RRB Nr. 98/2023
Teilrevision Bildungsgesetz, Ausbildungsbeiträge, Konzept
25 gennaio 2023Tedesco8 min
Source zh.ch
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 25. Januar 2023
98. Teilrevision Bildungsgesetz, Ausbildungsbeiträge (Konzept)
Erwägungen
1. Ausgangslage Der Kantonsrat hat am 27. April 2015 mit dem Gesetz über die Anpas- sung der Gesetzgebung im Bereich von Ausbildungsbeiträgen (Stipendien- reform) die Änderung der §§ 16–19b und 27 des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 (BiG, LS 410.1) beschlossen. Der geänderte § 16 Abs. 1 BiG wurde auf den 1. Januar 2017 in Kraft gesetzt, während die übrigen Be- stimmungen am 1. Januar 2021 in Kraft getreten sind. Auf den letzteren Zeitpunkt sind auch die vom Regierungsrat erlassenen Ausführungs- bestimmungen – die neue Verordnung über die Ausbildungsbeiträge vom 17. Juni 2020 (VAB, LS 416.1) – in Kraft getreten. Mit der Stipendienreform wurden folgende Hauptziele verfolgt (vgl. An- trag der Kommission für Bildung und Kultur vom 27. Januar 2015, Ziff. 11; KR-Nrn. 386a/2009 und 387a/2009): – die im nationalen Vergleich tiefe Bezügerquote des Kantons Zürich dem schweizerischen Mittelfeld anzunähern, ohne im Grundsatz von der bislang verfolgten Existenzsicherung der Personen in Ausbildung abzuweichen, – Anreize für den raschen Ausbildungsabschluss zu setzen, – das Zürcher Stipendienwesen administrativ schlanker und transparen- ter zu gestalten, Verzerrungen und Schwelleneffekte abzubauen und dadurch nachvollziehbare, verständliche Ergebnisse hervorzubringen sowie – die zu Beiträgen berechtigenden Ausbildungen vor allem im Bereich der Berufsbildung den Veränderungen in Bildungspolitik und Bildungs- landschaft anzupassen. Diese Ziele wurden grösstenteils erreicht. Hinsichtlich der beabsich- tigten administrativen Vereinfachung entsprechen die Folgen der Reform jedoch nicht den Erwartungen. Die vom Gesetzgeber angestrebte Verrin- gerung des Verwaltungsaufwands durch ein administrativ schlankes Stipendienwesen hätte dazu führen sollen, dass nach einer Einführungs- phase für die durchschnittliche Bearbeitung eines Gesuchs deutlich we- niger Arbeitsstunden benötigt werden. Die ersten Erfahrungen nach der Einführung des neuen Stipendienrechts zeigen jedoch, dass unter ande- rem aufgrund der komplexen Prüfkriterien nach wie vor ein erheblicher Bearbeitungsaufwand des zuständigen Amtes für Jugend und Berufs- beratung (AJB) zu verzeichnen ist, was zu einem deutlichen Anstieg der
pendenten Gesuche geführt hat. Es muss daher festgestellt werden, dass das Ziel eines administrativ schlanken Stipendienwesens nicht erreicht wurde. Vielmehr mussten die personellen Mittel im AJB aufgestockt wer- den. Entsprechend hat die Bildungsdirektion auf den rasch entstandenen Pendenzenüberhang reagiert und mit Verfügung vom 9. Mai 2022 den Stellenplan des AJB befristet bis 31. Dezember 2023 um 15 Stellen erwei- tert. Die langen Wartezeiten für die gesuchstellenden Personen führten zu Vorstössen im Kantonsrat. Sowohl die Motion KR-Nr. 387/2022 betref- fend Speditive Abwicklung der Stipendiengesuche als auch die Motion KR-Nr. 388/2022 betreffend Stipendienwesen: Schlankere Prozesse, schnel- lere Gesuchsbearbeitung, die beide am 24. Oktober 2022 eingereicht wurden, verlangen eine Überarbeitung der Rechtsgrundlagen im Stipen- dienwesen mit dem Ziel, eine speditive Gesuchsbearbeitung zu ermög- lichen und so die gegenwärtigen Wartezeiten der gesuchstellenden Per- sonen zu verkürzen. Der Regierungsrat teilte dem Kantonsrat die Bereit- schaft zur Entgegennahme der beiden Motionen mit. Die Erfahrungen mit der Umsetzung des geltenden Rechts zu den Ausbildungsbeiträgen zeigen deutlich, dass eine effiziente Gesuchsbe- arbeitung nur mit einem unverhältnismässig hohen Personalaufwand möglich ist. Eine nachhaltig beschleunigte und zeitgerechte Ausrichtung der Ausbildungsbeiträge erfordert eine erneute Anpassung der rechtli- chen Grundlagen und damit eine Teilrevision des BiG und gegebenen- falls der VAB.
2. Ziele der Teilrevision Mit einer Teilrevision des BiG soll die lange Dauer der Gesuchsbe- arbeitung verkürzt werden. Dazu sollen die komplexen Anspruchsvor- aussetzungen, die zu einem umfangreichen Prüfaufwand führen, über- prüft und soweit möglich vereinfacht werden. Konkret stehen insbeson- dere die folgenden Themen zur Diskussion:
2.1 Prüfkriterien Die geltenden rechtlichen Grundlagen sehen eine grosse Anzahl von Prüfkriterien vor, um einen vermeintlich ungerechtfertigten Bezug von Ausbildungsbeiträgen zu verhindern. Neben den finanziellen Verhält- nissen der betroffenen Personen und ihrer Familien sind auch der Wer- degang der auszubildenden Personen sowie die angestrebte Ausbildung in ihrer Art, Dauer und Ausgestaltung zu prüfen. Der Prüfaufwand, der sich daraus ergibt, ist im Verhältnis zum Nutzen gross, denn der tatsäch- lich erzielte Selektionseffekt ist minim. Dies betrifft namentlich die folgenden Kriterien:
Gemäss § 17e Abs. 1 BiG besteht kein Anspruch auf Ausbildungs- beiträge, wenn die auszubildende Person nach Erfüllung der Schulpflicht zwölf Jahre in Ausbildung stand. Um dies korrekt prüfen zu können, muss der gesamte Werdegang der auszubildenden Person abgefragt und ausgewertet werden, was sowohl für die gesuchstellende Person als auch für das AJB mit einem erheblichen Aufwand verbunden ist. Letzteres gilt insbesondere für auszubildende Personen, die einen Teil der Ausbil- dung im Ausland absolviert haben. Die Regelung in § 17f BiG schliesst auszubildende Personen von der Beitragsberechtigung aus, wenn diese zwei Ausbildungen abgebrochen oder die Ausbildung zweimal gewechselt haben. Um dies zu prüfen, muss der gesamte Werdegang jeder auszubildenden Person abgefragt und im Detail ausgewertet werden, obwohl nur ein sehr kleiner Anteil der Ge- suchstellenden aufgrund dieses Prüfkriteriums keine Beiträge erhält. Die Erfahrung zeigt zudem, dass insbesondere junge Menschen im Berufs- findungsprozess auf Sekundarstufe II von dieser Regelung betroffen sind. Es gilt jedoch gerade diese Personen darin zu unterstützen, eine Ausbil- dung abzuschliessen, damit sie später ein wirtschaftlich selbstständiges Leben führen können. § 18 Abs. 2 BiG verlangt, dass ein Gesuch vollständig vorliegen muss, damit ein Anspruch auf Ausbildungsbeiträge entsteht. Die Umsetzung dieser Bestimmung führt zu einer doppelten Gesuchsprüfung und damit zu einem hohen Aufwand. So ist das Gesuch ein erstes Mal unmittelbar nach dem Eingang auf seine Vollständigkeit hin zu prüfen und ein zwei- tes Mal bei der Beurteilung des Anspruches. Die Praxis zeigt, dass zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung die wenigsten Gesuche das Kriterium der Vollständigkeit im Sinne des Gesetzes erfüllen. Der grösste Anteil der Gesuchstellenden strebt eine Ausbildung auf Sekundarstufe II an. Nicht wenige dieser Personen haben einen migrationsrechtlichen Hin- tergrund, wenig familiäre Unterstützung oder keine Erfahrung mit be- hördlichen Anmeldeverfahren und stossen bei der komplexen Gesuchs- einreichung an ihre Grenzen. Beim AJB haben unvollständige Gesuche zur Folge, dass fehlende Unterlagen nachgefordert werden müssen und deren fristgerechte Eingang überwacht werden muss; gegebenenfalls sind anschliessend weitere Schritte einzuleiten. Da die meisten Ausbil- dungen im August oder September beginnen und die Gesuche aufgrund der Regelung von § 18 Abs. 2 BiG vor Beginn des Ausbildungsjahres eingereicht werden müssen, damit für das ganze Ausbildungsjahr ein Anspruch auf Ausbildungsbeiträge besteht, wird etwa die Hälfte der Gesuche jeweils in den Monaten Juni, Juli und August eingereicht. Dies hat zur Folge, dass die Gesuchsbearbeitung im Sommer deutlich länger dauert als in den übrigen Monaten. Durch eine bessere Verteilung der Gesuchseinreichungen während des ganzen Jahres könnte eine gleich- mässigere Belastung bei der Gesuchsprüfung erreicht werden.
2.2 Ausgestaltung des Verhältnisses von Stipendien und Darlehen Die geltenden rechtlichen Grundlagen sehen in §§ 17h–17j BiG vor, dass existenzsichernde Stipendien lediglich bis zur Vollendung des 25. Alters- jahres bzw. in bestimmten Ausnahmefällen bis zur Vollendung des 28. Al- tersjahres ausgerichtet werden. Bereits die Prüfung, ob ein Grund vor- liegt, der zum Bezug von existenzsichernden Stipendien über das 25. Al- tersjahr hinaus berechtigt (§ 17h Abs. 2 BiG), ist aufwendig und komplex. Auszubildende Personen ab dem 25. bzw. 28. Altersjahr haben sodann die Wahl zwischen einem existenzsichernden Darlehen und einem deut- lich tieferen Stipendium. Die Praxis hat gezeigt, dass die Umsetzung dieser Bestimmungen zu zahlreichen Fragen führt, zumal viele auszu- bildende Personen in diese Altersgruppe fallen. Dieses Wahlmodell stellt die Betroffenen vor schwierige Entscheidungen und führt in der Folge zu einem sehr hohen Beratungsaufwand im AJB. Hinzu kommt, dass der administrative Aufwand zur Rückforderung von Darlehen (unter anderem Festlegung der Ratenzahlungen gemäss § 19a Abs. 2 BiG, allfälliges Vollstreckungsverfahren) im Verhältnis zu den Erfolgs- aussichten bezüglich der vollständigen Rückzahlung gross ist. Es ist daher zu prüfen, inwieweit das Wahlmodell zugunsten einer einfacher umsetzbaren Lösung anzupassen oder ganz aufzugeben ist.
2.3 Regelungsgrenzen Gemäss den bestehenden Rechtsgrundlagen überprüft das AJB bei der Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen sämtliche Anspruchsvoraus- setzungen und Kriterien, obwohl in vielen Fällen bereits Abklärungen bzw. Entscheide anderer Behörden vorliegen. Die Prüfung des Familienbudgets zeigt zum Beispiel, dass über ein Viertel der Eltern der auszubildenden Personen mit Sozialhilfe oder Zusatzleistungen unterstützt werden. Die geltenden Bestimmungen ver- langen trotzdem eine eingehende Prüfung der finanziellen Verhältnisse dieser Personen. Es ist zu prüfen, ob es in solchen Konstellationen sinn- voll sein könnte, auf bereits getätigte Abklärungen und Entscheidungen anderer Behörden abzustützen. Damit könnte die Bearbeitung der Ge- suche um Ausbildungsbeiträge wirksam beschleunigt werden.
2.4 Pauschalierung und Neuberechnung Mit der Stipendienreform konnte durch die Einführung von Pauschalen bei bestimmten Einnahmen und Kosten bereits ein positiver Effekt hin- sichtlich des Prüfaufwands erzielt werden. Es ist daher zu prüfen, ob noch weitere Pauschalierungen vorgenommen werden können. In diesem Zusammenhang sind auch Nachprüfungen und Neuberechnungen von bereits gewährten Ausbildungsbeiträgen möglichst auf ein Minimum zu beschränken.
Dispositiv
Auf Antrag der Bildungsdirektion beschliesst der Regierungsrat:
I. Die Bildungsdirektion wird beauftragt, eine Gesetzesvorlage zur Teil- revision des Bildungsgesetzes im Bereich Ausbildungsbeiträge auszu- arbeiten.
II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Bildungsdirektion.
Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:
Kathrin Arioli