10.2004.117
Espropriazione materiale per mancata inclusione di fondi nella zona artigianale-industriale
9 luglio 2008Italiano15 min
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AIUTO
RICERCA
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Numero d'incarto:
10.2004.117
Data decisione, Autorità:
09.07.2008, TE
Ricorso:
TRAM, 50.2008.8, 23.02.2009
Titolo:
Espropriazione materiale per mancata inclusione di fondi nella zona artigianale-industriale
ESPROPRIAZIONE MATERIALE
art. 39 cpv. segg LESPR
Incarto n.
10.2004.117
21/96
Lugano
9 luglio 2008
Sentenza
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto
dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e
dai membri
ing.
Argentino Jermini
ing. Giancarlo Rosselli
segretaria
giurista
Annalisa
Butti
statuendo
nella procedura di espropriazione materiale promossa in data 4 novembre 1996 da
ISES
1
RA 1
contro
COEP
1
RA
2l’avv. __________, Lugano
relativamente
ai mapp. no. 1024, 1025, 1031, 1032, 1033 e 1035 RFP __________,
richiamato
l’inc. 10.2004.63-1 inerente la procedura di espropriazione formale dei mapp.
no. 1024, 1025, 1031, 1032, 1033 e 1035 avviata dal Consorzio per i centri di attrezzature
sportive e ricreativo-balneari dei Comuni __________,
letti
ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in
fatto ed in diritto
1.1.1.
ISES 1 è proprietario dei mapp. no. 1024, 1025, 1031, 1032, 1033 e 1035 di __________
siti in località __________. I fondi, che
sono racchiusi nel triangolo formato all’incrocio tra la strada cantonale __________
e la strada che porta alla ex caserma militare di __________, in un
comprensorio a cavallo del confine giurisdizionale con __________, costituisco un
appezzamento incolto di complessivi mq 1196 occupato in parte da vegetazione
spontanea ed in parte da materiale inerte di scavo (cfr. documentazione
fotografica).
1.2. Il 27.2.1984 il Consiglio Comunale __________ ha adottato il primo PR locale che tra l’altro proponeva
l’assegnazione del comparto __________ alla zona artigianale-industriale. Nella
successiva fase di approvazione del piano, conclusasi con la risoluzione del
25.11.1986 del Consiglio di Stato, quest’ultimo ne ha invece stabilito
d’ufficio l’attribuzione alla zona senza destinazione specifica (SDS) per non
compromettere gli interessi e la politica regionali propensi a destinare quel
settore alla realizzazione di impianti sportivi.
Evadendo i ricorsi – tra cui quello di ISES 1 – contro tale risoluzione, il Gran
Consiglio con decisione 14.12.1992 ha disposto lo stralcio della zona SDS ed
invitato il Comune ad elaborare un variante di PR che includesse il comparto __________
nella zona attrezzature pubbliche (AP) per i bisogni del futuro Centro sportivo
regionale della __________. Ciò poiché, nel
frattempo, 14 comuni della regione avevano costituito il “Consorzio per i
centri di attrezzature sportive e ricreativo balneari dei Comuni __________”
(di seguito Consorzio), appunto con lo scopo di realizzare una tale
infrastruttura tra __________ e __________ nelle località __________ e __________.
La conseguente variante di PR ha inserito l’intero comparto __________ nella
zona attrezzatura ed edifici di interesse pubblico (AP-EP). Essa è stata approvata
il 9.5.1995 dal Consiglio di Stato, che ha respinto contestualmente le obiezioni
mosse dai proprietari alla nuova disposizione pianificatoria. Il ricorso
successivamente interposto da ISES 1 dinanzi al Tribunale della pianificazione
del territorio è stato integralmente respinto con sentenza del 31.7.1996.
1.3. Con istanza 4.11.1996 ISES 1 ha convenuto in causa il Comune di __________
chiedendone la condanna al pagamento di un’indennità per espropriazione
materiale di fr. 480.- al mq per tutti i fondi, oltre interessi al 5 % dal
9.5.1995. A suo avviso infatti il vincolo imposto dalla variante di PR del 1995 ha privato le sue proprietà
dello statuto di terreni edificabili, ritenuto che senza il vincolo sarebbero
stati assegnati alla zona artigianale-industriale.
La pretesa è contestata dal Comune che con risposta 30.4.1997, oltre a chiamare
in causa il Consorzio, nel merito ha respinto la tesi dell’istante sostenendo
che i fondi non sono mai stati inseriti in una zona edificabile conforme ai
dettami della legge sulla pianificazione del territorio (LPT); da ciò la
richiesta di reiezione dell’istanza.
Con sentenza 25.6.1997 il Tribunale di espropriazione sottocenerina ha respinto
la chiamata in causa del Consorzio.
All’udienza del 16.6.1999 la procedura è stata sospesa in attesa che il
Consorzio procedesse all’approvazione del progetto per la realizzazione del centro
sportivo e ottenesse il diritto di espropriare formalmente i terreni interessati.
Il Consorzio ha adempiuto tali formalità e nel 2001 ha avviato la procedura di espropriazione
formale, qui richiamata, intesa all’acquisizione dei sedimi necessari per la realizzazione
del centro; essa coinvolge anche i terreni del qui istante ed è evasa mediante
giudizio separato odierno (cfr. inc. 10.2004.63-1).
Riattivata la presente procedura di espropriazione materiale e costituito il
nuovo collegio giudicante con ordinanza 6.6.2008, le parti hanno entrambe
rinunciato a ripetere il dibattimento, riconfermandosi nelle rispettive
argomentazioni già formulate negli allegati di causa.
2.2.1.
L’espropriazione materiale, che è corollario della garanzia costituzionale
della proprietà, si avvera e conferisce il diritto ad una piena indennità
quando l’ente pubblico, attraverso un atto pianificatorio definitivo, decreta
un divieto o una limitazione particolarmente grave dell’uso attuale o del
prevedibile uso futuro di un bene – generalmente riferiti al diritto di
costruire – privando il soggetto colpito di una delle prerogative essenziali
insite nel diritto di proprietà.
Anche una restrizione meno rilevante può costituire espropriazione materiale
quando coinvolge una cerchia ristretta di proprietari o ne colpisce uno solo in
maniera tale che, fosse loro negato l’indennizzo, sarebbero costretti a
sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio eccessivo ed
incompatibile con il principio della parità di trattamento.
In entrambi i casi l’edificabilità del fondo immediata o quantomeno prevedibile
in un prossimo futuro è condizione imprescindibile: occorre cioè che con
l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta
possibilità di miglior uso (Riva, Kommentar zum RPG, 1999, ad art. 5 no. 123-134; DTF
121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67 e 85, I-1991 no.
68, I-1992 no. 49).
La problematica verte dunque sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio
nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio che soggiacciono ad una
ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla
legittimità di un risarcimento. Perciò occorre vagliare tutti gli elementi che
qualificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – deducibili
tanto dagli atti pianificatori e dalla legislazione edilizia, quanto
dall’effettiva e prevedibile utilizzazione del suolo e dalle qualità intrinseche
del fondo – onde accertare se, al momento dell’istituzione del vincolo,
l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a breve termine
oltre che giuridicamente plausibile.
2.2. La giurisprudenza associa all’istituto dell’espropriazione materiale i
concetti di dezonamento e di non-attribuzione.
Un dezonamento si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo
da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla
legge sulla pianificazione del territorio (LPT) per attribuirlo ad una zona non
edificabile. Sebbene attui una restrizione della proprietà, il dezonamento non
ha, sic et sempliciter, connotazione di espropriazione materiale quest’ultima
essendo subordinata all’imprescindibile requisito di verosimiglianza oggettiva
dell’edificabilità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163; DTF
121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4).
Dà luogo, invece, ad una cosiddetta non-attribuzione l’autorità pianificatoria
che, adottando il suo primo piano di utilizzo conforme alla LPT, omette di
assegnare un terreno alla zona edificabile. Secondo un’opinione diffusa la
non-attribuzione di principio non adempie ai presupposti di un’espropriazione
materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità (Riva, op. cit., no.
114, 141-145; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; RDAT
II-1998 no. 47 c. 3b). Infatti l’ordinamento giuridico vigente ed in
particolare la garanzia della proprietà, non riconoscono al titolare alcun
diritto generico all’attribuzione del fondo ad una zona edificabile o al
mantenimento di uno specifico regime edilizio, neppure se il terreno era
edificabile in base al diritto previgente e dotato delle infrastrutture minime
(DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 121 I 245 c. 6a, 455 c. 4a).
Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in
via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive,
avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi
potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o
quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel
piano generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito
somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure
qualora il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato;
oppure ancora qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili
al principio della buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro
estendersi all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione
sostanzialmente finalizzata a compensare, attraverso un risarcimento, una reale
aspettativa di miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi
oggettivamente fondati e concreti, ha riposto nell’ente pubblico e che questi a
deluso (Riva, op. cit., no. 114, 146-160; DTF 121 417 c. 4b, 122
II 326 c. 6a, 125 II 431 c. 4a).
2.3. Il provvedimento pianificatorio definitivo che sopprime o limita la
componente edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne
compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il
valore. Di conseguenza per il giudizio sull’espropriazione materiale è decisiva
la data di entrata in vigore della misura restrittiva che è causa del deprezzamento
(Riva, op. cit., no. 194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT
II-1991 no. 68).
Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio che definitivamente
programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale
istituendo, tra l’altro, anche le restrizioni che fossero motivate da necessità
pubbliche è il PR (art. 24 LALPT, 14 LPT). L’approvazione del Consiglio di
Stato ne sancisce l’entrata in vigore e con ciò, oltre ad essere giuridicamente
vincolante, il PR crea la presunzione di pubblica utilità per tutte le
espropriazioni, le imposizioni e le opere pubbliche pianificate (art. 39 cpv. 1
e 40 LALPT).
3.I
mapp. no. 1024, 1025, 1031, 1032, 1033 e 1035 sono stati esclusi dalla zona
edificabile con l’approvazione del PR del 1986, primo piano di utilizzo del
quale si è dotato l’allora Comune di __________. L’atto pianificatorio che ha ne
ha poi definitivamente sancito il destino è la variante scaturita dalla
procedura ricorsuale contro lo stesso PR ed approvata nel 1995. Pertanto la
contestuale assegnazione delle proprietà ISES 1 alla zona AP-EP si configura
come non-attribuzione.
Resta da stabilire se sussistessero motivi oggettivi stringenti che ne imponessero
invece l’attribuzione alla zona edificabile così da giustificare il
riconoscimento di un’indennità in via eccezionale. Ciò tenendo presente che la
giurisprudenza è alquanto restrittiva e presuppone una prognosi altamente
attendibile di edificabilità immediata e prossima del fondo (cfr. TF
18.4.2006 N.1A.236/2005 c. 2.3.4.).
4.4.1.
Le argomentazioni svolte dall’istante sull’asserita edificabilità dei suoi
terreni non sono condivisibili poiché alla luce della situazione pianificatoria
del Comune di __________ non risulta che essi abbiano mai goduto dello statuto
di terreni edificabili.
Anzitutto non è decisivo che in base al piano dipendente dal Decreto esecutivo
sull’ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29
gennaio 1980 (DEPT), l’intero comparto __________ fosse assegnato alla zona
edificabile provvisoria. Infatti nell’ambito dell’accertamento di
un’espropriazione materiale non si può tener conto dei provvedimenti che, per loro
stessa natura, hanno carattere temporaneo (cfr. RDAT 1985 no. 96 c. 3b) poiché
da essi non può essere dedotto alcun diritto e tanto meno una garanzia di edificabilità
futura. In ogni caso si configurava come una situazione provvisoria che non è
mai stata confermata negli atti pianificatori successivi.
Non è neppure risolutiva la prima proposta approvata dal Consiglio Comunale di
attribuire il comparto __________ alla zona artigianale-industriale, poiché
questa è stata respinta dall’autorità competente ad approvare il PR che
d’ufficio ne ha disposto l’inserimento nella zona senza destinazione specifica
(SDS). Invero non a caso dal momento che la proposta comunale non adempiva ad
un bisogno concreto e non risultava congruente né con gli obiettivi regionali in
materia di impianti sportivi né con la revisione in atto del PR di __________
che intendeva assegnare il comparto contiguo alla zona per attrezzature pubbliche
AP 4 proprio in funzione della costruzione del centro sportivo (cfr. ris. del Consiglio di Stato 25.11.1986 p. 21-22). Al di là di tale incongruenza, andavano poi considerati
anche motivi di ordine generale, specie il fatto che il PR risultava chiaramente sovradimensionato con una
contenibilità superiore alle prevedibili necessità di sviluppo dei 10/15 anni a
venire e che il territorio comunale era già largamente insediato (cfr. ris. del
Consiglio di Stato 25.11.1986 p. 16).
Argomenti, questi, condivisi nella sostanza dal Gran Consiglio che,
contrariamente a quanto pretende l’istante, non ha affatto “riconosciuto
implicitamente la natura edificabile” dei suoi terreni. Ben al contrario, esso ha confermato inequivocabilmente che non vi erano le
premesse per inserire il comparto __________ in zona edificabile, limitandosi a
censurare il metodo adottato dal Consiglio di Stato per salvaguardare la
prospettiva concreta di nuove opzioni pianificatorie. In particolare esso ha
ritenuto che, a fronte dell’avanzamento decisivo delle trattative intercomunali
in vista dalla creazione del centro sportivo e della riserva definitiva a tal
fine dei fondi contigui di __________, il comparto __________ non poteva che
essere attribuito anch’esso alla zona per attrezzature pubbliche (cfr.
decisione del Gran Consiglio 14.12.1992, pag. 3-4).
Ciò che è puntualmente avvenuto con la variante del 1995 (cfr. ris. del
Consiglio di Stato 9.5.1995 e sentenza 31.7.1996 del Tribunale della
pianificazione del territorio) avallata in ultima istanza anche dal Tribunale
della pianificazione del territorio (cfr. TPT 31.7.1996 c. 6 e 8).
Seguendo questo ragionamento nel 1995 le proprietà ISES 1 non costituivano una
necessità nell’azzonamento a fini edilizi privati. A fronte del sovradimensionamento
del PR e poiché, dichiaratamente, la creazione di una nuova zona artigianale-industriale
non rappresentava un’esigenza imprescindibile per il Comune, in mancanza del
vincolo AP-EP, i fondi sarebbero comunque stati esclusi dalla zona edificabile
ed annessi al territorio libero circostante che, fatta eccezione per la ex
caserma, si contraddistingueva come settore lasciato allo stato naturale e
libero da costruzioni. Ciò poiché ne sono a tutti gli effetti parte integrante
insieme agli altri terreni limitrofi siti a sud della strada cantonale.
4.2. Alle suddette osservazioni si
aggiunge un’importante carenza quo all’urbanizzazione che è presupposto
dell’edificabilità di un fondo (art. 22 cpv. 2 e 19 LPT, art. 67 cpv. 2 e 77 LALPT).
Infatti le particelle erano si dotate di un accesso sufficiente dalla strada cantonale
__________ e da quella che porta alla ex
Caserma, ma erano poste all’esterno del perimetro delle canalizzazioni previsto
dal PGC, atto che ha peraltro ottenuto l’accettazione tecnica ma non l’avallo
formale da parte del Dipartimento (cfr. lettera 3.7.2008). Esclusione confermata
con il PGS approvato il 28.4.1994 conformemente alla legislazione sulla
protezione delle acque (LIA dell’8.10.1971 e LALIA del 2.4.1975). Perciò, privi
di un requisito imprescindibile per poter essere considerati come urbanizzati,
anche sotto questo profilo i fondi non erano edificabili (art. 20 LIA e art. 27
OPA).
Non risulta peraltro che il proprietario
abbia mai affrontato una qualsiasi spesa in vista dell’urbanizzazione e
dell’edificazione dei terreni che sono sempre stati utilizzati solo per il
deposito di materiali inerti e/o macchinari appartenenti all’impresa di
trasporti condotta dall’istante (cfr. documentazione fotografica).
4.3. Le proprietà ISES 1 non erano neppure incluse in un comprensorio
largamente edificato, concetto che la prassi interpreta rigorosamente
assimilandovi soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli spazi
vuoti tra costruzioni – le cosiddette Baulücken – a tal punto segnati dall’impronta edilizia dei
fondi circostanti da non poter essere
attribuiti ad altra destinazione (Riva, op. cit., no. 159; DTF 122 II c. 6a; TF
18.4.2006 N.1A.236/2005 c. 4).
In effetti, il comparto di __________ è nettamente separato dalle zone edificabili
poste a nord-est della strada cantonale, ed ancora nel 1995 non possedeva le qualità intrinseche di un settore insediato. Fatta
eccezione per le infrastrutture militari (ora in disuso), il territorio era
prevalentemente verde e libero.
4.4. In queste condizioni non poteva
certamente esser formulata una prognosi attendibile favorevole all’edificabilità
dei fondi e, visto quanto sopra, manifestamente non sussistevano motivi
oggettivi stringenti che ne imponessero l’attribuzione ad una zona edificabile.
Di conseguenza i presupposti dell’espropriazione materiale non sono adempiuti.
5.L’istante
nemmeno può avvalersi del principio della buona fede – alla cui tutela,
peraltro, la giurisprudenza pone esigenze assai severe (Riva, op. cit.,
no. 136; TF 18.4.2006 N.1A.236/2005 c. 6). In effetti non risulta che il Comune abbia mai fornito assicurazioni circa
l’eventuale edificabilità futura dei fondi tali da legittimare concrete
aspettative in questo senso. Perciò il proprietario non poteva ragionevolmente contare
sulla possibilità di edificare con certezza nell’immediato futuro.
6.Né
a diversa conclusione si arriverebbe, infine, esaminando la fattispecie
nell’ottica della teoria del sacrificio eccessivo riconducibile ad una
violazione del principio della parità di trattamento. Infatti, considerato che
anche questa fonte di espropriazione materiale presuppone la verosimiglianza
dell’edificabilità del fondo (DTF 116 Ib 379 c. 6c, 119 Ib 138 c. 6; TRAM
5.10.2005 N. 50.2005.1 in re H. c. 2.4.6), e che in concreto quest’ultima è
stata negata, non sono dati, nemmeno sotto questo profilo, gli estremi di
un’espropriazione materiale.
7.L’addebito
della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza in applicazione del
principio secondo cui, qualora l’espropriazione materiale sia contestata,
l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli inerenti i costi processuali,
com’è consuetudine nelle procedure amministrative (RDAT I-1994 no. 48),
compreso quindi l’obbligo di corrisponder le ripetibili al Comune che si è
avvalso della consulenza di un legale.
Visto l’esito del contenzioso, le spese di giudizio sono a carico dell’istante,
il quale dovrà altresì corrispondere al COEP 1 adeguate ripetibili.
Per
Fatti
i quali motivi
richiamata la
Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia: 1. L’istanza è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 1'000.-
sono a carico dell’istante, con l’obbligo di rifondere al COEP 1 fr. 1’500 –
per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è data facoltà di
ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta
giorni dall’intimazione.
4. Intimazione a:
Considerandi
-
-
__________, __________
per il Tribunale di
espropriazione
la
Presidente la
segretaria giurista
Margherita
De Morpurgo Annalisa
Butti
Ultimo aggiornamento: 09.05.2026
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