. Aufsicht über Kirchgemeinden Bei der Regelung der Aufsicht soll einleitend die (im Autonomie- bereich der kirchlichen Körperschaften liegende) körperschaftsinterne Aufsicht genannt werden, zumal diese in der Praxis viel wichtiger und umfangreicher ist als die staatliche Aufsicht. In Abs. 2 von neu § 12 soll in Übereinstimmung mit dem bisherigen § 11 Abs. 4 KiG festgehalten werden, dass die Kirchgemeinden unter der erstinstanzlichen Aufsicht des Bezirksrates stehen, soweit sie staat- liches Recht unmittelbar anwenden. Es gibt nur wenige Fälle, in denen dies so ist. Sie betreffen die gesetzlichen Regelungen zur Organisation der kirchlichen Körperschaften, zur Kirchensteuer, zu den staatlichen Kostenbeiträgen und zur Pfarrwahl, die der Staat gestützt auf Art. 130 Abs. 3 KV erlassen hat. Diese Regelungen sind heute auf das Kirchen- gesetz, das Gesetz über die politischen Rechte (GPR, LS 161) und das Steuergesetz (StG, LS 631.1) verteilt. Im Bereich der unmittelbaren Anwendung staatlichen Rechts ist eine staatliche Aufsicht nach wie vor folgerichtig. Anders verhält sich dies, wo das staatliche Recht nur mittelbar oder sinngemäss angewendet wird (z. B. aufgrund von Ver- weisungen im Recht der kirchlichen Körperschaften oder aufgrund der Verweisung in § 5 Abs. 3 und § 17 KiG). Die zweitinstanzliche Aufsicht durch den Regierungsrat wird im Gesetz nicht mehr ausdrücklich er- wähnt, da dies in dem Sinne verwirren kann, dass eine parallele Auf- sicht von Bezirksrat und Regierungsrat angenommen werden könnte. Inhaltlich ändert sich durch die neue Formulierung aber nichts. Die (allgemeine) staatliche Aufsicht über die Christkatholische Kirchgemeinde soll in § 12 Abs. 3 neu ausdrücklich im Gesetz ver- ankert werden. Auch hier wird nur noch die erstinstanzliche Aufsicht durch den Bezirksrat Zürich, nicht mehr die Aufsicht durch den Regie- rungsrat erwähnt. Auch in diesem Fall geht damit keine inhaltliche Än- derung einher.

§ 13. Pfarrwahl Die Pfarrerinnen bzw. Pfarrer sollen auch weiterhin unmittelbar von den Stimmberechtigten gewählt werden, sei es an der Urne oder in der Kirchgemeindeversammlung. Neu soll auch eine Bestätigungs-

wahl in der Kirchgemeindeversammlung möglich sein, soweit die Kir- chenordnung dies vorsieht. Hingegen soll eine Wahl durch ein Kirch- gemeindeparlament ausgeschlossen sein, zumal sie im juristischen Schrifttum als verfassungswidrig erachtet wird (vgl. Röhl, in: Kom- mentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 130 N. 28). Nur in besonderen Fällen sollen Pfarrstellen in einem abweichenden Verfahren besetzt werden dürfen, etwa bei Fehlen eines territorial definierten Wahlkörpers oder bei Dringlichkeit (vgl. dazu Art. 127 Kir- chenordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche betreffend Pfarrstellen in Institutionen und Stellvertretungen). Dies soll in § 13 Abs. 2 lit. a festgehalten werden. Neu sollen die Stimmberechtigten von Quartieren und Ortsteilen «ihre» Pfarrerinnen bzw. Pfarrer an der Urne oder in einer Versamm- lung wählen können, soweit die Kirchenordnung und die betreffende Kirchgemeindeordnung dies vorsehen. Die Vorschriften über die stille Bestätigungswahl sollen inhaltlich auf das Wesentliche beschränkt und redaktionell gestrafft werden. Aus demokratischen Überlegungen soll die Frist für das Verlangen eines Wahlgangs von 20 auf 30 Tage verlängert und das höchstens zulässige Quorum für ein solches Verlangen auf 5% der Stimmberechtigten halbiert werden. In Anlehnung an den bisherigen § 117 Abs. 3 GPR soll zusätzlich festgehalten werden, dass bei Gemeinden mit mehr als 2000 Stimmberechtigten 100 Unterschriften genügen. Geprüft wurde die Einführung einer Untergrenze, d. h. einer erforderlichen Mindest- anzahl Unterschriften. In kleinen Gemeinden kann das Quorum von 5% mit verhältnismässig wenigen Unterschriften erreicht sein. Da es grundsätzlich aber leicht möglich sein soll, einen Wahlgang zu erwir- ken, und da auch das GPR bisher keine Untergrenze vorsah, soll dar- auf verzichtet werden. Hinsichtlich der Zuständigkeit und des Verfahrens für die Wahl der Pfarrerinnen bzw. Pfarrer verweist das bestehende Gesetz auf das bis- herige GPR. Im Sinne der verfassungsrechtlich gewährleisteten Auto- nomie der kirchlichen Körperschaften sollen die entsprechenden Re- gelungen ins Kirchengesetz übergeführt und auf das demokratisch Wesentliche beschränkt werden (Volkswahl auf Amtsdauer von längs- tens sechs Jahren, stille Bestätigungswahl nur bei fehlender oder sehr schwacher Opposition). Das GPR soll demgemäss nicht mehr unmit- telbar auf Pfarrwahlen anwendbar sein, sondern nur noch sinngemäss, soweit die kirchlichen Körperschaften keine eigenen Bestimmungen erlassen (vgl. § 5 Abs. 3 KiG).

§ 14. Benützung von Schulräumen Das Recht der politischen Gemeinden, Kirchen für öffentliche Zwecke (wie Abdankungen oder Gemeindeversammlungen) zu benüt- zen, ergibt sich heute aus § 17 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG; LS 131.1). Diese Regelung soll inhaltlich unverändert, aber in sprachlich leicht gestraffter und modernisierter Form ins Kirchen- gesetz übergeführt werden. Der Anspruch der politischen Gemeinden richtet sich gegen die jeweilige Eigentümerin der Kirche, sei dies die kantonale kirchliche Körperschaft, eine Kirchgemeinde oder eine die- sen nahestehende kirchliche Stiftung oder andere Trägerschaft. Gemäss Abs. 3 der neuen Bestimmung entscheidet über Streitigkei- ten betreffend die Benützung von Schulräumen durch Kirchgemein- den der Bezirksrat. Damit soll die Regelung von § 8 der Verordnung zum Kirchengesetz und zum Gesetz über die anerkannten jüdischen Gemeinden (LS 180.11) ausdrücklich im Gesetz verankert werden. Sie soll bei dieser Gelegenheit auf Streitigkeiten über die Benützung von Kirchen und ihres Geläuts durch politische Gemeinden erweitert wer- den.

§ 17a. Die Delegation der Wahlleitung bei kirchlichen Wahlen und Ab- stimmungen ist heute in § 18 GPR geregelt. Ihrem Inhalt nach gehört diese Regelung jedoch ins Kirchengesetz, besonders nachdem das GPR neu auch für Pfarrwahlen nur noch sinngemäss und nicht mehr unmittelbar gelten soll (vgl. Bemerkungen zu neu § 13 KiG). Die staatlichen Organe, an welche die Wahlleitung delegiert wer- den kann, sollen etwas genauer und übersichtlicher als in der heutigen Regelung umschrieben werden. Aus Gründen der Praktikabilität sol- len die Aufgaben der Wahlbüros (Urnen- und Auszähldienst) auch weiterhin von den politischen Gemeinden wahrgenommen werden. Der besseren Verständlichkeit halber sollen diese Aufgaben neu na- mentlich genannt werden (vgl. §§ 15 und 16 GPR). Gemäss Abs. 4 der Bestimmung wenden die staatlichen Organe im Fall einer Delegation das Recht der kirchlichen Körperschaften an, und ihre Anordnungen sind bei der gleichen Rechtsmittelinstanz an- fechtbar wie entsprechende Anordnungen der kirchlichen Organe, an deren Stelle sie handeln. Das geltende Recht sieht dies nicht ausdrück- lich vor, was in der Vergangenheit zu Missverständnissen geführt hat. In Abs. 5 wird in Entsprechung zum bisherigen § 18 Abs. 3 GPR eine Pflicht der Bezirke, Gemeinden und des Kantons verankert, die Aufgaben der Wahlleitung gegen Ersatz der Auslagen und angemes- sene Entschädigung zu übernehmen. Auslagenersatz und angemes-

sene Entschädigung sind sowohl für die Übernahme der Wahlleitung als auch für die Erledigung der Aufgaben des Wahlbüros geschuldet.

§ 18. Staatlicher Rechtsschutz Der besseren Übersicht halber sollen der staatliche und der kirch- liche Rechtsschutz neu in getrennten Bestimmungen geregelt werden (vgl. neu §§ 18 und 18a KiG). Statt des Begriffs «Anordnungen» kirchlicher Organe, die anfecht- bar sind, soll neu der Begriff «Akte» verwendet werden. Mit diesem Begriff wird klargestellt, dass sich der Rechtsschutz nicht nur auf An- ordnungen bezieht, sondern auch auf Fälle der Rechtsverweigerung oder -verzögerung, auf Handlungen in Stimmrechtssachen und auf Er- lasse (vgl. § 19 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959; LS 175.2). Die (ausschliessliche) Zuständigkeit der staatlichen Rechtsmittel- instanzen für die Christkatholische Kirchgemeinde soll ausdrücklich im Gesetz verankert werden.

§ 18a. Kirchlicher Rechtsschutz Abs. 1 übernimmt die Regelung von bisher § 18 Abs. 2 KiG, wonach die Evangelisch-reformierte Landeskirche und die Römisch-katholische Körperschaft einen dem kantonalen Recht gleichwertigen Rechtsschutz gewährleisten. Die Verweisung auf die subsidiäre Geltung des Verwal- tungsrechtspflegegesetzes und des Gemeindegesetzes, den die bishe- rige Regelung enthält, ist überflüssig, da das kantonale Recht ganz all- gemein sinngemäss gilt, wo die kantonalen kirchlichen Körperschaften keine eigenen Bestimmungen erlassen (vgl. § 5 Abs. 3 KiG). Abs. 2 regelt die (subsidiäre) Rechtsmittelzuständigkeit des Ver- waltungsgerichts. Diese steht in einem gewissen Widerspruch zur ver- fassungsrechtlich vorgesehenen Autonomie der kirchlichen Körper- schaften. Es soll daher klargestellt werden, dass die Zuständigkeit der kirchlichen Rekurskommission bzw. des kirchlichen Rekursgerichts nur ausnahmsweise zugunsten des Verwaltungsgerichts ausgeschlos- sen werden kann. Im Vordergrund stehen dabei Fälle, deren Beurtei- lung ein besonderes Fachwissen oder eine besondere Unabhängigkeit erfordert. Die Beurteilung kultischer Fragen durch das Verwaltungs- gericht ist jedoch in jedem Fall ausgeschlossen.

§ 32a. Umnutzung kirchlicher Liegenschaften Aufgrund der sinkenden Mitgliederzahlen verfügen heute viele Kirchgemeinden über kirchliche Liegenschaften (wie Kirchen und Pfarrhäuser), die sie nicht mehr benötigen. Der Unterhalt dieser Lie- genschaften bedeutet für die Kirchgemeinden eine grosse Last, die auf immer weniger Mitglieder verteilt werden muss. Die Steuerlast steigt damit für die einzelnen Mitglieder an, was diese wiederum zum Kir- chenaustritt veranlassen kann. Dadurch verschärft sich die Situation für die verbleibenden Mitglieder weiter. Bei vielen kirchlichen Liegen- schaften drängt sich daher eine Zweckänderung oder Veräusserung auf. Einer solchen stehen jedoch häufig gesetzliche oder vertragliche Regelungen entgegen. Die Kirchgemeinden drohen dadurch in eine missliche Finanzlage zu geraten, die letztlich ihre – auch im öffentlichen Interesse liegende – Aufgabenerfüllung gefährdet. Die vorliegende Bestimmung soll es ermöglichen, den betroffenen Kirchgemeinden Erleichterung zu verschaffen. Der Kanton hat in den vergangenen Jahrzehnten zahlreiche kirch- liche Liegenschaften, die aus historischen Gründen in seinem Eigen- tum standen, an Kirchgemeinden abgetreten. Zur Abtretung einer Pfarrliegenschaft gehört nach ständiger Praxis die unentgeltliche Eigen- tumsübertragung und ein Unterhaltsbeitrag, der sich aus zwei Bestand- teilen zusammensetzt: ein auf der Grundlage des Zustands der Liegen- schaft im Abtretungszeitpunkt errechneter Sanierungsbeitrag sowie ein Beitrag für den laufenden Unterhalt von jährlich 1,1% des Gebäude- versicherungswerts für 15 Jahre. Wegen dieser staatlichen Leistungen verpflichteten sich die Kirchgemeinden in den Abtretungsverträgen zu Rückzahlungen an den Kanton für den Fall einer Zweckänderung oder Veräusserung der Liegenschaft (z.B. zur Erstattung des Verkaufserlö- ses). In alten Verträgen sind diese Rückzahlungspflichten unbefristet; in neueren Verträgen sind sie auf 25 Jahre begrenzt. Die vorliegende Reform sieht bezüglich der Frage der Umnutzungen und Veräusserungen zum einen vor, dass die Rückforderungsansprüche des Kantons auf 20 Jahre nach Erwerb beschränkt werden. 15 Jahre nach dem Erwerb liegt der Unterhalt allein bei der Kirchgemeinde. Hat sie die betreffende Liegenschaft weitere fünf Jahre selbstständig unterhalten, erscheint ein Rückforderungsanspruch des Kantons nicht mehr gerechtfertigt. Zum anderen sollen innerhalb dieser 20 Jahre Umnutzungen da- durch erleichtert werden, dass bei Umnutzungen mit einer gemeinnüt- zigen Zwecksetzung in der Regel auf die Rückerstattung verzichtet wird. Der Begriff der Gemeinnützigkeit orientiert sich an der Begriff- lichkeit des Steuerrechts, wo das Verfolgen gemeinnütziger Zwecke eine Voraussetzung für eine Steuerbefreiung bildet (vgl. Art. 56 Bst. g

Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer, SR 642.11). Der steuerrechtliche Begriff der Gemeinnützigkeit wird aber nicht direkt übernommen, vielmehr ist der Begriff im Hinblick auf die vorgesehene Bestimmung des Kirchengesetzes eigenständig zu definieren. Voraussetzung für die Gemeinnützigkeit soll zunächst sein, dass eine neue Nutzung vorliegt, die im allgemeinen Interesse liegt. Eine Institution handelt z. B. im Allgemeininteresse, wenn sie in kari- tativen, humanitären, gesundheitsfördernden, erzieherischen, wissen- schaftlichen oder kulturellen Bereichen zur Förderung des Gemein- wohls beiträgt. Damit von einem gemeinnützigen Zweck ausgegangen werden kann, müssen Leistungen sodann zugunsten eines nicht geschlos- senen, möglichst offenen Personenkreises erbracht werden. Schliess- lich darf kein wirtschaftlicher Zweck verfolgt werden, d.h. das Endziel der Tätigkeit darf nicht darin bestehen, den jeweiligen Mitgliedern bzw. Trägern einen wirtschaftlichen Vorteil zu verschaffen. Dies schliesst nicht aus, dass Gewinn erzielt wird. Wo Gewinnerzielung vorliegt, darf diese aber nicht den eigentlichen Zweck der Institution bilden, son- dern höchstens Mittel zur Erfüllung anderer Zwecke sein. Der Staat orientiert sich bei dieser Regelung am Prinzip der fis- kalischen Äquivalenz (Verteilung der Lasten nach dem Nutzen). In Bezug auf die Pfarrliegenschaft bedeutet dies, dass die jeweiligen Nutz- niessenden auch die Kosten tragen sollen. Der Staat will sich mit der Ab- tretung der Pfarrliegenschaften nicht finanziell entlasten. Ziel ist aber auch nicht, dass eine Kirchgemeinde sich durch den Eigentümerwech- sel finanziell besserstellen kann. Deshalb soll der Verzicht auf die vor- gesehenen Zahlungen nicht erfolgen, wenn mit der Umnutzung eine finanzielle Besserstellung der Kirchgemeinde einhergeht. Das ist ins- besondere dann der Fall, wenn die Kirchgemeinde etwa durch Verkauf oder Tausch einer Liegenschaft finanziell profitiert, obwohl der Un- terhalt der Liegenschaft ausschliesslich oder doch zu wesentlichen Tei- len durch den Kanton getragen wurde. In diesem Fall ist nach wie vor die Rückforderung von Abgeltungsbetrag und Verkaufserlös vorzuse- hen, wie dies im betreffenden Vertrag bestimmt ist. Weder die betref- fende Kirchgemeinde noch Dritte sollen schliesslich aufgrund staat- licher Leistungen Gewinn erzielen können. Deswegen ist namentlich bei einem Mietverhältnis mit kommerzieller Nutzung eine verrechnungs- mässige Rückforderung des staatlichen Beitrages für den ordentlichen Unterhalt fällig. In Ausnahmefällen ist bei einer solchen Nutzung auch der Sanierungsbeitrag anteilsmässig zurückzuerstatten. Der Kanton auferlegt den Kirchgemeinden durch die geplante neue Vorschrift keine neuen Pflichten. Er hält sich an seine vertraglichen Ver- pflichtungen, bestimmt für sich aber, dass er unter Umständen auf die Geltendmachung von Rechten und Pflichten verzichten kann. Dies recht- fertigt sich aus mehreren Gründen. Die Abtretungsverträge für kirch-

liche Liegenschaften gehen bis 1964 zurück. Unterdessen herrschen ge- genüber 1964 zum Teil erheblich veränderte Umstände. So entspricht es heutiger Rechtsüberzeugung, dass neuere Abtretungsverträge eine Be- fristung der Rückerstattungspflicht enthalten. Bei älteren Vereinbarun- gen allein aus formalrechtlichen Gründen an zeitlich unbefristeten An- sprüchen festzuhalten, wäre demgegenüber stossend und rechtsungleich. Zu den veränderten Umständen gehören auch veränderte Bedürf- nisse. Stand die gleichbleibende Nutzung von Pfarrhäusern einst aus- ser Frage, ist es heute keinesfalls mehr selbstverständlich, dass eine kirchliche Liegenschaft auf unbegrenzte Zeit gleichbleibend genutzt wird. War die Option der Zweckänderung bei der Begründung der Praxis in den 1960er-Jahren eine rein theoretische Möglichkeit, so ist sie heute Wirklichkeit. Beim Absehen von Forderungen auf Rückzah- lungen handelt es sich daher zwar formalrechtlich um einen Verzicht, inhaltlich jedoch steht eine gerechte Berücksichtigung der jeweiligen Leistungen im Vordergrund. Aus diesen Gründen erweisen sich Vertragsklauseln, die Rückerstat- tungspflichten auf unbestimmte Zeit vorsehen, heute als zu weitgehend. Die Behörden benötigen die Möglichkeit, auf Ansprüche zu verzichten, und diese ist gesetzlich transparent zu machen. Eine entsprechende Bestimmung erlaubt ein situationsgerechtes, lösungsorientiertes Vor- gehen. Abklärungen beim kantonalen Immobilienamt ergaben, dass bei den älteren Verträgen ohne Befristung der Rückzahlungspflichten insgesamt ein Betrag im tiefen zweistelligen Millionenbereich, bei den neueren Verträgen mit befristeter Rückerstattungspflicht ein Gesamt- betrag im tieferen einstelligen Millionenbereich infrage steht. Zu be- rücksichtigen ist hierbei, dass im Fall einer prozessualen Durchsetzung der Ansprüche Gerichtskosten fällig würden und andere Aufwendun- gen anfielen.

V. Anpassung des GPR

Im Zuge der Revision des Kirchengesetzes sollen verschiedene Be- stimmungen des GPR geändert werden. Im Sinne der verfassungsrechtlich gewährleisteten Autonomie der kirchlichen Körperschaften sollen die staatlichen Regelungen zur Pfarr- wahl ins Kirchengesetz übergeführt und auf das demokratisch Wesent- liche beschränkt werden (vgl. Ausführungen zu § 13). §§ 113–118 GPR sollen daher aufgehoben und durch die neu gefasste und ergänzte Re- gelung von § 13 KiG zur Pfarrwahl ersetzt werden.

Die Regelung des GPR betreffend die Delegation der Wahlleitung (§ 18) soll auf Schulgemeinden beschränkt werden, da für kirchliche Wahlen und Abstimmungen eine neue Bestimmung im Kirchengesetz geschaffen werden soll (neu § 17a KiG).

Im Namen des Regierungsrates Der Präsident: Der Staatsschreiber: Mario Fehr Beat Husi