10.2004.54

pretese d'indennità per espropriazione materiale riconducibile al vincolo a posteggio pubblico

25 maggio 2005Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

I proprietari, riproponendo sostanzialmente le medesime censure, adirono quindi

il Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) che, con sentenza

2.7.1996, accolse parzialmente il ricorso annullando la decisione impugnata per

quanto riferita alla zona EN e confermando, invece, il vincolo con destinazione

posteggio pubblico. Un ulteriore ricorso presentato dinanzi al Tribunale

federale fu respinto con sentenza del 28.1.1997.

Negli anni successivi furono approvate altre varianti al piano di utilizzo che

non coinvolgono la part. no. 107.

1.3. Con memoria 10.9.1999 MIST 1 e MIST 2 hanno adito il Tribunale di

espropriazione chiedendo che sia accertata l’espropriazione materiale del mapp.

no. 107, riconducibile al vincolo a posteggio pubblico P2, e sollecitando

inoltre un risarcimento per tale titolo di fr. 258'750 oltre interessi al 5%

dal 22.4.1997. Essi argomentano che il vincolo avrebbe precluso la possibilità

di sfruttare la proprietà a scopi edilizi, ritenuto che il precedente assetto

pianificatorio dipendente dal PR/91 garantiva l’edificabilità dei 2/3 ca. della

proprietà. Da ciò l’indennità richiesta che si compone di fr. 250.- il mq per

la parte già edificabile (mq 903) e di fr. 50.- il mq per la superficie

restante (mq 660), a sua volta svalutata poiché da considerarsi, ormai, come

semplice zona agricola e non più area di respiro rivalutante per il settore

residenziale.

La pretesa è contestata dal Comune secondo cui qualora anche il posteggio P2

fosse stato annullato, l’intero comparto territoriale sarebbe stato escluso

dalla zona edificabile. Tale conclusione troverebbe riscontro inequivocabile

tanto nelle stesse argomentazioni di ordine pianificatorio svolte dai

proprietari nell’ambito della procedura ricorsuale contro la revisione del PR,

quanto nella sentenza del TPT che ha peraltro stralciato l’intera zona EN senza

procedere al rinvio degli atti al Comune per un nuovo riazzonamento. Per altro

verso, al momento dell’entrata in vigore del vincolo, il fondo non aveva le qualità

intrinseche di un terreno edilizio né prospettive di miglior uso ed i

proprietari non avevano manifestato l’intenzione concreta di edificare il

sedime. Di conseguenza i requisiti dell’espropriazione materiale non sarebbero

adempiuti.

Esperita l’istruttoria le parti sono comparse all’udienza finale riconfermandosi

nelle rispettive tesi e domande.

2.2.1.

L’espropriazione materiale, che è corollario della garanzia costituzionale

della proprietà, si avvera e conferisce il diritto ad una piena indennità

quando l’ente pubblico, attraverso un atto pianificatorio definitivo, decreta

un divieto o una limitazione particolarmente grave dell’uso attuale o del

prevedibile uso futuro di un bene – generalmente riferiti al diritto di

costruire – privando il soggetto colpito di una delle prerogative essenziali

insite nel diritto di proprietà.

Anche una restrizione meno rilevante può costituire espropriazione materiale

quando coinvolge una cerchia ristretta di proprietari o ne colpisce uno solo in

maniera tale che, fosse loro negato l’indennizzo, sarebbero costretti a

sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio eccessivo ed

incompatibile con il principio della parità di trattamento.

In entrambi i casi l’edificabilità del fondo immediata o quantomeno prevedibile

in un prossimo futuro è condizione imprescindibile: occorre cioè che con

l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta

possibilità di miglior uso (Riva, Kommentar zum RPG, 1999, ad art. 5 no.

123-134; DTF 121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67

e 85, I-1991 no. 68, I-1992 no. 49).

La problematica verte dunque sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio

nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio che soggiacciono ad una

ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla

legittimità di un risarcimento. Perciò occorre vagliare tutti gli elementi che

qualificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – deducibili

tanto dagli atti pianificatori e dalla legislazione edilizia, quanto

dall’effettiva e prevedibile utilizzazione del suolo e dalle qualità

intrinseche del fondo – onde accertare se, al momento dell’istituzione del

vincolo, l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a

breve termine oltre che giuridicamente plausibile.

Il Tribunale è tenuto a procedere d’ufficio all’indagine (DTF 116 Ib

235; RDAT I-1993 no. 53 c. 3).

2.2. La giurisprudenza associa all’istituto dell’espropriazione materiale i

concetti di dezonamento e di non-attribuzione.

Un dezonamento si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo

da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla

legge sulla pianificazione del territorio (LPT) per attribuirlo ad una zona non

edificabile. Sebbene attui una restrizione della proprietà, il dezonamento non

ha, sic et sempliciter, connotazione di espropriazione materiale quest’ultima

essendo subordinata all’imprescindibile requisito di verosimiglianza oggettiva

dell’edificabilità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163; DTF

121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4).

Dà luogo, invece, ad una cosiddetta non-attribuzione l’autorità pianificatoria

che, adottando il suo primo piano di utilizzo conforme alla LPT, omette di

assegnare un terreno alla zona edificabile. Secondo un’opinione diffusa la

non-attribuzione di principio non adempie ai presupposti di un’espropriazione

materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità (Riva, op. cit., no.

114, 141-145; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; RDAT

II-1998 no. 47 c. 3b). Infatti l’ordinamento giuridico vigente ed in

particolare la garanzia della proprietà, non riconoscono al titolare alcun

diritto generico all’attribuzione del fondo ad una zona edificabile o al

mantenimento di uno specifico regime edilizio, neppure se il terreno era

edificabile in base al diritto previgente e dotato delle infrastrutture minime

(DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 121 I 245 c. 6a, 455 c. 4a).

Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in

via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive,

avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi

potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o

quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel

piano generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito

somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure

qualora il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato;

oppure ancora qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili

al principio della buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro

estendersi all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione

sostanzialmente finalizzata a compensare, attraverso un risarcimento, una reale

aspettativa di miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi

oggettivamente fondati e concreti, ha riposto nell’ente pubblico e che questi a

deluso (Riva, op. cit., no. 114, 146-160; DTF 121 417 c. 4b, 122

Considerandi

II 326 c. 6a, 125 II 431 c. 4a).

2.3

Il provvedimento pianificatorio definitivo che sopprime o limita la

componente edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne

compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il

valore. Di conseguenza per il giudizio sull’espropriazione materiale è decisiva

la data di entrata in vigore della misura restrittiva che è causa del deprezzamento

(Riva, op. cit., no. 194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT

II-1991 no. 68).

Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio che definitivamente

programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale

istituendo, tra l’altro, anche le restrizioni che fossero motivate da necessità

pubbliche è il PR (art. 24 LALPT, 14 LPT). L’approvazione del Consiglio di

Stato ne sancisce l’entrata in vigore e con ciò, oltre ad essere giuridicamente

vincolante, il PR crea la presunzione di pubblica utilità per tutte le

espropriazioni, le imposizioni e le opere pubbliche pianificate (art. 39 cpv. 1

e 40 LALPT).

3.3.1

Il PR/91 è il primo piano di utilizzo di S__________ e pertanto l’estromissione

della parte meridionale del mapp. no. 107 dalla zona edificabile si configura

come semplice non-attribuzione. Il quesito se un azzonamento differente

orientato verso l’edificabilità di quel sedime fosse allora ragionevolmente

ipotizzabile, va risolto negativamente.

Innanzitutto poiché oltre ad essere esclusa dalle zone edificabili delineate in

applicazione del DEPT del 29.1.1980 (cfr. piano), la superficie era pure

esclusa dal perimetro del PGC provvisorio (cfr. estratto) e quindi dal

territorio urbanizzato o da urbanizzare annoverandosi, invece, tra i terreni

idonei alla campicoltura.

D’altra parte essa non apparteneva al territorio largamente edificato, concetto

quest’ultimo che la giurisprudenza interpreta restrittivamente assimilandovi

soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli spazi vuoti tra

costruzioni – le cosiddette Baulücken – a tal punto segnati dall’impronta

edilizia dei fondi circostanti da non poter essere attribuiti ad altro destinazione

(Riva, op. cit., no. 159, DTF 121 II 417 c. 5°, 122 II 455 c. 6; Zbl

1999.

p. 33 c. 4°; RDAF 1999 I p. 392 c. 4°; RDAT II-1998 no. 48

c. 5b, II-2000 no. 74). Infatti, prescindendo da alcune case lungo la strada

cantonale per D__________ ancora appartenenti al nucleo vecchio e da qualche

baracca, il comparto in esame, adagiato immediatamente ad ovest della strada al

mapp. no. 109, non era insediato bensì occupato da piccoli orti e giardini ed

era marcato da una forte componente agricola; la strada stessa costituiva una

sorta di confine naturale rispetto al vecchio nucleo.

Da ciò la constatazione che la parte meridionale del mapp. no. 107 non aveva le

qualità di un’area edificabile e che tantomeno costituiva una necessità

nell’azzonamento ai fini edificatori. Ne da ulteriore conferma la risoluzione

di approvazione del PR/91 laddove il Consiglio di Stato annotò che la

contenibilità del piano andava oltre le prevedibili necessità del Comune e specificò

che eventuali proposte future di ampliamento della zona edificabile avrebbero

dovuto essere giustificate da un interesse pubblico preponderante (ris. del

22.1.1991

p. 30).

Non è trascurabile, infine, che i proprietari non impugnarono il piano, segno

che non avevano aspettative concrete e che non intendevano destinare la

superficie ad un altro uso.

Di conseguenza nel 1991 la parte esclusa dalla zona edilizia non è stata

colpita da espropriazione materiale.

3.2

Il PR/91 attribuì invece la parte alta del fondo alla zona R2 garantendone

così, secondo gli istanti, l’edificabilità.

L’argomento trascura, tuttavia, che il Consiglio di Stato, pur approvando il

piano delle zone, rilevò il carattere conflittuale della zona R2 con i principi

pianificatori propugnati dal Piano direttore cantonale e suggerì di riesaminare

la situazione nell’ottica di una densificazione degli insediamenti almeno in

quelle parti di territorio dove non era necessario, per particolari ragioni

paesaggistiche, mantenere la zona. Il Comune fu quindi invitato a tenerne conto

ed a formulare proposte concrete nell’ambito dell’aggiornamento del PR da

ripubblicare integralmente (ris. del 22.1.1991 p. 30-31, 52-53, p. 64).

Perciò ben difficilmente si può dedurre dal PR/91 una garanzia assoluta di

edificabilità.

4.4.1

Il PR/95 modificò la situazione nella misura in cui il Comune propose, per la

località P__________ R__________, l’istituzione di una zona EN e di un

posteggio pubblico P2. Tali provvedimenti colpirono la parte alta del mapp. no.

107.

che, per il resto, si trovò posto in zona spazi liberi. In esito alla

procedura ricorsuale innescata dai proprietari la zona EN fu annullata ed il posteggio

confermato (dispositivo no. 1 della sentenza del TPT del 9.7.1996).

Occorre dunque stabilire quale sarebbe stata la destinazione del fondo in

assenza del vincolo.

Il ragionamento va impostato su due premesse fondamentali. Innanzitutto con la

risoluzione di approvazione del PR/95 i documenti relativi al previgente PR/91 furono

dichiaratamente abrogati (ris. del 15.3.1995 p. 52 disp. no. 10). In secondo

luogo, per questo motivo, la successiva decisione del TPT – ad eccezione del

vincolo P2 confermato – creò un vuoto pianificatorio in quello specifico comparto

già inserito in zona R2 e poi EN.

Infatti lo stralcio della zona EN non ripristinò la previgente zona R2 poiché

questa era oramai abrogata, ma nemmeno comportò sic et sempliciter l’attribuzione

ad una zona non edificabile poiché il TPT non è autorità pianificatoria e

dunque non poteva certamente decretare la nuova destinazione del comparto. Sotto

questo profilo l’omesso rinvio degli atti al Comune è di secondaria importanza dal

momento che quest’ultimo, in quanto autorità preposta, ha l’obbligo di

pianificare (art. 2 LPT, 3 LALPT) e pertanto, in applicazione analogica dell’art.

37.

LALPT, in esito al ricorso e conformemente ai suoi considerandi, era tenuto

a valutare nuove e compatibili ipotesi di azionamento (cfr. BVR 1987 p.

181.

ss; Ruch, Kommentar zum RPG, 1999, ad art. 26 no. 36).

Nel frattempo vi ha provveduto con la variante approvata dal Consiglio di Stato

il 15.6.2004 che ha ridimensionato il posteggio P2 ed attribuito alla zona

agricola tutta l’area racchiusa tra la strada al mapp. no. 109 e la

circonvallazione.

4.2

Detto questo, rispetto al 1991, nel 1995 il quadro generale non aveva

subito cambiamenti sostanziali. Il territorio ad ovest del nucleo ed a valle

della strada al mapp. no. 109, di cui era stata confermata l’estromissione dal

perimetro delle canalizzazioni (cfr. estratto PGS), si presentava ancora come

località prevalentemente campestre punteggiata solo qua e là da alcune baracche

e tettoie. La strada stessa demarcava sempre il limite tra le costruzioni del

nucleo e la sottostante zona agricola mentre gli insediamenti facevano da

cornice solo alla strada cantonale per D__________. La constatazione del TPT

(sentenza cit. consid. 5.4) che la superficie non apparteneva al territorio

largamente edificato e che, in ragione del sovradimensionamento del PR,

un’estensione del perimetro edificabile non rispondeva ad alcuna concreta

necessità, è dunque pienamente condivisibile.

Pure non vi erano elementi riconducibili al principio della buona fede che

legittimassero una concreta aspettativa di edificabilità né risulta che i

proprietari avessero investito somme considerevoli in vista dell’urbanizzazione

e dell’edificazione del fondo.

Non è riscontrabile, infine, alcuna violazione del principio della parità di

trattamento già solo per il fatto che l’annullamento della zona EN ha colpito

un intero comparto e non soltanto la part. no. 107.

Considerate tali circostanze, che depongono univocamente contro la tesi

dell’edificabilità, il PR/95 non ha determinato l’espropriazione materiale del

fondo.

5.

L’addebito

della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza in applicazione del

principio secondo cui qualora l’espropriazione formale fosse contestata,

l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli inerenti le spese processuali

com’è consuetudine nelle procedure amministrative (RDAT I-1994 no. 48) compreso

quindi l’obbligo di corrispondere le ripetibili al Comune che si è avvalso

della consulenza di un legale.

Per

i quali motivi

richiamata

la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,

dichiara

e pronuncia: 1. L’istanza

di risarcimento per espropriazione materiale di MIST 1 e MIST 2 in relazione al

mapp. n. 107 di S__________ è respinta.

2.

La tassa

di giustizia e le spese in fr. 1'500.- sono a carico degli istanti con

l’obbligo di rifondere al Comune di S__________ fr. 2'000.- per ripetibili. Gli

istanti rispondono con vincolo di solidarietà.

3.

Contro la presente decisione è data facoltà di

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta

giorni dall’intimazione.

4.

Intimazione a:

per il Tribunale di

espropriazione

presidente il

segretario

Margherita

De Morpurgo Armando

Petrini

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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