10.2004.56

espropriazione materiale (di vasto appezzamento per lo più prativo destinato all'esercizio di un azienda agricola)

24 giugno 2005Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

I edificio mq 14

NE sup. non edificata mq 104801

totale mq 106301

mapp. no. 25

NE sup. non edificata mq 3324

1.2. In data 3.2.1976 il Consiglio di Stato approvò il PR del COEP 1 i cui termini

di attuazione furono ripetutamente prorogati nel corso degli anni successivi.

Nel comparto di __________ fu ripreso il piano regolatore delle strade

cantonali pubblicato nel 1972 e quindi inserito il progetto vertente sulla

costruzione dello snodo di __________ che comprendeva la cosiddetta strada di

cabotaggio, intesa a collegare la stazione ferroviaria di Lugano con il

raccordo autostradale nord, e la strada trasversale di allacciamento tra Via __________

e la circonvallazione di Crocifisso.

L’edificabilità fu ammessa solo nella fascia compresa tra Via __________ e la

strada di cabotaggio che fu riservata in parte per un posteggio pubblico e per

il resto destinata alla zona artigianale AR alla quale furono acclusi ca. mq

13000 del mapp. no. 10. Di contro tutto il territorio rimanente fu assegnato

alla zona residua Zr (cfr. ris. 712 del 3.2.1976 p. 9 e 14).

Il ricorso interposto dall’allora proprietario fu respinto (cfr. ris. 712 del

3.2.1976 p. 53).

Le varianti scaturite dalla predetta procedura furono approvate in data

3.8.1978 dal Consiglio di Stato che nuovamente respinse il ricorso del

proprietario contro l’assegnazione del suo fondo alla zona residua (cfr. ris.

6593 del 3.8.1978 p. 9-10, 20).

1.3. Nel 1990 il Consiglio Comunale di __________ adottò il nuovo PR che, con

particolare riferimento a __________, non contemplava più il progetto stradale

cantonale né la zona AR bensì l’apertura all’edilizia di una fascia di

territorio lungo Via __________.

Contestualmente la proprietà ISCE 1 risultò attribuita per ca. mq 3300 alla

zona residenziale semi-estensiva R3 (area della casa padronale), per ca. mq 12000

alla zona S5 con destinazione vincolata ad insediamenti amministrativi, centri

commerciali ed attività artigianali, per ca. mq 2600 alla zona per attrezzature

pubbliche AP, e per tutto il resto alla zona agricola Ag.

In sede di approvazione del piano il Consiglio di Stato annunciò di non poter

condividere le scelte pianificatorie comunali per quanto riferite alle zone S5,

R3 ed AP di __________ poiché quest’ultima, in ragione della posizione

strategica e perché ancora libera da insediamenti, doveva mantenere il suo

carattere agricolo. La decisione sul tema fu quindi sospesa per consentire al

Municipio ed ai proprietari coinvolti di esprimersi in merito (cfr. ris. 4399

del 2.6.1993 p. 19-20 e 67, allegato 5).

La conseguente risoluzione del 28.9.1993 sancì d’ufficio lo stralcio della zona

R3 e la riduzione dei perimetri S5 ed AP con la richiesta al Comune di

pubblicare le modifiche (cfr. ris. 8223 del 28.9.1993 p. 4-5 e 9, disp. 4, allegato

3). Per le proprietà ISCE 1 significò l’inserimento completo nella zona

agricola. Il ricorso interposto dai proprietari dinanzi al Tribunale della

pianificazione fu ritirato (cfr. decreto di stralcio TPT 18.8.1994).

2.2.1.

Con memoria del 17.11.1994 gli eredi ISCE 1 hanno notificato una pretesa di indennizzo

per espropriazione materiale ascritta al PR/93 e più particolarmente, da un

canto, al declassamento del sedime già accluso alla zona AR e, d’altro canto, al

mancato inserimento nella zona edificabile delle aree che il Comune aveva

proposto di attribuire alle zone R3 ed S5. Secondo gli istanti si tratta

infatti di superfici a chiara e di riconosciuta vocazione edilizia per cui il

provvedimento pianificatorio costituisce una restrizione particolarmente grave

dell’uso futuro prevedibile privando i proprietari della possibilità di

sfruttare le superfici conformemente alla loro destinazione naturale.

Con risposta del 21.2.1995 il Comune ha postulato la reiezione dell’istanza

siccome infondata. Rammentando i principi che governano l’istituto dell’espropriazione

materiale, l’ente pubblico ha rilevato che la pianificazione locale è frutto di

una ponderazione di tutte le circostanze. Perciò non è contraria alla garanzia

della proprietà né ha istituito restrizioni gravi a tal punto da dover essere

indennizzate ritenuto che l’esistenza di infrastrutture non è significativa e

non comporta di diritto l’inserimento in una zona edificabile di superfici che,

per il carattere meramente agricolo, non si prestano ad una tale destinazione.

2.2. All’udienza del 3.10.1995 la procedura è stata sospesa in attesa della

pubblicazione delle varianti al PR secondo quanto prescritto nella risoluzione

del 28.9.1993.

Questa fase si è conclusa con la risoluzione del 9.7.2002 nella quale il

Consiglio di Stato si è in sostanza limitato ad accertare l’adeguamento

conforme del piano del paesaggio dichiarando che la modifica riguardante Povrò

non necessitava di una sua ulteriore decisione (ris. 3402 del 9.7.2002 p. 6).

Riattivata la procedura espropriativa, costituito il nuovo collegio giudicante per

l’avvenuta unificazione dei Tribunali di espropriazione ed esperita

l’istruttoria, le parti hanno rinunciato a comparire al dibattimento finale

producendo ciascuna una memoria conclusiva scritta a conferma delle rispettive

tesi e domande.

3.3.1.

L’espropriazione materiale, che è

corollario della garanzia costituzionale della proprietà, si avvera e

conferisce il diritto ad una piena indennità quando l’ente pubblico, attraverso

un atto pianificatorio definitivo, decreta un divieto o una limitazione

particolarmente grave dell’uso attuale o del prevedibile uso futuro di un bene

– generalmente riferiti al diritto di costruire – privando il soggetto colpito di

una delle prerogative essenziali insite nel diritto di proprietà.

Anche una restrizione meno rilevante può costituire espropriazione materiale

quando tocca una cerchia ristretta di proprietari o ne colpisce uno solo in

maniera tale che, fosse loro negato l’indennizzo, sarebbero costretti a

sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio eccessivo ed

incompatibile con il principio della parità di trattamento.

In entrambi i casi l’edificabilità del fondo immediata o quantomeno prevedibile

in un prossimo futuro è condizione imprescindibile: occorre cioè che con

l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta

possibilità di miglior uso (Riva, Kommentar zum RPG, ad art. 5 no.

123-134; DTF 121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67

e 85, I-1991 no. 68, I-1992 no. 49).

La problematica verte dunque sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio

nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio che soggiacciono ad una

ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla

legittimità di un risarcimento. Perciò occorre vagliare tutti gli elementi che

qualificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – deducibili

tanto dagli atti pianificatori e dalla legislazione edilizia, quanto dall’effettiva

e prevedibile utilizzazione del suolo locale e dalle qualità intrinseche del

fondo – onde accertare se, al momento dell’istituzione del vincolo,

l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a breve termine

oltre che giuridicamente plausibile.

3.2. La giurisprudenza associa all’istituto dell’espropriazione materiale i

concetti di dezonamento e di non-attribuzione.

Un dezonamento si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo

da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla

legge sulla pianificazione del territorio (LPT) per attribuirlo ad una zona non

edificabile. Sebbene attui una restrizione della proprietà, il dezonamento non

ha, sic et sempliciter, connotazione di espropriazione materiale quest’ultima

essendo subordinata all’imprescindibile requisito di verosimiglianza oggettiva

dell’edificabilità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163; DTF

121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4).

Dà luogo, invece, ad una cosiddetta non-attribuzione l’autorità pianificatoria

che, adottando il suo primo piano di utilizzazione conforme alla LPT,

semplicemente omette di assegnare un terreno alla zona edificabile. Secondo

un’opinione diffusa la non-attribuzione non adempie ai presupposti di

un’espropriazione materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità poiché la

suddivisione del territorio in zone edificabili e non giusta l’art. 14 LPT

risponde ai principi costituzionalmente sanciti in tema di pianificazione

territoriale (art. 75 CF) e concretizza il contenuto dei diritti di proprietà

nell’ottica di un’appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e di un

ordinato insediamento del territorio (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF

121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; DTF 3.9.2002 N. 1A.

18/2002 e rinvii; RDAT II-1998 no. 47 c. 3b). In tale ambito il nostro

ordinamento giuridico ed in particolare la garanzia della proprietà, non

riconoscono al titolare alcun diritto generico all’attribuzione del fondo ad

una zona edificabile o al mantenimento di uno specifico regime edilizio,

neppure se il terreno era edificabile in base al diritto previgente ed è dotato

delle infrastrutture minime (DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 121 I 245 c.

6a, 455 c. 4a).

Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in

via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive,

avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi

potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o quantomeno

dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel piano

generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito somme

considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure qualora

il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato; oppure ancora

qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili al principio

della buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro estendersi

all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione sostanzialmente

finalizzata a compensare, attraverso un risarcimento, una reale aspettativa di

miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi oggettivamente fondati e

concreti, a riposto nell’ente pubblico e che questi a deluso (Riva, op.

cit., no. 114, 146-160; DTF 121 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a, 125 II 431

c. 4a).

3.3. Il provvedimento pianificatorio definitivo che sopprime o limita la

componente edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne

Considerandi

compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il

valore. Per il giudizio sull’espropriazione materiale è quindi decisiva la data

di entrata in vigore della misura che è causa del pregiudizio (Riva, op.

cit., no. 194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68).

Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio che definitivamente

programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale è il PR

(art. 24 LALPT, 14 LPT) che entra in vigore con l’approvazione del Consiglio di

Stato e da quel momento produce effetti giuridicamente vincolanti istituendo

inoltre la presunzione di pubblica utilità per tutte le espropriazioni, le

imposizioni e le opere pubbliche previste (art. 39 cpv. 1 e 40 LALPT).

4.4.1

Il PR/93 di __________ è il primo piano di utilizzo che ha fondamento nella

LPT. L’azzonamento che ha disposto, ed in particolare l’istituzione di una zona

agricola in quasi tutto il comparto di __________, si configura pertanto come

atto di non-attribuzione.

Da ciò l’inconsistenza della tesi sostenuta dagli istanti secondo cui l’area

già appartenente alla zona artigianale in base al PR/76 sarebbe stata dezonata.

Difatti, stando alla vigente giurisprudenza, il dezonamento è ipotizzabile solo

se il divieto di costruzione colpisce un terreno già dichiarato come

edificabile da un PR conforme alla LPT (dottrina e giurisprudenza cit.), mentre

il previgente PR di __________ approvato il 3.2.1976 manifestamente non adempiva

a tale requisito già solo perché approvato prima dell’entrata in vigore della

LPT sulla base degli art. 15 ss della vecchia Legge edilizia del 19.2.1973.

4.2

Resta da stabilire se, in via eccezionale, un risarcimento possa comunque

apparire legittimo verificando alla luce dei predetti principi

giurisprudenziali se nel 1993 esistessero circostanze particolari che avrebbero

potuto convalidare l’attribuzione ad una zona edificabile.

Il giudizio, che normalmente dipende dalla situazione dell’intero fondo, in

concreto può limitarsi alle ripercussioni indotte sulle sole aree estromesse

dalle zone edificabili (AR, S5 ed R3) poiché queste si prestano, per forma e

dimensioni, ad uno sfruttamento autonomo (Riva, op. cit., no. 180; RDAT

II-1994 no. 63).

5.5.1

Nel 1993 le superfici in esame ai mapp. no. 10 e 25, direttamente affacciate su

Via __________ rispettivamente su Via __________ e Nuova Via __________,

potevano essere considerate come urbanizzate perché sufficientemente servite ed

accessibili dalle strade confinanti oltre che raccordabili alle infrastrutture

pubbliche esistenti nelle vicinanze (cfr. PGS/70) senza particolari difficoltà.

Di contro non risulta che i proprietari avessero manifestato la necessità di

costruire né che avessero affrontato investimenti rilevanti in vista

dell’urbanizzazione e dell’edificazione. D’altronde essi nemmeno lo sostengono.

A ciò si aggiunge che le superfici non erano incluse in un progetto generale di

canalizzazione di accertata conformità poiché il PGC del Comune, che risaliva

al 20.3.1970, non fu adottato sulla base della legislazione sulla protezione delle

acque entrata in vigore solo le 1972. Pertanto la collocazione parzialmente

favorevole disposta da quel piano, che invero poneva i mapp. no. 10 e 25, l’uno

parzialmente e l’altro totalmente, entro il limite dei bacini versanti, non è

decisiva per il giudizio tanto più che negli anni successivi non fu confermata

se non per l’estremo angolo orientale del mapp. no. 10 dove sorge la casa

padronale (cfr. PGS approvato il 10.11.1999).

Per la verità il PGC del 1970 neppure rispecchiava fedelmente gli intendimenti

pianificatori comunali giacché si estendeva al settore orientale di __________,

ben oltre l’area che con il PR/76 sarebbe stata attribuita alla zona AR, ad un

territorio definito come coltivo. Ciò lo pose in contrasto con le normative

contro l’inquinamento delle acque per le quali, nei Comuni provvisti di PR,

l’estensione del PGC era condizionata dal territorio edificabile delimitato nel

piano di azzonamento (art. 15 DELIA del 19.6.1972; cfr. ris. 712 del 3.2.1976

p. 13). Del resto l’entrata in vigore della

LIA l’1.7.1972 comportò anche la correzione d’ufficio della norma di attuazione

riferita alla zona residua ed il conseguente rinvio alla legge stessa per le

condizioni di edificabilità (cfr. ris. 712 del 3.2.1976 p. 9 e 14; ris. 6593

del 3.8.1978 p. 9-10), invero assai severe, che peraltro richiedevano la

dimostrazione di un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LIA, 27 DELIA).

In realtà lo stesso PGC, come anche il PR/76, tenevano conto delle aree

riservate nell’ambito del piano regolatore delle strade cantonali e quindi dello

studio in atto vertente sulla costruzione dello snodo di Lugano-Povrò (ris. 712

del 3.2.1976 p. 13). Ad esso è riconducibile, in effetti, anche l’istituzione

della zona AR, rigorosamente limitata alla fascia tra Via __________ e la

strada di cabotaggio, che altrimenti non avrebbe avuto ragione d’essere in

ragione della contenibilità già sufficientemente garantita del PR (ris. 712 del

3.2.1976

p. 7). Il progetto stradale, analizzato a partire dagli anni ’60 e di

cui è rimasta traccia nei documenti ufficiali, è però stato abbandonato al più

tardi nella seconda metà degli anni ’70 circa, e di conseguenza nel 1993 era

ormai ampiamente superato.

5.2

L’esistenza di infrastrutture ed il fatto che le superfici fossero

urbanizzate, ancora non permettevano di catalogarle come pronte per

l’edificazione né determinavano un diritto generico all’inserimento in una zona

edificabile; parimenti la parziale attribuzione alla zona AR, sancita dal PR/76,

non legittimava i proprietari a presumere che l’azzonamento sarebbe stato

mantenuto invariato anche in futuro (cfr. Riva, op. cit., no. 114). Tantomeno

se si considera che le proprietà ISCE 1 non appartenevano ad un comparto di cui

era programmata l’urbanizzazione nei 15 anni a venire e neppure costituivano

una necessità nella delimitazione delle zone edificabili.

Infatti già descritto nel 1976 come abbondantemente dimensionato con la

specifica che il piano delle zone non avrebbe potuto essere ampliato se non in

presenza di valide giustificazioni (cfr. ris. 712 del 3.2.1976 p. 7), nel 1993

il PR fu dichiarato sovradimensionato e per la zona __________ si disse che, in

ragione delle sue caratteristiche intrinseche, doveva rimanere adibita

all’agricoltura (ris. 4399 del 2.6.1993 p. 15, 19).

Da ciò la rinuncia alla zona AR poiché con l’abbandono del noto progetto viario

cantonale, di cui era complemento, si rivelò priva di causale.

Da ciò anche le rettifiche al piano delle zone proposto dal Comune consistenti

nello stralcio della zona R3 e nella riduzione della zona S5 in funzione dello

stretto necessario: scelta, questa, che non è altro che la conferma

dell’obiettivo posto sin dal 1976 di non ampliare la zona edificabile lungo Via

__________ (ris. 712 del 3.2.1976 p. 34 e 53). In quest’ottica l’inserimento

dell’angolo nord-est della part. no. 10 entro il perimetro del PGS/1999 non era

inteso a porre le basi per l’istituzione di una nuova zona edificabile ma

costituiva soltanto l’adeguamento cartografico di una situazione di fatto

preesistente.

In queste condizioni la tesi dell’edificabilità immediata o quantomeno prevedibile

nel prossimo futuro non è plausibile.

Né a diversa conclusione si arriverebbe vagliando la documentazione prodotta

dagli istanti tra cui la convenzione con lo Stato del Cantone Ticino (doc. F),

poiché risale al 1971 ed è quindi priva di valenza concreta per rapporto alla

situazione pianificatoria esistente nel 1993, e la convenzione con il RA 1

(doc. D) altrettanto trascurabile perché condizionata all’approvazione delle

varianti di PR.

Quanto all’indennità riconosciuta nel 1982 dal Tribunale di espropriazione

sottocenerino non si può fare a meno di rilevare che, là dove ammise una

possibilità di miglior uso futura addirittura situandola ad una decina d’anni

dal dies aestimandi, il giudizio era fondato su mere ipotesi pianificatorie

(cfr. doc. E p. 12-13) poi smentite. In quest’ottica non costituisce un valido indizio

a suffragio dell’edificabilità.

6.

Nel

1993.

le superfici in oggetto non erano incluse nemmeno in un comprensorio

largamente edificato.

La prassi invalsa interpreta rigorosamente il concetto di territorio largamente

edificato assimilandovi soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli

spazi vuoti tra costruzioni – le cosiddette Baulücken – a tal punto segnati

dall’impronta edilizia dei fondi circostanti da non poter essere attribuiti ad

altra destinazione (Riva, op. cit., 159; DTF 121 II 417 c. 5a,

122.

II 455 c. 6; Zbl 1999 p. 33 c. 4a; RDAF 1999 I p. 392 c. 4a; RDAT

II-1998 no. 48 c. 5b, II-2000 no. 74).

Il comparto di __________ era, ed è rimasto, un vasto comprensorio agricolo di

gran pregio, unico nel suo genere, che ospita tutt’ora una delle ultime fattorie

della regione. Al di là degli edifici destinati all’azienda agricola e della

casa padronale non è caratterizzato da alcuna attività edificatoria e benché

sia ubicato al margine delle zone insediate di __________ e del confinante

Comune di __________, non ne subisce l’impronta; anzi appare nettamente

separato dalle strade circostanti che costituiscono il confine funzionale delle

zone edificabili.

7.

E’

pure da escludere, infine, che il provvedimento pianificatorio abbia comportato

un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il principio della parità di

trattamento ritenuto che la verosimiglianza dell’edificabilità delle superfici

– che pure è requisito di questa fonte di espropriazione materiale (DTF

116.

Ib 379 c. 6c p. 384, 119 Ib 138 c. 6 p. 147) – in concreto non è stata

riconosciuta.

8.

L’addebito

della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza in applicazione del

principio secondo cui qualora l’espropriazione materiale fosse contestata,

l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli inerenti le spese processuali

com’è consuetudine nelle procedure amministrative (RDAT I-1994 no. 48) compreso

l’obbligo di corrispondere le ripetibili al Comune che si è avvalso della

consulenza di un legale.

Per consolidata giurisprudenza nel tema specifico del calcolo delle ripetibili

il valore litigioso non è determinante, né è direttamente applicabile la

tariffa dell’Ordine degli avvocati, se non a titolo indicativo (RDAT

I-1992 no. 62 c. 3b, II-1992 no. 44 c. 10 e no. 46 c. 3; TRAM 18.8.1999

in re S./Comune di P. c. 3.1., 2.2.2000 in re D./P. c. 10).

Considerate le prestazioni scrupolosamente fornite dal legale del Comune (che

oltre agli usuali colloqui con i clienti comprendono 2 memorie scritte, la

comparsa a 3 udienze e qualche lettera) e le difficoltà, invero contenute,

poste dalla vertenza, le ripetibili sono fissate in fr. 2'500.-.

Per

i quali motivi

Richiamata

la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,

dichiara

e pronuncia: 1. L’istanza è respinta.

2.

La tassa di giustizia e le spese in fr. 1’500.-

sono a carico degli istanti con l’obbligo di rifondere al COEP 1 fr. 2'500.-

per ripetibili. Gli istanti ne rispondono con vincolo di solidarietà.

3.

Contro la presente decisione è data facoltà di

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta

giorni dall’intimazione.

4.

Intimazione a:

__________

per il Tribunale di

espropriazione

Presidente Il

segretario giudiziario

Margherita

De Morpurgo Enzo

Barenco

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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