10.2004.59
pretesa risarcitoria per espropriazione materiale da ricondurre ad una limitazione provvisoria delle prerogative iniste nel diritto di proprietà
6 dicembre 2006Italiano16 min
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Numero d'incarto:
10.2004.59
Data decisione, Autorità:
06.12.2006, TE
Titolo:
pretesa risarcitoria per espropriazione materiale da ricondurre ad una limitazione provvisoria delle prerogative iniste nel diritto di proprietà
ESPROPRIAZIONE MATERIALE
art. 9segg LESPR
art. 39 LESPR
Incarto n.
10.2004.59-
29/00
Lugano
6 dicembre 2006
Sentenza
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto
dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e
dai membri
arch.
Giancarlo Fumasoli
ing. Giancarlo Rosselli
segretario
giudiziario
Enzo
Barenco
statuendo
sulla domanda di indennità per espropriazione materiale presentata da
MIST
1
rappr.
dall’ PR 2
contro
COEP
1
rappr.
dall’ PR 1
relativamente
al mapp. no. 2125 RFD di S__________
letti
ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in
fatto ed in diritto
1.1.1.
MIST 1 acquistarono la part. no. 2125 di mq 940 (stato primitivo) il 2.11.1989
esercitando un diritto di compera. Il terreno, ubicato in località R__________,
a valle della strada che collega il nucleo di S__________ con quello di B__________,
era costituito da una superficie prativa pianeggiante.
In base al PR approvato il 25.11.1986 il fondo era assegnato alla zona
edificabile attigua ad un’ampia area AP/EP di proprietà comunale destinata ad
accogliere attrezzature ed edifici scolastici.
1.2. Il 14.5.1990 i coniugi __________ inoltrarono una richiesta di licenza
edilizia per la costruzione di una casa unifamiliare sulla part. no. 2125. Il 9.7.1990
il Municipio sospese la domanda per 2 anni giusta l’art. 50 LE/1973 reputando che
l’intervento fosse in contrasto con una variante di PR allo studio intesa ad ampliare
la zona AP/EP anche alla proprietà __________. I proprietari ricorsero al
Consiglio di Stato che, preso atto dell’intervenuta adozione della variante da
parte del Consiglio Comunale, con risoluzione del 22.1.1991 riformò la
decisione di sospensione in una decisione di blocco edilizio ai sensi dell’art.
66 LALPT.
Nel contempo, con petizione del 21.12.1990, i proprietari avviarono dinanzi
alla Pretura di L__________ un procedimento civile inteso ad ottenere un
diritto di passo pedonale e veicolare a carico del mapp. no. 198 di proprietà
comunale.
La variante di PR fu approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 10.11.1992
ma fu poi annullata con sentenza del 28.1.1994 dal Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT) che considerò non sufficientemente
dimostrata la necessità di una revisione del PR a soli quattro anni dalla sua
adozione e riattribuì il fondo alla zona edificabile.
1.3. Sollecitato dai proprietari ad evadere la domanda di costruzione
presentata nel 1990, con risoluzione del 29.3.1994 il Municipio ne decretò
nuovamente la sospensione giusta l’art. 65 LALPT ritenendo che pregiudicasse
gli studi complementari in atto riguardo al futuro centro scolastico comunale ed
all’ipotesi, ascritta a necessità progettuali, di inserire il mapp. no. 2125
nel comparto destinato ad accogliere le infrastrutture pubbliche.
Su ricorso dei proprietari e constatato che il blocco edilizio era decaduto, il
Consiglio di Stato annullò il provvedimento sospensivo con decisione dell’8.6.1994.
Quest’ultima fu confermata dal Tribunale cantonale amministrativo (TRAM) con
sentenza del 20.9.1994 che escluse categoricamente la possibilità di
riassoggettare la domanda di costruzione a misure di salvaguardia della
pianificazione.
1.4. Nel frattempo, ottenuto il preavviso favorevole dal Dipartimento del
territorio, con risoluzione del 23.11.1994 il Consiglio Comunale aveva adottato
la nuova variante di PR anch’essa intesa, per l’appunto, ad incorporare il
mapp. no. 2125 nella zona AP/EP.
Le due procedure, quella pianificatoria e quella tendente all’ottenimento del
permesso di costruzione, proseguirono poi in parallelo.
Il 14.2.1995 il Municipio negò la licenza edilizia questa volta, tuttavia, non
per ragioni pianificatorie, bensì dichiarando che il fondo era privo di accesso
sufficiente. Contro il rifiuto i proprietari insorsero dinanzi al Consiglio di
Stato che, giudicando quale autorità di vigilanza, con risoluzione del 14.6.1995
individuò una violazione dell’obbligo di urbanizzare sancito dall’art. 19 cpv.
2 LPT; pertanto annullò il provvedimento, confermò l’obbligo di rilasciare la
licenza edilizia ed ordinò al Comune di concedere un accesso attraverso l’area
AP/EP. A sua volta il Comune impugnò tale risoluzione sia dinanzi al Tribunale
federale per violazione dei diritti costituzionalmente protetti, tuttavia senza
successo (cfr. sentenza del 14.11.1995), sia dinanzi al TRAM che con sentenza
del 24.9.1996 accolse il ricorso, annullò la decisione governativa e confermò
il diniego della licenza edilizia per mancanza di accesso sufficiente.
Quanto alla variante di PR, con risoluzione del 14.7.1995 il Consiglio di Stato,
accogliendo il ricorso dei coniugi __________, negò la sua approvazione. I
conseguenti ricorsi che il Comune interpose dinanzi al TPT ed al Tribunale
federale furono entrambi respinti con sentenze del 30.8.1996 e del 23.5.1997.
1.5. In data 8.5.1998 il Municipio rilasciò la licenza edilizia per la
costruzione di 2 case monofamiliari sul mapp. no. 2125.
Nel 1999 il terreno fu frazionato nei nuovi mapp. no. 2125 e 5942 entrambi di
mq 470 e nel 2000 le particelle furono vendute a terzi.
2.Con
memoria 7.7.2000 i coniugi __________ hanno convenuto in causa il Comune di COEP
1 dinanzi a questo Tribunale. Essi sostengono, in sintesi che tentando di
dezonare il fondo e risolvendo di sospendere prima e negare poi la licenzia
edilizia nonostante il mapp. no. 2125 fosse edificabile, Il Municipio avrebbe
assunto un atteggiamento ostruzionistico che li avrebbe privati per un decennio
delle prerogative insite nel diritto di proprietà dando luogo ad
un’espropriazione materiale. Da ciò una pretesa risarcitoria per tale titolo di
complessivi fr. 702'267.50 comprensiva di costi vari, spese legali e danni
finanziari.
Il Comune, con risposta del 16.10.2000, ha obiettato che il dezonamento del
fondo non è mai entrato in vigore, che la restrizione è stata di natura
temporanea e che il fondo non poteva essere considerato come edificabile in un
prossimo futuro perché carente di accesso. Perciò i requisiti
dell’espropriazione materiale non sarebbero adempiuti. In ogni caso la pretesa
andrebbe respinta siccome perenta.
Esperita l’istruttoria, nelle conclusioni scritte del 24/28.10.2003 le parti
hanno confermato le rispettive tesi e domande.
3.Preliminarmente
il Tribunale è tenuto a verificare d’ufficio la legittimazione attiva degli
istanti (art. 97 CPC).
Le pretese d’indennizzo per espropriazione materiale hanno carattere reale;
titolare del diritto è quindi il proprietario del fondo. Qualora la proprietà
fosse trasferita le pretese si trasmettono automaticamente al nuovo
proprietario salvo che il proprietario precedente se ne riservi espressamente il
diritto nell’atto di cessione (Kommentar zum RPG, Riva ad art. no. 5 no.
196; TRAM 12.9.2000 N. 50.1998.00005 in re R.).
MIST 1 hanno adito il Tribunale di espropriazione con istanza del 7.7.2000 data
in cui già non erano più proprietari del terreno. Infatti dopo il frazionamento
avvenuto nel 1999, le due nuove part. no. 2125 e 5942 sono state cedute con
atti di compravendita iscritti a RF rispettivamente il 28.1 ed il 17.3.2000 (cfr.
istanze di iscrizione; d.g. no. 219 e 786). I due rogiti menzionano il
procedimento civile in corso presso la Pretura di L__________, ma non risulta
alcuna riserva esplicita dei venditori sul diritto di avanzare in futuro pretese
espropriative nei confronti del Comune. Tale facoltà è quindi passata ai nuovi
proprietari insieme alla totalità dei diritti e degli obblighi pertinenti ai
fondi.
Di conseguenza gli istanti sono privi di legittimazione attiva.
Indipendentemente da questa considerazione l’istanza è comunque anche infondata
nel merito.
4.4.1.
L’espropriazione materiale, che si caratterizza per la sua intrinseca
connotazione privativa, è riconducibile tanto ad un’ingerenza particolarmente
grave nell’uso attuale o nel prevedibile uso futuro di un bene tale da minare
le prerogative insite nel diritto di proprietà, specie quella di edificare,
quanto ad un’ingerenza secondaria ma incompatibile con il principio della
parità di trattamento. Nell’una e nell’altra ipotesi è dato luogo ad indennizzo
a condizione che l’atto limitativo sia definitivo e che l’area colpita da
restrizione sia edificabile o possa esserlo nell’immediato futuro. In altre
parole occorre che con l’instaurazione del provvedimento limitativo il
proprietario veda svanire una concreta possibilità di miglior uso del bene (DTF
121 II 417 c. 4a, 125 II 431 c. 3a, 131 II 151 c. 2.1 p. 155; Kommentar, Riva
no. 123-134).
4.2. L’espropriazione materiale ha origine in un provvedimento pianificatorio
definitivo, ossia nel PR – o in una sua variante – poiché è questo lo strumento
predisposto, tra l’altro, a suddividere il territorio in zone, a stabilirne la
destinazione e quindi anche ad istituire le limitazioni alla proprietà privata
che fossero motivate da necessità pubbliche (art. 5 cpv. 2 LPT; art. 24 ss LALPT;
Kommentar, Riva no. 25, 107-108).
Il PR assume carattere definitivo con l’approvazione del Consiglio di Stato che
sancisce l’entrata in vigore del piano e la presunzione di pubblica utilità per
tutte le espropriazioni, le imposizioni e le opere pubbliche previste (art. 39
e 40 LALPT).
Decisiva per la questione se sia intervenuta un’espropriazione materiale è,
dunque, la data di entrata in vigore del PR (DTF 122 II 326 c. 4b; Kommentar,
Riva no. 194).
4.3. Il PR di del Comune di COEP 1 approvato il 25.11.1986 attesta che il mapp.
no. 2125 era assegnato alla zona edificabile.
Le successive due varianti adottate dal Consiglio Comunale negli anni ‘90, entrambe
finalizzate ad ampliare la confinante zona AP/EP anche al mapp. no. 2125 non sono
mai entrate in vigore. La prima, avallata dal Consiglio di Stato, è stata
annullata dal TPT che ha riattribuito il terreno alla zona edificabile; la
seconda non ha ottenuto nemmeno l’approvazione del Consiglio di Stato.
Per quanto possa interessare, da un’ispezione presso l’ufficio tecnico è emerso
che il nuovo PR per la sezione di S__________, adottato dal legislativo
comunale il 25.10.2004 e pubblicato dal 14.2 al 15.3.2005, conferma
l’inserimento delle due particelle nate dal frazionamento del mapp. no. 2125 in
zona residenziale.
Di conseguenza la proprietà __________ non è mai stata gravata con vincoli di
inedificabilità riconducibili ad un atto pianificatorio definitivo.
5.5.1.
Gli istanti sostengono che l’esecutivo avrebbe posto in essere vari impedimenti
per evitare che il fondo fosse costruito sia tentando, inutilmente, di
dezonarlo, sia sospendendo e poi rifiutando la domanda di costruzione. In
sostanza avrebbe represso le loro aspettative edilizie ciò che sarebbe
costitutivo di espropriazione materiale.
5.2. Le decisioni sospensive ed il blocco edilizio si annoverano nella
categoria dei provvedimenti provvisori giusta l’art. 57 LALPT.
Dottrina e giurisprudenza ritengono che, normalmente, solo i provvedimenti
definitivi di durata illimitata possano raggiungere l’intensità di
un’espropriazione materiale; quelli provvisori, invece, di regola vanno
tollerati senza risarcimento e sono indennizzabili solo in via eccezionale a
condizione di essersi protratti per un considerevole lasso di tempo. Ciò poiché
una misura provvisoria non priva il soggetto dei diritti di proprietà ma si contenta
di inibirne temporaneamente l’esercizio. Benché ad oggi non siano mai stati
posti limiti temporali precisi, la giurisprudenza tende a negare il carattere
particolarmente grave e quindi la risarcibilità a restrizioni durate meno di 10
anni, salvo che il proprietario dimostri che durante il periodo di vigenza
della restrizione avrebbe potuto trarre dal fondo un maggior profitto (DTF
109 Ib 20, 112 Ib 496 c. 3 p. 506, 117 Ib 4 c. 2b p. 6, 120 Ib 465 c. 5e p. 473;
TRAM 2.2.1999 N. 50.97.00035 in re G., 9.2.2004 N. 50.2002.30 in re F.; Kommentar,
Riva no. 176-177; Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung,
1990, p. 255, 291-292; Catenazzi, Rinuncia al vincolo pianificatorio e
retrocessione del bene espropriato, in Il Ticino e il diritto, CFPG 1997, p.
217, no. 5; Zen Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, 2001, no. 1408).
5.3. Nella fattispecie concreta la limitazione si è protratta per 8 anni, dalla
prima decisione sospensiva del 1990 fino al 1998 anno in cui il Municipio ha infine
rilasciato la licenza edilizia. In un’ottica meramente temporale essa si situa
quindi oggettivamente entro i margini che, stando all’opinione dominante, sono
ragionevolmente sopportabili senza indennizzo.
Ma a prescindere dalla durata, affinché una limitazione anche solo provvisoria sia
risarcibile occorre comunque che i requisiti dell’espropriazione materiale
siano adempiuti ed in particolare è richiesto che la superficie colpita sia
pronta per la costruzione (Baureif). In altre parole è necessario che al
momento della nascita della restrizione il sedime sia edificabile o quantomeno
possa esserlo prossimamente e che di conseguenza venga preclusa una possibilità
di miglior uso molto probabile nell’immediato futuro tanto in fatto quanto in
diritto (DTF 109 Ib 20, 122 II 455 c. 4c, 131 II 151 c. 2.4.1-2.4.2 p.
158; Kommentar, Riva no. 132-133).
La verosimiglianza dell’edificabilità del fondo è presupposto di entrambe le
fonti di espropriazione materiale: il requisito dev’essere soddisfatto sia
nell’ipotesi di un’ingerenza particolarmente grave nel diritto di proprietà, sia
nell’eventualità di un’intromissione secondaria ma incompatibile con il
principio della parità di trattamento secondo la teoria del sacrificio
eccessivo (DTF 116 Ib 379 c. 6c p. 384, 119 Ib 138 c. 6 p. 147;
Kommentar, Riva no. 132).
5.4. Un fondo è edificabile se è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 let. b LPT) e cioè
se, ai fini della prevista utilizzazione, vi è un accesso sufficiente e le
necessarie condotte d’acqua, d’energia e d’evacuazione dei liquami sono tanto vicine
da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante (art. 19 cpv. 1 LPT,
art. 77 cpv. 1 LALPT).
Il mapp. no. 2125 era privo di accesso diretto. Più particolarmente il fondo non
confinava con alcuna strada, non beneficiava di alcun diritto di passo e poteva
essere raggiunto solo attraversando illecitamente altri terreni di proprietà privata
oppure il sedime comunale; quest’ultimo era costituito, nella parte verso la
strada, da uno sterrato utilizzato come posteggio e per il resto da superficie
prativa a tratti segnata da un semplice sentiero pedonale (cfr. inc. no.
OA.1995.00395 della Pretura di L__________, sull’accessibilità si veda in
particolare verbale di sopralluogo del 23.11.1993 e teste Dolci; TRAM 24.9.1996
cit.).
Non solo, nel vigente piano viario non era segnata alcuna strada di accesso
alla zona edificabile in questione e dunque l’urbanizzazione della località R__________
non rientrava nei programmi comunali. Incidenter tantum la mancanza di accesso
potrebbe apparire anomala giacché la zona edificabile era stata ancorata nel PR
e quindi, visto che il piano di urbanizzazione dev’essere fedele al piano delle
zone (DTF 116 Ia 222 c. 4a p. 234), il Comune non poteva ignorare l’obbligo
di dotare il settore delle infrastrutture che ne avrebbero permesso lo
sfruttamento conforme (art. 19 cpv. 2 LPT; cfr. sentenze cit. del TF del
14.11.1995 e del 23.5.1997); per altro verso, tuttavia, anche lo stesso inserimento
del mapp. no. 2125 in zona edificabile potrebbe apparire incongruente appunto
perché il fondo non era urbanizzato né incluso nel programma di urbanizzazione,
così correndo il rischio di essere dezonato qualora in futuro il piano di
urbanizzazione non fosse stato adeguato (cfr. Schürmann/Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 1995, p. 219).
Detto questo, escluso dal programma di urbanizzazione e sprovvisto di un
accesso che fosse consono all’utilizzazione a fini edilizi, il mapp. no. 2125
non poteva essere considerato come urbanizzato (art. 19 cpv. 1 LPT) e quindi
nemmeno aveva connotazione di terreno pronto per essere costruito
nell’immediato futuro. In queste condizioni l’eventualità di un miglior uso non
era plausibile.
Tale situazione non poteva essere fraintesa e, anzi, era da ritenersi nota sin
dall’approvazione del PR/86 che peraltro non ha generato alcuna obiezione da
parte dei precedenti proprietari. Tanto è vero che nel 1990 i coniugi __________
intentarono una causa civile contro il Comune intesa ad ottenere un diritto di
passo pedonale e veicolare lungo i terreni di proprietà comunale destinati a
ricevere il centro scolastico. La causa è tutt’ora sospesa e non ha impedito il
frazionamento del fondo, la vendita a terzi ad un prezzo senz’altro ragionevole
(fr. 393.- il mq) e l’edificazione delle due nuove particella senza che nel
frattempo la situazione pianificatoria abbia subito modifiche.
5.5. A corollario delle suddette considerazioni va aggiunto che l’istruttoria
di causa non ha dimostrato che prima o dopo l’acquisto del fondo da parte dei
coniugi __________ il Comune abbia mai assicurato un accesso al sedime
attraverso una strada pubblica o una servitù. Il Municipio si limitò ad
ammettere una possibilità di transito sulle proprietà comunali ma solo per
motivi di cantiere; esso rifiutò, invece, l’ipotesi di una servitù di passo
definitiva o, quantomeno, evitò di offrire garanzie vincolanti in questo senso
per non pregiudicare la progettazione del futuro centro scolastico (cfr. testi __________
e __________, verbale 13.2.1995 nell’inc. no. OA.1995.00395 della Pretura di L__________).
Gli istanti hanno acquistato un terreno senza che vi fosse alcun elemento
concreto che permettesse loro di ritenere che il fondo sarebbe stato
urbanizzato con un’opera pubblica in modo da poter essere edificato. Un contesto,
questo, che sostanzialmente potrebbe essere paragonato a quello del
proprietario di un terreno agricolo che nutre una mera aspettativa di
attribuzione alla zona edificabile (cfr. DTF 119 Ib 124 c. 4a/aa p.
133). Ma la mera aspettativa soggettiva di edificabilità non basta a dar luogo
ad un’espropriazione materiale poiché in ambito espropriativo vige il principio
secondo cui il proprietario non ha diritto all’ottenimento o al mantenimento di
uno specifico regime edilizio neppure se il suo terreno è già urbanizzato (cfr.
DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 122 II 326 c. 6a, 455 c. 4a; RDAT
II-2003 no.52 c. 2.3).
Sotto questo profilo l’espropriazione materiale va dunque scartata.
6.Né
a diversa conclusione si arriverebbe esaminando la tesi degli istanti nell’ottica
dell’obbligo di urbanizzare le zone edificabili che incombe al Comune giusta l’art.
19 cpv. 2 LPT (art. 79 LALPT).
In effetti la normativa non conferisce al proprietario alcun diritto soggettivo
ad ottenere una prestazione dall’ente pubblico, specie l’urbanizzazione del suo
fondo. Tale diritto non è deducibile neppure dall’art. 4 CF, né dalla garanzia
della proprietà (art. 26 CF) né dalla Legge federale che promuove la
costruzione d’abitazioni e l’accesso alla loro proprietà.
Esclusa l’azione diretta, a fronte di un rifiuto, al privato non resta che sollecitare
un risarcimento per denegata o ritardata giustizia ai sensi dell’art. 32 cpv. 3
OPT, o denunciare l’omessa urbanizzazione all’autorità di vigilanza sugli enti
locali. Potrebbe anche chiedere di anticipare l’esecuzione dell’urbanizzazione,
tuttavia secondo i progetti di urbanizzazione già approvati, come previsto dagli
art. 19 cpv. 3 LPT e 80 LALPT (RDAT I-1996 no. 34, I-2000 no. 30, I-2003
no. 60 c.3; Kommentar, Jomini ad art. no. 19 no. 51, 64 ss, Ruch
ad art. 22 no. 85; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, 2001, no. 746; Marantelli-Sonanini,
Erschliessung von Bauland, Diss. 1997, p. 82-83, 123, 127).
Di contro un risarcimento per espropriazione materiale è escluso.
7.Per
consolidata giurisprudenza nei procedimenti di espropriazione materiale le
spese processuali sono ripartite in ragione della soccombenza giusta gli art.
28 e 31 LPamm, salvo che il principio dell’espropriazione materiale sia chiaro
ed incontestato nel qual caso i costi sono addebitabili all’ente espropriante a
norma dell’art. 73 Lespr. (RDAT I-1994 no. 48).
In concreto, viste le censure di merito e l’esito del contenzioso, le spese di
giudizio vanno sopportate dagli istanti in quanto soccombenti.
Per
Fatti
i quali motivi
richiamata la
Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia: 1. L’istanza è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 1’500.-
sono a carico degli istanti in solido. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è data facoltà di
ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta
giorni dall’intimazione.
4. Intimazione a:
Considerandi
-
-
per il Tribunale di
espropriazione
la
Presidente Il
segretario giudiziario
Margherita
De Morpurgo Enzo
Barenco
Ultimo aggiornamento: 09.05.2026
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