10.2004.60
Espropriazione materiale per mancata inclusione di un fondo nella zona edificabile
12 ottobre 2007Italiano14 min
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AIUTO
RICERCA
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Numero d'incarto:
10.2004.60
Data decisione, Autorità:
12.10.2007, TE
Ricorso:
TRAM, 50.2007.8, 25.08.2008
Titolo:
Espropriazione materiale per mancata inclusione di un fondo nella zona edificabile
ESPROPRIAZIONE MATERIALE
art. 39 cpv. segg LESPR
Incarto n.
10.2004.60
34/00
Lugano
12 ottobre 2007
Sentenza
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto
dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e
dai membri
arch.
Claudio Morandi
ing. Argentino Jermini
segretario
giudiziario
Enzo
Barenco
statuendo
sull’istanza tendente ad ottenere un’indennità per espropriazione materiale presentata
il 3 agosto 2000 da
ISES
1
rappr.
dallo PR 1
contro
COEP
1
rappr.
dall’avv. PR 2
relativamente
ai mapp. no. 216, 218 e 220 RFD di __________,
ora limitatamente al solo mapp. no. 216,
letti
ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in
fatto ed in diritto
1.1.1.
ISES 1 ha acquistato i mapp. no. 216, 220 e 218 di __________ il 14.8.1991. I
tre fondi sono ubicati su un promontorio del versante ovest del __________ che
domina il golfo di __________ e compongono, insieme ad altri immobili di
proprietà della __________, il complesso colonico di __________. Più particolarmente
il mapp. no. 220 (mq 122) è una costruzione contigua destinata ad abitazione,
il mapp. no. 218 (mq 853) è un’area di complemento costituita in comproprietà
coattiva e per 1/3 di pertinenza del mapp. no. 220, mentre il mapp. no. 216 è
una superficie prativa (mq 1355) situata nell’estremo angolo occidentale del promontorio
delimitato dalla strada cantonale che da __________ conduce a __________ (Via __________).
1.2. Nel primo PR di __________, approvato il 21.2.1979 e prorogato fino al
21.2.1992 dal Consiglio di Stato, l’intero complesso colonico era attribuito alla
zona edificabile R2. Le varianti via via scaturite negli anni seguenti, approvate
il 21.12.1982, 14.2.1984, 17.2.1987, 31.5.1989, 26.9.1989 ed il 7.3.1997, non
coinvolsero quel particolare comprensorio.
Con la revisione del PR tutto il promontorio di __________ fu invece escluso dalla
zona edificabile, attribuito a quella agricola e gravato con un vincolo di
protezione paesaggistica; inoltre gli edifici componenti il nucleo colonico furono
classificati come monumenti culturali meritevoli di conservazione. Il nuovo piano
fu approvato il 27.8.1997 dal Consiglio di Stato che respinse contestualmente
le obiezioni mosse dai proprietari alle nuove disposizioni pianificatorie. I
ricorsi successivamente interposti da ISES 1 dinanzi al Tribunale della
pianificazione del territorio ed al Tribunale federale furono integralmente
respinti con sentenze del 3.5.1999 e dell’8.11.2000.
1.3. Con memoria 3.8.2000 ISES 1 ha convenuto in causa il COEP 1 chiedendone la
condanna al pagamento di un’indennità per espropriazione materiale di fr.
1'055'150.- oltre al risarcimento di spese varie per complessivi fr. 50'000.-.
In sintesi l’azione è ricondotta al dezonamento dei mapp. no. 216, 220 e 218
determinato dalle restrizioni imposte con il PR del 1997 che, a suo avviso, hanno
privato i fondi dello statuto di terreni edificabili già riconosciuto dal
previgente PR.
La pretesa è contestata dal Comune che con risposta 11.1.2001 ha respinto la
tesi del dezonamento individuando invece nelle nuove scelte pianificatorie un
semplice atto di non-attribuzione dei fondi alla zona edificabile che, in
mancanza dei presupposti legali, non è soggetto a risarcimento. Da ciò la
richiesta di reiezione dell’istanza.
Esaurito lo scambio di allegati si è proceduto all’udienza di conciliazione il
6.6.2001 ed al sopralluogo il 2.9.2003 in occasione del quale il Tribunale ha
preso atto dell’avvenuta vendita ad un terzo dei mapp. no. 218 e 220. L’istante
ed il nuovo proprietario hanno poi comunicato con scritto 15.10.2003 di
ritirare la pretesa per quanto riferita ai mapp. no. 220 e 218 cosicché, in
definitiva, la lite si è ridotta al solo mapp. no. 216 rimasto di proprietà di ISES
1.
Al termine dell’istruttoria, nelle memorie conclusive del 15.10.2003 e del
28.1.2004 come pure all’udienza finale, le parti hanno confermato le rispettive
argomentazioni e domande. In esito alla costituzione del nuovo collegio
giudicante esse hanno entrambe rinunciato a ripetere il dibattimento.
2.2.1.
L’espropriazione materiale, che si caratterizza per la sua intrinseca
connotazione privativa, si avvera per effetto di un’ingerenza particolarmente
grave nell’uso attuale o nel prevedibile uso futuro di un fondo tale da minare
le prerogative insite nel diritto proprietà – specie quella di edificare –
oppure per effetto di un’ingerenza secondaria ma incompatibile con il principio
della parità di trattamento. Nell’una e nell’altra ipotesi è dato luogo ad
indennizzo a condizione che l’atto limitativo sia definitivo e che l’area
colpita da restrizione sia edificabile o quantomeno possa esserlo
nell’immediato futuro. In altre parole occorre che con l’instaurazione del
vincolo il proprietario veda svanire una concreta possibilità di miglior uso
del fondo (Kommentar zum RPG, Riva, ad art. 5 no. 123-134; DTF
121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67 e 85, I-1991 no.
68, I-1992 no. 49).
2.2. All’istituto dell’espropriazione materiale sono associati i concetti di
dezonamento e di non-attribuzione.
Stando alla giurisprudenza un dezonamento si produce quando un fondo già
attribuito ad una zona edificabile prevista da un PR conforme alle esigenze della
Legge sulla pianificazione del territorio (LPT) ne viene estromesso per essere
assegnato ad una zona non edificabile; il dezonamento è un atto indennizzabile
a condizione che il fondo fosse edificabile o potesse esserlo in un futuro
prossimo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163; DTF 122 II 326 c. 4c;
TF 1.9.2006 N.1A.313/2005 c. 3.1).
Dà luogo invece ad una cosiddetta non-attribuzione, che di principio non è
indennizzabile, l’autorità pianificatoria che, adottando il suo primo piano di
utilizzazione conforme alla LPT, omette di assegnare un terreno o parte di esso
alla zona edificabile; poco importa, in questo caso, che il terreno fosse
edificabile in base al diritto previgente poiché il proprietario non ha il
diritto di vedersi assegnato il fondo ad una zona edificabile o mantenuto un
certo regime pianificatorio nemmeno se il fondo è urbanizzato (Riva, op.
cit., no. 114, 141-145; DTF 122 II 326 c. 4c, 123 II 481 c. 6b-c, 125 II
c. 3b; TF 18.4.2006 N.1A.236/2005 c. 2). In via eccezionale una
non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, specie se circostanze
particolari, concrete ed oggettive, avrebbero giustificato l’inserimento del
fondo in una zona edificabile. Questa ipotesi potrebbe concretizzarsi qualora
il fondo fosse nel contempo edificabile o quantomeno dotato delle
infrastrutture di urbanizzazione primaria, fosse compreso nel piano generale
delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito somme
considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure qualora
il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato; oppure ancora
qualora l’azzonamento favorevole fosse legittimato da motivi riconducibili al
principio della buona fede (Riva, op. cit., no. 146-160; DTF 121
417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a, 125 II 431 c. 4a; TF 18.4.2006 N.
1A.236/2005).
2.3. L’espropriazione materiale ha origine in un provvedimento pianificatorio
definitivo, vale a dire nel PR, poiché è questo lo strumento predisposto, tra
l’altro, a suddividere il territorio in zone, a stabilirne la destinazione e
quindi anche ad istituire le limitazioni alla proprietà privata che fossero
motivate da necessità pubbliche (art. 5 cpv. 2 LPT, 24 ss LALPT).
L’approvazione del Consiglio di Stato sancisce l’entrata in vigore del PR e la
presunzione di pubblica utilità per le opere pubbliche previste (art. 39 cpv. 1
e 40 cpv. e LALPT).
Decisiva per la questione se sia intervenuta un’espropriazione materiale è,
dunque, l’entrata in vigore del PR (Riva, op. cit., no. 194; DTF
122 II 326 c. 4b; TF 18.4.2006 N.1A.236/2005 c. 2.4; RDAT
II-1991 no. 68).
3.L’istante
sostiene che le varianti approvate tra il 1982 ed il 1997 avrebbero reso il PR
del 1979 conforme alla LPT. Perciò, appurato che in base a quel piano il mapp.
no. 216 era edificabile, la sua estromissione dalla zona edificabile
intervenuta con il PR del 1997 equivarrebbe ad un dezonamento.
La conformità di un PR alle esigenze della LPT presuppone un’analisi d’insieme.
Occorre cioè che nel complesso la pianificazione delle zone risponda ai criteri
di legge e che sia frutto di una ponderazione globale di tutte le circostanze e
di tutti gli aspetti influenti per una corretta e razionale distribuzione degli
spazi disponibili in modo tale da assicurare un’appropriata e parsimoniosa
utilizzazione del suolo ed un ordinato insediamento nel territorio (art. 75
cpv. 1 CF). Non basta invece, ed è stata esplicitamente esclusa dalla
giurisprudenza, un’indagine settoriale limitata cioè ad una parte del
territorio, ad un quartiere o ad una singola particella (DTF 122 II 326
c. 5b; TF 1.9.2006 N.1A.313/2005 c. 3.3).
Ora, le note varianti, che peraltro non hanno coinvolto il promontorio di __________
e tanto meno il mapp. no. 216 individualmente, sono entrate in vigore in
successione ed erano riferite a singole componenti del PR del 1979 approvato
prima dell’entrata in vigore della LPT. E’ quindi certamente escluso che
possano averne determinato la conformità complessiva alle esigenze di legge.
Il primo piano conforme, siccome risultato da una revisione globale della situazione
pianificatoria, del quale si è dotato il COEP 1 è il PR approvato il 27.8.1997.
Pertanto l’esclusione del mapp. no. 216 dalla zona edificabile si configura
come non-attribuzione.
Resta da stabilire se sussistessero motivi oggettivi stringenti che imponessero
la sua attribuzione alla zona edificabile così da giustificare il riconoscimento
di un’indennità in via eccezionale. Ciò tenendo tuttavia presente che la
giurisprudenza è alquanto restrittiva e presuppone una prognosi altamente
attendibile di edificabilità immediata o prossima del fondo (TF
18.4.2006 N.1A.236/2005 c. 2.3.4)
4.4.1.
Nel 1997 la part. no. 216 era inclusa nel PGC approvato l’8.11.1988
conformemente alla legislazione sulle acque (LIA dell’8.10.1971) e poteva
essere allacciata senza dispendio rilevante alla canalizzazione consortile già
presente su Via __________; era inoltre dotata di un accesso sufficiente in
quanto circondata per ¾ dalla strada cantonale. Pertanto, complessivamente,
essa possedeva i requisiti di un terreno urbanizzato (art. 77 cpv. 1 LALPT).
Come già rammentato ciò non basta, tuttavia, per ammetterne l’edificabilità (DTF
122 II 326 c. 6a).
4.2. E’ appurato che nel corso dei primi anni ’90 il complesso colonico di __________
è stato oggetto di una serie di trattative finalizzate alla vendita nelle quali
è stato coinvolto anche il COEP 1 (plico doc. V) e che l’istante ha acquistato
il mapp. no. 216 nel 1991 (d.g. 20409 del 14.8.1991). Prescindendo da un
progetto di lottizzazione riferito al solo mapp. no. 221 che il Municipio di __________
respinse nel 1989 (plico doc. V) e dai costi peritali riguardanti l’insieme
delle proprietà e risalenti al 1991 (doc. T), non risulta però che il
precedente proprietario o l’istante stesso dopo l’acquisizione abbiano mai
affrontato spese considerevoli in vista dell’edificazione o dell’urbanizzazione
particolare del mapp. no. 216; non è mai stato elaborato neppure un progetto di
massima. Il proposito di edificare il terreno, che a dire dell’istante ne ha
determinato l’acquisto e che è un elemento a carattere puramente soggettivo, di
per sé stesso non è quindi decisivo (Riva, op. cit., no. 133; DTF
113 Ib 318 c. 3c/bb). Non lo è, a maggior ragione, a fronte del rischio di non
vedersi confermata l’edificabilità della particella, rischio di cui tanto il
precedente proprietario quanto l’istante dovevano essere consapevoli quantomeno
perché erano stati informati che il PR del 1979 sarebbe giunto a scadenza nel
1992 (doc. T p. 11).
4.3. In mancanza di un PR conforme alla LPT, solo il comprensorio largamente
edificato è considerato come zona edificabile (DTF 125 II 431 c. 4b). La
prassi invalsa interpreta il concetto di territorio largamente edificato in
modo rigoroso assimilandovi soltanto il territorio edificato e gli spazi vuoti
tra costruzioni – le cosiddette Baulücken – a tal punti segnati dall’impronta
edilizia dei fondi circostanti da non poter essere attribuiti ad altra
destinazione (Riva, op. cit., no. 159; DTF 122 II c. 6a; TF
18.4.2006 N.1A.236/2005 c. 4).
Nel 1997 gli edifici contigui che sorgono sul promontorio di __________ (ai
mapp. no. 217, 219, 220 e 221) formavano un insediamento autonomo e del tutto indipendente
rispetto alla sottostante zona edificabile ed edificata di __________ e la
stessa autonomia si riscontrava per rapporto alla zona edificata nel confinante
Comune di __________. In effetti, fatta eccezione per il nucleo colonico e per
qualche abitazione sparsa lungo Via __________, il territorio circostante a
monte della strada cantonale era libero da costruzioni e caratterizzato dalla
presenza di ampie superfici boschive e prative in parte coltivate e vigna e con
alberi da frutta; inconfondibili erano sia l’impronta rurale del comprensorio
sia la sua netta separazione dalle zone insediate poste a valle della strada
che chiaramente delimitava la zona edificabile. Una situazione, questa, che ad
oggi non è cambiata ed è ancora stata verificata in occasione del sopralluogo
del 2.9.2003 (cfr. verbale).
Ne consegue che nel 1997 il mapp. no. 216 non apparteneva al territorio
largamente edificato.
A ciò si aggiunge che l’edificabilità del fondo (e di tutto il promontorio) si
poneva in contrasto con gli obiettivi del nuovo PR specie con la volontà di non
pregiudicare la funzione storico-culturale e paesaggistica del comprensorio;
tanto più che quest’ultimo non costituiva una necessità nell’azzonamento ai
fini edilizi poiché la zona edificabile era già commisurata allo sviluppo
attendibile dei 15 anni a venire (ris. del Consiglio di Stato 27.8.1997 p.
25-28). Obiettivi la cui validità è stata ripetutamente riconosciuta, specie
dal Tribunale della pianificazione del territorio, secondo cui, vista
l’erosione già subita dalle zone agricole, la salvaguardia di quelle superstiti
era particolarmente importante per evitare che un’ulteriore estensione degli
insediamenti pregiudicasse l’integrità di quel paesaggio particolarmente
meritevole di tutela (TPT sentenza 3.5.1989 c. 7 e 8). E ad identica
conclusione è giunto il Tribunale federale (sentenza 8.11.2000).
In queste condizioni non poteva essere formulata una prognosi attendibile
favorevole all’edificabilità del terreno. Di conseguenza, non sussistendo
motivi oggettivi stringenti che imponessero la sua attribuzione alla zona
edificabile, non è data espropriazione materiale.
4.4. L’istante nemmeno può avvalersi del principio della buona fede – alla cui
tutela, peraltro, la giurisprudenza pone esigenze assai severe (Riva,
op. cit., no. 136; TF 18.4.2006 N.1A.236/2005 c. 6) – non potendo egli
contare, ragionevolmente, con una possibilità di miglior uso immediata o
prossima del fondo. Anzitutto perché, come già rilevato, sapeva della scadenza
del PR del 1979 (cfr. consid. 4.2). In secondo luogo perché non vi erano né
indizi che avvalorassero oggettivamente la stabilità delle zone edificabili già
definite nel PR del 1979 e la loro convalida anche nell’ambito della revisione,
né elementi che potessero destare nel proprietario una legittima aspettativa
edilizia. In particolare il Comune mai ha
fornito assicurazioni circa l’edificabilità futura del fondo; contrariamente a
quanto pretende l’istante è escluso dedurre una simile garanzia dallo scritto
7.12.1990 (doc. U) giacché il capotecnico comunale vi si è limitato ad indicare
le zona di appartenenza dei fondi ed a rinviare, per i parametri edilizi, alle
norme che allora erano ancora vigenti; null’altro. L’esclusione del mapp. no.
216 non ha quindi mortificato alcuna prospettiva edilizia concreta.
Pertanto, anche sotto questo profilo, la tesi dell’espropriazione materiale va
bocciata.
4.4. Né a diversa conclusione si arriverebbe esaminando la fattispecie
nell’ottica della teoria del sacrificio eccessivo, che l’istante sostiene di
aver subito, riconducibile ad un’asserita violazione del principio della parità
di trattamento. Infatti, considerato che anche questa fonte di espropriazione
materiale presuppone la verosimiglianza dell’edificabilità del fondo (DTF
116 Ib 379 c. 6c, 119 Ib 138 c. 6; TRAM 5.10.2005 N. 50.2005.1 in re H.
c. 2.4.6), e che in concreto quest’ultima è già stata negata, nessuna indennità
può essere riconosciuta per tale titolo.
5.L’addebito
della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza in applicazione del
principio secondo cui, qualora l’espropriazione materiale sia contestata,
l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli inerenti i costi processuali,
come in una normale procedura amministrativa (RDAT I-1994 no. 48).
Il Comune, rappresentato da un legale, ha diritto alla rifusione delle
ripetibili commisurate alla consulenza offerta ed alle difficoltà poste dalla
vertenza.
Per
Fatti
i quali motivi
richiamata la
Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia: 1. L’istanza è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 1’500.-
sono a carico di ISES 1 con l’obbligo di rifondere al COEP 1 fr. 4'000.- per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è data facoltà di
ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta
giorni dall’intimazione.
4. Intimazione a:
Considerandi
-
-
per il Tribunale di
espropriazione
la
Presidente Il
segretario giudiziario
Margherita
De Morpurgo Enzo Barenco
Ultimo aggiornamento: 09.05.2026
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