10.2004.62

risarcimento per espropriazione materiale non riconosciuto per assegnazione parziale del fondo a comprensorio AEP

5 dicembre 2005Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

I mapp. no. 39 e 40 di S__________ sono particelle contigue ubicate sulla riva

del lago M__________ in località B__________ alla foce del torrente C__________

e così censite a RF:

mapp. no. 39

sub. d) giardino mq 469

sub. e) spiaggia mq 274

sub. A) abitazione mq 77

sub. B) terrazza mq 14

sub. C) pozzo mq 5

sub. F) terrazza mq 4

totale mq 843

mapp. no. 40

sub. a) spiaggia mq 321

sub. b) bosco mq 156

sub. c) giardino mq 108

totale mq 585

L’edificio che sorge sul mapp. no. 39 è una residenza di vacanza mentre la

superficie restante, compreso il sedime al mapp. no. 40, ne costituisce in

continuità il giardino.

L’istante ha acquisito la proprietà dei fondi per donazione dalla madre

rispettivamente nel 1982 e nel 2000.

1.2. In data 12.7.1985 il Consiglio di Stato approvò il PR consortile dei

Comuni del G__________ comprendenti M__________, V__________, S__________, G__________,

C__________, S__________, P__________ ed I__________. Il piano sanciva, tra

l’altro, un importante vincolo di inedificabilità con destinazione bagno

pubblico a carico delle part. no. 39 e 40 gravate per un’ampia fascia lungo il

lago ed il torrente C__________ ed attribuite, per la parte restante, alla zona

residenziale estensiva R2s (cfr. estratto piano delle zone).

Su ricorso dei proprietari il vincolo fu però annullato in ultima istanza dal

Tribunale federale per il motivo che l’interesse pubblico della misura

pianificatoria non era stato sufficientemente provato (sentenza del 28.9.1990).

1.3. Le varianti scaturite dalla suddetta procedura furono approvate dal

Consiglio di Stato con risoluzione no. 2433 del 26.4.1995. Con ciò l’area

soggetta al vincolo fu riservata alla creazione di una passeggiata a lago e di

una zona di sosta, fu ridotta e circoscritta alla punta estrema della foce; il

sedime rimanente restò invece assegnato alla zona R2s (cfr. piano variante). I

ricorsi interposti dai proprietari dinanzi al Tribunale della pianificazione

del territorio ed al Tribunale federale si risolsero negativamente (cfr.

sentenze del TRAM del 4.3.1997 e del TF del 2.7.1997 quest’ultima parzialmente

pubblicata in RDAT I-1998 no. 29).

1.4. Con memoria 9.5.2001 ISES 1 ha adito il Tribunale di espropriazione sollecitando

un indennizzo di fr. 481'936.- riconducibile sia all’espropriazione materiale

indotta dal vincolo pianificatorio, sia alle conseguenze del procedimento

pianificatorio straordinariamente lungo che in pratica avrebbe compromesso la

libera disponibilità e le possibilità di vendita dei fondi sin dall’inizio

degli anni ’80.

Con risposta 4.7.2001 il COEP 1 ha chiesto la reiezione dell’istanza per

carenza dei presupposti dell’espropriazione materiale.

Nell’ulteriore scambio di allegati ed alle udienze del 2.10.2002 e del

30.10.2003 le parti hanno confermato le rispettive tesi e domande.

2.2.1.

L’espropriazione materiale, che si

caratterizza per la sua intrinseca connotazione privativa, è ascrivibile tanto

ad un’ingerenza particolarmente grave nell’uso attuale o nel prevedibile uso

futuro di un bene tale da minare le prerogative insite nel diritto proprietà – specie

quella di edificare il fondo – quanto ad un’ingerenza secondaria ma

incompatibile con il principio della parità di trattamento. Nell’una e

nell’altra ipotesi è dato luogo ad indennizzo a condizione che l’atto

limitativo sia definitivo e che l’area colpita da restrizione sia edificabile o

possa esserlo nell’immediato futuro. In altre parole occorre che con

l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta

possibilità di miglior uso del bene (Kommentar zum RPG, Riva, ad art. 5 no.

123-134; DTF 121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67

e 85, I-1991 no. 68, I-1992 no. 49).

2.2. Secondo la giurisprudenza l’autorità pianificatoria che, adottando il suo

primo piano di utilizzazione conforme alla LPT, omette di assegnare un terreno

o parte di esso alla zona edificabile, dà luogo ad una cosiddetta

non-attribuzione. Quest’ultima, normalmente, non adempie ai presupposti di

un’espropriazione materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità poiché la

suddivisione del territorio in zone edificabili e non giusta l’art. 14 LPT

risponde ai principi costituzionalmente sanciti in tema di pianificazione

territoriale (art. 75 CF) e concretizza il contenuto dei diritti di proprietà

nell’ottica di un’appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e di un

insediamento ordinato del territorio (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF

121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; DTF 3.9.2002 N. 1A.

18/2002 e rinvii; RDAT II-1998 no. 47 c. 3b).

Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in

via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive,

avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi

potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o

quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel

piano generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito

somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure

qualora il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato;

oppure ancora qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili

al principio della buona fede (Riva, op. cit., no. 114, 146-160; DTF

121 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a, 125 II 431 c. 4a).

2.3. La giurisprudenza ammette che l’istituzione di un vincolo con destinazione

attrezzature ed edifici pubblici possa avere effetti equivalenti ad un

espropriazione (DTF 112 Ib 496 c. e3 p. 509), ma non

incondizionatamente. Visto l’imprescindibile requisito dell’edificabilità preesistente,

l’assegnazione ad un comprensorio AEP non dà luogo sic et sempliciter ad

un’espropriazione materiale, bensì può configurarsi come non-attribuzione

qualora fosse sancita nell’ambito di una prima pianificazione conforme (Catenazzi,

Rinuncia al vincolo pianificatorio e retrocessione del bene espropriato, in Il

Ticino e il diritto, CFPG 1997, N. 1-3 e rinvii).

2.4. Il provvedimento pianificatorio che sopprime o limita la componente

edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne compromette la

libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il valore.

Per il giudizio sull’espropriazione materiale è quindi decisiva la data di

entrata in vigore della misura definitiva che è causa del pregiudizio (Riva,

op. cit., no. 194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68).

3.3.1.

Il PR del 1985 è il primo piano di utilizzazione dei Comuni del G__________

approvato in applicazione della LPT.

Già previsto da quel piano ma annullato perché dichiaratamente privo di

interesse pubblico e perché, per ammissione stessa dei Comuni consorziati,

meritava un riesame (cfr. TF 28.9.1990 p. 5), il vincolo parziale a carico

della proprietà __________, di dimensioni ridotte rispetto a quello originario,

è stato definitivamente sancito solo con la variante approvata nel 1995. Quest’ultima

individua il primo provvedimento pianificatorio conforme riferibile ai mapp.

no. 39 e 40. L’istituzione del vincolo costituisce dunque un atto

non-attribuzione che, stando alla giurisprudenza citata, di principio non è

indennizzabile.

3.2. Resta da stabilire se nella fattispecie concreta sussistano comunque

motivi tali da legittimare un risarcimento.

La valutazione non può prescindere, innanzitutto, dalla circostanza che la

proprietà era già edificata ed abitata dai genitori dell’istante al momento

dell’istituzione del vincolo AEP e che di conseguenza il quesito che si pone è

quello di sapere se il provvedimento pianificatorio abbia limitato il diritto

di proprietà in maniera tanto incisiva ed insopportabile da determinare una

espropriazione materiale (cfr. TRAM 9.2.2004 no. 50.2002.30 c. 3.3).

In secondo luogo, ammesso che i due terreni costituiscono un’unità economica e

funzionale (cfr. sul concetto Hess/Weibel, Das Enteignungsrecht des

Bundes, 1986, ad art. 19 no. 184; Grisel, Traité de droit administratif,

1984, p. 729; RDAT II-2003 no. 27 c. 2.1) – poiché già appartenevano al

nucleo familiare ristretto ed oggi sono entrambi di proprietà dell’istante e poiché

sul mapp. no. 39 sorge un’abitazione monofamiliare di vacanza circondata da un

giardino di cui il sedime al mapp. no. 40 è l’estensione lineare ed ininterrotta

– le ripercussioni del vincolo sono da verificare in rapporto alla superficie

complessiva dei due fondi poiché quelle gravate, di per sé stesse,

manifestamente non si prestano ad uno sfruttamento autonomo (cfr. Riva,

op. cit., no. 180).

4.4.1.

In sede istruttoria è stato accertato, sulla base di misurazioni ufficiali, che

il vincolo colpisce un’area complessiva di 160 mq, di cui mq 40 al mapp. no. 39

e mq 120 al mapp. no. 40 (cfr. piano 1:500 del 18.10.2002 del geometra

revisore).

L’area gravata, di forma grossomodo triangolare, costituisce la punta estrema

sud/ovest della foce del riale C__________ (mapp. no. 73) ed è posta tra la

parte edificabile della proprietà __________ e la cosiddetta riva bianca (mapp.

no. 38) ossia la fascia litoranea che è invece parte integrante del demanio

cantonale libero al pubblico (cfr. art. 1 let. a, 4, 9 Legge sul demanio

pubblico).

Quando un fondo è colpito solo parzialmente da un vincolo di inedificabilità la

gravità della restrizione dipende dal potenziale edilizio restante. In tale

ambito, considerato che la garanzia della proprietà non assicura la facoltà di sfruttare

il fondo secondo criteri ottimali per averne il massimo vantaggio, occorre

attenersi a quelle che, secondo il buon senso ed in base a contingenze

oggettive, sono le prospettive d’uso ragionevoli (Riva, op. cit., no.

165-166).

Nella zona R2s vigono le seguenti norme edilizie (art. 66 NAPR):

- indice di sfruttamento (i.s) max. 0.3

- indice di occupazione (i.o.) max. 20%

- altezza max. edifici 7 ml

(il colmo non

può superare la quota della strada cantonale retrostante ed il piano di

calpestio dei locali abitabili non deve essere inferiore alla quota di 197

m/sm)

Considerandi

- nr. max.

piani abitabili 2

- distanza min. dai confini 5 m

- lunghezza max. facciata a lago 20 m

Poiché la part. no. 40 si trova posta a confine con il riale C__________ vale

inoltre l’obbligo della distanza minima di almeno ml 6 dal corso d’acqua (art.

17.

cifra 4 NAPR).

Sulla base di questi parametri edilizi si ottengono le seguenti possibilità

edificatorie:

senza il vincolo

superficie totale computabile: mq 1428 (mq 843 + mq 585)

SE max.: mq 285.60 (mq 1428 x 0.2)

SUL max.: mq 428.40 (mq 1428 x 0.3)

con il vincolo

superficie totale computabile: mq 1268 (mq 1428 – 160)

SE max.: mq 253.60 (mq 1268 x 0.2)

SUL max.: mq 380.40 (mq 1268 x 0.3)

La differenza di mq 32 di SE (mq 285.60 – mq 253.60) e di mq 48 di SUL (mq

428.40

– mq 380.40) pari all’11.2% (ca. 1/9) è minima, se non trascurabile,

soprattutto a fronte della superficie complessiva e della conformazione della

proprietà che non ne risulta privata di uno spazio vitale. Oltretutto se si

considerano le distanze dal lago di m 5 e dal riale di m 6 misurate dai

rispettivi confini (mapp. no. 38 e 73), emerge che l’area vincolata in ogni

caso non sarebbe occupabile poiché si sovrappone quasi completamente alle linee

di arretramento con una rimanenza teoricamente sfruttabile di una trentina di

mq soltanto.

D’altra parte, vista la superficie occupata

dalla costruzione esistente di mq 77 e la SUL sfruttata di mq 95 (cfr. Rapporto

UTC del 28.10.2002), risulta una superficie utilizzabile residua notevole che

non condiziona in alcun modo né un eventuale ampliamento né, addirittura, una

seconda nuova costruzione nel rispetto dei parametri edilizi di zona e pur

tenendo conto delle distanze tra edifici che in questo caso sarebbero di m 10

(art. 12 cpv. 3 LE/1973, art. 39 cpv. 3 LE/1991, art. 66 NAPR).

Ne discende che sotto il profilo edilizio il vincolo non costituisce una

pregiudiziale poiché la restrizione ha colpito solo marginalmente il fondo in

un punto che comunque non è utilizzabile, riducendosi pertanto ad una

limitazione che non è abbastanza incisiva da rivelarsi grave secondo i canoni

giurisprudenziali applicabili (Riva, op. cit., no. 167; DTF 111

Ib 257 c. 4a, 114 Ib 112 c. 6b p. 121; ZBL 1984 366 c. 2b; RDAT II-1994

no. 63).

4.2

Ma anche a voler prescindere dalle suddette considerazioni di ordine

prevalentemente tecnico/edilizio, la tesi secondo cui il provvedimento

pianificatorio avrebbe gravemente compromesso le prerogative derivanti dai

diritti di proprietà non è condivisibile.

L’istante lamenta una minusvalenza ascrivendola sostanzialmente al fatto che,

attraverso il vincolo, la proprietà avrebbe perso o comunque si vedrebbe pregiudicati,

oltre all’utilizzo libero del sedime anche le intrinseche qualità derivanti

dalla sua posizione privilegiata di terreno rivierasco.

Sennonché la prerogativa data dall’accesso immediato alla riva e dall’uso

facilitato del demanio pubblico non fonda alcuno statuto giuridico particolare

ed anzi è di ordine meramente fattuale. Perciò nessun proprietario di un

terreno sito a lago può seriamente ambire ad una privacy assoluta perché ciò

equivarrebbe ad arrogarsi una sorta di diritto esclusivo o privativo sulla

spiaggia inconciliabile con i principi federali e cantonali che governano la pianificazione

del paesaggio tra i quali si annovera, in particolare, quello di tenere libere

le rive dei laghi e di agevolarne il pubblico accesso e percorso (art. 3 cpv. 2

let. c LPT; art. 28 cpv. 1 let. g LALPT; Kommentar zum RPG, Tschannen,

ad art. 3 no. 51). Particolarmente sentita, questa esigenza è peraltro

all’origine della prassi restrittiva instaurata sin dagli anni ’80 finalizzata

a liberare per quanto possibile le rive lacuali per renderle disponibili

all’uso comune della popolazione (cfr. RDAT 1986 no. 33 e 34, I-1998 no.

29.

c. 6).

Considerato che l’area vincolata è destinata a mantenere il suo stato naturale

senza attrezzature specifiche e che non sussiste – né mai è esistita – una

separazione fisica rispetto alla proprietà privata, la possibilità di accesso

diretto alla riva non è compromessa. Certo lo scopo è quello di offrire la

medesima possibilità anche al pubblico ed è per questa ragione che l’istante

paventa un grande afflusso di utenti a scapito della sua sfera privata. Tuttavia,

se dal profilo soggettivo la presenza di escursionisti può apparire come

fattore di disturbo, viceversa dal profilo oggettivo si tratta di un

inconveniente che, non presentendosi in modo continuo anche perché legato alle

stagioni ed alle condizioni climatiche, è ragionevolmente sopportabile e non

sminuisce il pregio dei fondi dato dalla loro stessa ubicazione che è

comunemente riconosciuta come elemento qualificante (cfr. Hägi, die

Bewertung von Liegenschaften, 1971 p. 37; Nägeli/Wenger, L’estimation

immobiliare, 1997, p. 29, 123; RDAT 1988 no. 70; TRAM 27.11.1992

in re R., 2.2.1994 in re B., 26.4.1996 in re S.).

A ciò si aggiunge che i terreni sono sempre stati utilizzati conformemente

alla loro destinazione: infatti il vincolo istituito nel 1995, oltre a coinvolgere

solo marginalmente i fondi, non ha impedito alla famiglia di sfruttare la

proprietà e di abitarvi come già avveniva nel passato. In particolare non

risulta che i proprietari abbiano mai espresso il desiderio di vendere, di

locare, di edificare o di ampliare la costruzione esistente e che i tentativi

posti in essere in questa direzione siano stati in qualche modo ostacolati o

siano falliti per motivi legati alla situazione pianificatoria. Segno, questo,

che il vincolo non solo non ha compromesso

l’uso razionale ed economicamente ragionevole dei fondi ma che nemmeno ha

mortificato concrete aspettative di miglior uso, riducendosi ad una limitazione

non abbastanza incisiva da rivelarsi grave.

4.3

Un ragionamento analogo vale pure per quanto concerne la precedente

procedura pianificatoria che, dopo la pronuncia del Tribunale federale nel

1990, ha portato all’adozione della variante nel 1995 e che, secondo gli

istanti, si sarebbe protratta per un tempo straordinariamente lungo sottraendo

i terreni al mercato immobiliare.

Normalmente, infatti, solo un provvedimento definitivo può assurgere a fonte di

espropriazione materiale; viceversa, salvo casi particolari, la giurisprudenza tende

a negare che una misura provvisoria della durata inferiore a 10 anni, quale

potrebbe essere un blocco edilizio finalizzato a salvaguardare uno studio

pianificatorio in corso, raggiunga un’intensità tale da apparire come

particolarmente grave (Catenazzi, Rinuncia a un vincolo pianificatorio e

retrocessione del bene espropriato, in Il Ticino e il diritto, CFPG 1997, p.

217.

ss no. 5; Riva, op. cit., no. 176-177; DTF 109 Ib 20 c. 4a).

Piuttosto la questione potrebbe avere una certa rilevanza per il computo degli

interessi sull’indennità nella misura in cui la decorrenza – che di regola

coincide con la manifestazione inequivocabile dell’avente diritto

dell’intenzione di farsi risarcire (DTF 120 Ib 465 c. 5d) – può essere

anticipata qualora l’autorità pianificatoria avesse inutilmente temporeggiato

nell’emissione delle decisioni di sua competenza. Ed è a quest’ultimo contesto

che si riferisce la DTF 121 II 305 citata dall’istante, mentre non appare pertinente

ai fini dell’accertamento concreto dell’espropriazione materiale.

Ciò premesso l’istante sostiene che l’incertezza circa la sussistenza e

l’estensione del vincolo avrebbe pregiudicato la possibilità di vendere il

fondo, rispettivamente di procedere ad un’edificazione più razionale ed ampia

quando, nel 1986, l’abitazione fu riattata a seguito di un incendio.

Egli trascura però che la privazione o la limitazione di una possibilità di

miglior uso del bene, quale presupposto dell’espropriazione materiale, è

ravvisabile solamente a condizione che la stessa possibilità di miglior uso

fosse attuabile con un alto grado di verosimiglianza nell’immediato futuro (DTF

109.

Ib 20 c. 4b).

Concretamente tale eventualità non trova alcun riscontro posto che i mapp. no.

39.

e 40 non sono mai stati offerti in vendita e che la domanda di costruzione

presentata il 25.4.1986 era intesa unicamente a demolire la parte

irrimediabilmente danneggiata ed a ricostruirla; e così è stato: né più né meno

di quanto richiesto dai proprietari (cfr. incarto licenza edilizia no. 17/86).

Non si può quindi affermare che essi abbiano dovuto rinunciare o che abbiano

perso delle occasioni in vista di un miglior uso dei terreni quando nemmeno

hanno tentato di sfruttarle. In ogni caso il vincolo non ha mai compromesso

totalmente la proprietà ed anzi con la sentenza del Tribunale federale del 1990

si poteva ragionevolmente contare con una riduzione della restrizione come in

effetti è avvenuto; di conseguenza non vi erano motivi oggettivi tali da

sminuire l’attrattiva dei fondi e da scoraggiare un qualsiasi potenziale

acquirente alla ricerca di un fondo rivierasco.

4.4

L’istante lamenta, infine, una disparità di trattamento per essere l’unico

proprietario i cui terreni sono gravati con un vincolo AEP. Ciò lo colpirebbe

in modo particolare e quindi legittimerebbe un risarcimento.

Stando alla giurisprudenza il principio della parità di trattamento ha

un’efficacia limitata nel contesto della suddivisione del territorio in zone al

punto da confondersi con il divieto dell’arbitrio (RDAT II- 2003 no. 52

c. 3.1.). Ciò significa che in ambito espropriativo il proprietario colpito è

tenuto a dimostrare che i motivi dell’azzonamento a lui sfavorevole sono del

tutto errati ed insostenibili, offendono in modo manifesto una norma o un

principio giuridico generale e sono in aperto contrasto con il senso di

giustizia e di equità (TF 24.9.2002 1A. 145/2001).

In concreto, salvo affermare di essere il solo proprietario colpito, l’istante non

ha dimostrato l’arbitrarietà del vincolo. Sia detto quindi che, al di là del

fatto che la superficie vincolata è modesta, la proprietà non è l’unica tra i

fondi rivieraschi ad essere gravata: ad oggi risulta esserlo parzialmente anche

il mapp. no. 76 che è posto sul lato orientale della foce del riale C__________

(cfr. piano delle zone; ris. no. 4004 del 12.7.1985 p. 68) e che non è stato coinvolto

nella variante approvata nel 1995 (cfr. ris. 2433 del 26.4.1995).

Il provvedimento, di dichiarata pubblica utilità e proporzionalità, si situa

d’altra parte nel più ampio contesto della passeggiata a lago, a sua volta

conforme alle già citate esigenze poste dalla LPT. Tanto è vero che tutta la

riva ad ovest del riale è marcata dalla presenza della passeggiata, mentre ad

est, pur non essendo segnata cartograficamente, la riva già è comodamente accessibile.

D’altro canto tutti fondi rivieraschi, anche se non formalmente vincolati,

soggiacciono alle norme che proteggono le rive dei laghi ed all’obbligo di

rispettare l’agibilità del passaggio pubblico a lago su una larghezza di almeno

3.

m (art. 65 NAPR).

Ponderati gli scopi e l’ampiezza del vincolo oltre che i possibili fenomeni

erosivi tipici di una foce, le modalità del provvedimento non paiono dunque

incompatibili con il principio della proporzionalità e tanto meno arbitrarie.

Di conseguenza non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento.

5.

L’addebito

della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza (art. 28 e 31

Lpamm.) in applicazione del principio secondo cui, quando l’espropriazione

materiale è contestata, l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli

inerenti le spese processuali com’è consuetudine nelle procedure amministrative

(RDAT I-1994 no. 48).

Per

i quali motivi

richiamata la

Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,

dichiara

e pronuncia: 1. L’istanza è respinta.

2.

La tassa di giustizia e le spese in fr. 1'500.-

sono a carico degli istanti. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è data facoltà di

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta

giorni dall’intimazione.

4.

Intimazione a:

per il Tribunale di

espropriazione

Presidente Il

segretario giudiziario

Margherita

De Morpurgo Enzo

Barenco

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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