Anfrage Judith Bellaiche, Kilchberg, Michael Zeugin, Winterthur, und Andreas Hauri, Zürich, betreffend Uber als Chance, Beantwortung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich KR-Nr. 214/2016

Sitzung vom 5. Oktober 2016

960. Anfrage (Uber als Chance) Kantonsrätin Judith Bellaiche, Kilchberg, sowie die Kantonsräte Michael Zeugin, Winterthur, und Andreas Hauri, Zürich, haben am 20. Juni 2016 folgende Anfrage eingereicht: Mit undifferenzierten Berichterstattungen und tendenziösen Aussagen wurde in den letzten Wochen der Vermittlungsdienst Uber ins Visier ge- nommen. In einer parlamentarischen Interpellation wird die gewerkschaft- liche Kampfrhetorik übernommen und bereits von «Verstössen» und «Sanktionen» gesprochen. Hierbei geht es um einen Entscheid der SUVA, von Uber vermittelte Fahrer als unselbständig zu qualifizieren. Dies, obwohl Uber lediglich eine digitale Vermittlungs-App zur Verfügung stellt, die selbständige Fah- rer mit Kunden zusammenführt. Entsprechend sind die wesentlichen Kriterien für eine Einstufung als Selbstständigerwerbende bei Uber- Fahrern erfüllt: Sie unterstehen keiner Weisungsbefugnis bezüglich Ar- beitszeiten, -pensen oder -organisation, keinem Konkurrenzverbot oder Exklusivitätsanspruch, sie tätigen sämtliche Investitionen und tragen ein allfälliges wirtschaftliches Risiko selbst. In diesem Sinne hat der Regie- rungsrat des Kantons Basel-Stadt bestätigt: «Aus steuerlicher Sicht liegt eine selbstständige Erwerbstätigkeit vor, die als Einkommen in der Steuer- erklärung der natürlichen Person zu deklarieren ist.» Uber ist für die Wirtschaft, aber auch für die künftige Mobilität eine Chance. Das Konzept bietet Selbständigen neue, freie Arbeitsmodelle, wirkt sich qualitätshebend für den Endkunden aus und treibt innovative, verkehrsentlastende Mobilitätsformen voran. Die unreflektierte Übernahme des SUVA-Entscheids durch die kanto- nalen Behörden könnte hunderte von digitalen Vermittlungsplattformen in sämtlichen Branchen gefährden und die damit verbundenen Innova- tionen sowie Errungenschaften für die Endkunden gefährden. Nicht zu- letzt würde er sämtliche Taxivermittlungszentralen existenziell treffen. Eine Einstufung sämtlicher digitaler Vermittlungsplattformen als Ar- beitgeber wirkt sich faktisch prohibitiv auf solche Geschäftsmodelle aus und entspricht einem massiven Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit.

In diesem Zusammenhang bitten wir den Regierungsrat, folgende Fra- gen zu beantworten:

Erwägungen

1. Wie fällt die politische Würdigung des SUVA-Entscheids durch den Regierungsrat aus?

2. Welche Kriterien müssten zusätzlich erfüllt sein, damit sich ein Uber- resp. Taxifahrer versicherungstechnisch als selbständig anmelden kann?

3. Wie werden Uber-Fahrer im Kanton Zürich in steuerlicher Hinsicht eingestuft?

4. Inwiefern erkennt der Regierungsrat, unter Berücksichtigung der ak- tuellen und künftigen Mobilitätsherausforderungen, in den aufkom- menden Sharing-Economy-Modellen und insbesondere in digitalen Mobilitätsplattformen wie Uber Pool und Uber Commute eine Chance für den Kanton Zürich?

5. Ist der Regierungsrat insgesamt der Meinung, die bestehenden Rechts- grundlagen und Rechtsprechung seien geeignet, um solche Wirtschafts- modelle in der Zukunft zu beurteilen?

6. Welche Handlungsoptionen sieht der Regierungsrat auf gesetzlicher und Vollzugsbasis, um innovative digitale Wirtschaftsmodelle im Kan- ton Zürich zu ermöglichen und entsprechende Rahmenbedingungen zu schaffen?

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Anfrage Judith Bellaiche, Kilchberg, Michael Zeugin, Winter- thur, und Andreas Hauri, Zürich, wird wie folgt beantwortet: Zu Fragen 1–3: Ob jemand im rechtlichen Sinne selbstständig oder unselbstständig ist, ist eine Rechtsfrage, die von den Vollzugsbehörden und den Rechtsmittel- instanzen zu entscheiden ist. Dabei muss die Beurteilung nicht für jedes Rechtsgebiet gleich ausfallen, weil jeder Entscheid nach den gesamten Umständen des Einzelfalls sowie unter Berücksichtigung von Zweck und Schutzziel der betroffenen Norm zu beurteilen ist. Ein Entscheid über die Selbstständigkeit kann deshalb im Sozialversicherungsrecht anders ausfallen als im Steuerrecht oder im Arbeitsrecht. Welche Kriterien für die Einordnung einer Uber-Fahrerin oder eines Uber-Fahrers als selbstständig Erwerbende bzw. Erwerbender erfüllt sein müssen, kann vor diesem Hintergrund nicht allgemein und losgelöst von den konkreten faktischen und rechtlichen Verhältnissen beantwortet

werden. Das Bundesgericht hat in Urteil 8C_357/2014 vom 17. Juni 2014 entschieden, dass ein einer Zentrale angeschlossener Taxifahrer als un- selbstständig Erwerbender zu qualifizieren sei. Ob dieses Urteil auf Uber- Fahrerinnen und -Fahrer übertragbar ist, muss den zuständigen Gerichten überlassen werden. Dem Vernehmen nach sollen entsprechende Verfahren hängig sein. Zu Frage 4: Die Digitalisierung birgt für den Wirtschaftsstandort Zürich Chancen und Risiken. Die Auswirkungen können heute allerdings kaum abge- schätzt werden. Insgesamt sieht der Regierungsrat in der Digitalisierung Wachstumspotenzial. Sie passt zudem in die Strategie des ICT-Clusters. Zur digitalen Wirtschaft gehören auch internetbasierte Plattformen für Personentransporte. Diese ermöglichen eine flexible und zeitnahe Ver- mittlung von Angebot und Nachfrage. Soweit es dabei im Sinne der Sha- ring Economy um eine gemeinsame zeitlich begrenzte Nutzung von Res- sourcen handelt, kann eine solche Vermittlung zu einer effizienteren Nut- zung der vorhandenen Fahrzeuge führen, was aus Sicht der Kapazitäts- steuerung, Umweltbelastung und Ressourcenschonung zu begrüssen ist. Ob Uber Pool (Mitfahrzentrale) und Uber Commute (Fahrgemeinschaf- ten) dereinst die Ressourcennutzung verbessern werden oder ob sie auf- grund der verhältnismässig geringen Kosten zu zusätzlichem Verkehrs- aufkommen führen, lässt sich derzeit nicht beurteilen, da diese Dienst- leistungen in der Schweiz bisher nicht angeboten werden. Zu Fragen 5 und 6: Der Regierungsrat hat sich bei der Beantwortung dreier Anfragen zu neuen Technologien bzw. zur digitalisierten Wirtschaft mit der Frage des Regulierungsbedarfs befasst und gelangte dabei jeweils zum Schluss, dass derzeit kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht. Während die Vermittlung bei den neueren Geschäftsmodellen über internetbasierte Plattformen elektronisch erfolgt, steht dahinter grundsätzlich dieselbe Basisdienstleistung (z. B. Personenbeförderung oder Beherbergung) wie bei traditionellen Angeboten (Taxi oder Hotel). Die technologische Grundlage der Vermittlung ist rechtlich unerheblich und es gelten für traditionell und digital angebotene Dienstleistungen dieselben Bewilli- gungs-, Melde-, Ausweis- oder Abgabepflichten (KR-Nrn. 256/2014 be- treffend Neue Technologien als rechtliche Herausforderung, 112/2015 be- treffend Neue Technologien als rechtliche Herausforderung zum Zwei- ten und 91/2016 betreffend Gleiche Spiesse für herkömmliche und digi- talisierte Wirtschaft). Dies gilt nach derzeitigem Kenntnisstand auch für Uber Pool und Uber Commute, die grundsätzlich denselben Vorschrif- ten unterliegen wie traditionelle Mitfahrzentralen bzw. Fahrgemeinschaf-

ten. Das geltende Recht verbietet daher keine digitalen Unternehmens- bzw. Sharing-Economy-Modelle im Allgemeinen oder digitale Mobilitäts- plattformen im Besonderen. Zumindest auf kantonaler Ebene besteht demnach derzeit kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf. Es ist jedoch nicht auszuschliessen, dass auf künftige Veränderungen der Märkte – z. B. infolge technischer oder anderer heute noch nicht absehbarer Ent- wicklungen – zu gegebener Zeit Antworten zu suchen sein werden. Die Basisdienstleitungen im Bereich des Personentransports unter- stehen überwiegend dem Bundesrecht – so z. B. bezüglich der Bewilli- gung für den berufsmässigen Personentransport, der Einhaltung der Ar- beits- und Ruhezeiten und der Ausstattung des Fahrzeugs mit einem Fahrt- schreiber. Die Frage, ob es im Bereich des Bundesrechts Regulierungs- bedarf gibt, wird zurzeit von einer Arbeitsgruppe des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) untersucht. Die Ergebnisse werden in einen Be- richt des Bundesrates zur Digitalen Wirtschaft einfliessen. Sodann bean- tragte der Bundesrat den eidgenössischen Räten die Annahme zweier Mo- tionen zum Thema neue Personentransportdienstleistungen (Motionen 16.3066 und 16.3068). In der Begründung teilte der Bundesrat die Auffas- sung der Motionäre, dass die Vorschriften betreffend das Mitführen von fremden Personen in Fahrzeugen aufgrund von neuen (teilweise berufs- mässigen und teilweise nicht berufsmässigen) Angeboten zu überprüfen seien. Der Nationalrat nahm die Motionen am 17. Juni bzw. 12. September 2016 an, während der Ständerat noch nicht darüber abgestimmt hat. Der Vollzug verunmöglicht innovative digitale Wirtschaftsmodelle nicht, hat aber sicherzustellen, dass die Basisdienstleistungen dieselben gesetzlichen Bestimmungen erfüllen wie entsprechende traditionelle Dienstleistungen. Während beispielsweise die Angebote UberBLACK und UberX in der Regel keinen Anlass zu Beanstandungen geben, wur- den 2015 64 und von Januar bis März 2016 75 UberPop-Fahrerinnen und -Fahrer an die für die Verfolgung von Übertretungen zuständigen Statt- halter- bzw. Stadtrichterämter verzeigt, weil sie berufsmässige Personen- transporte ausführten (d. h. zwei oder mehr Fahrten in weniger als 16 Ta- gen), ohne die notwendigen rechtlichen Voraussetzungen zu erfüllen. Da- bei ist der Nachweis der Regelmässigkeit des Personentransports und des wirtschaftlichen Erfolgs nur schwer bzw. mit grossem Aufwand durch Aus- wertung von Smartphonedaten, Kreditkartenabrechnungen und Konto- auszügen zu erbringen. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass die geltende Rechtsordnung innovative digitale Wirtschaftsmodelle grundsätzlich zulässt. Wie der Be- antwortung der Fragen 1–3 zu entnehmen ist, besteht die Herausforde- rung aufgrund der technischen Dimension eher darin, die bestehenden

Schutznormen auf die neuen Modelle anzuwenden bzw. einen angemesse- nen Ausgleich zwischen Wirtschaftsfreiheit und Schutzbedürfnis der Ar- beitnehmenden bzw. Konsumentinnen und Konsumenten zu finden. Zu- dem müssen den Vollzugsbehörden technische Instrumente zur Verfügung gestellt werden, die ihnen gleich lange Spiesse im Vollzug verschaffen. Ziel muss sein, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen die verschiedenen Angebote weder benachteiligen noch bevorzugen.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungs- rates sowie an die Volkswirtschaftsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi