10.2004.78

Espropriazione materiale per nuovo azzonamento più diversificato del precedente

7 dicembre 2007Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

i fondi di ISES 1 sono stati sottoposti ad un azzonamento più diversificato.

E meglio:

- del mappale no. 391 mq 1237* sono siti

in zona R2P, mq 750 in zona Cp3, mq 62 in zona SCP8 (allargamento strada: v.

piano viario), mq 4815 in zona R2 e mq 1755 in zona indicata dal Piano delle

zone quale “area di stacco” e nelle NAPR (art. 34) quale “area di rispetto” (il

Consiglio di Stato, a pag. 42 della propria risoluzione di approvazione del PR,

le cita con entrambe le denominazioni);

(* a seguito di alienazione parziale intervenuta in

corso di procedura: il PR aveva inserito mq 1341 in zona R2P)

- del mappale no. 393 mq 814 sono stati

inseriti in zona “area di rispetto” e mq 470 in zona *Cp3”;

- il mappale no. 392 è stato interamente inserito in

zona R2.

E meglio come risulta dalla planimetria del 22 ottobre

2007 del geometra revisore del Comune ing. __________, acquisita agli atti.

4.Le

zone R2 ed R2P sono entrambe definite quali zone residenziali estensive

all’art. 44 NAPR.

In dette zone è ammessa l’edificazione di costruzioni

residenziali e l’insediamento parziale di contenuti lavorativi di servizio

purché non in contrasto con le finalità della zona (art. 44 cpv 1 NAPR).

L’indice (massimo) di sfruttamento è pari a 0,5 nella zona R2 ed a 0,4 nella

zona R2P, mentre non v’è limite massimo di occupazione (art. 38 NAPR).

In ogni caso, all’interno delle citate due zone,

l’edificazione della parte del mappale no. 391 situata a meridione del mappale

no. 392, nonché l’edificazione del medesimo mappale no. 392, non potranno

superare la quota del tetto dello stabile già esistente sulla part. 392,

ritenute le altezze alla gronda ed al colmo al 1. gennaio 1996.

La zona Cp regola dei comparti con contenuti di protezione:

Cp3 è riferito al cosiddetto “Nucleo __________” e tocca parzialmente i mappali

no. 391 e 393 (art. 44 cpv 1 NAPR).

Nei comparti con contenuti degni di protezione (ai

quali appartiene pure la zona “Cp3”) gli interventi edificatori possono avere

unicamente carattere conservativo; nuove destinazioni d’uso sono ammesse purché

compatibili con la struttura originaria delle costruzioni e degli spazi di

contorno (art. 40 cpv 2 NAPR). Il Municipio può autorizzare eccezioni per

promuovere la salvaguardia e la valorizzazione di questi insiemi insediativi

(art. 40 cpv 4 NAPR).

L’art. 34 NAPR infine istituisce le “Aree di

rispetto”. Esse mirano a conferire e mantenere un aspetto paesaggistico

pregiato ed equilibrato agli insediamenti (cpv 1). Queste superfici vanno

mantenute libere da nuove edificazioni: è concesso il mantenimento di costruzioni

principali esistenti (cpv 2). Su dette superfici la vegetazione va curata

convenientemente (cpv 3). Queste superfici incluse nella zona edificabile sono

computabili ai fini dallo sfruttamento del fondo edificabile (cpv 4).

5. Il 17 ottobre 2000 ISES 1, per la penna

del proprio patrocinatore, ha lamentato al RA 2 il fatto che le proprietà

fossero vittime di espropriazione materiale “dell’ordine di diverse centinaia

di migliaia di franchi”.

6. Il 4 luglio 2002 ISES 1 ha

presentato al Tribunale di espropriazione una notifica di pretese di indennità

per espropriazione materiale nei confronti del COEP 1 per l’importo di fr

750'000.--, oltre ad interessi dal 5% a decorrere dal 4 febbraio 1998.

7. Il 19 Luglio 2002 il COEP 1, in

risposta, ha concluso per la reiezione dell’istanza.

8. Con replica del 9 settembre 2002 e

duplica del 18 settembre 2002 ogni parte ha confermato le proprie tesi e

domande.

9. Il 13 maggio 2003 hanno avuto

luogo l’udienza di conciliazione ed il sopralluogo.

10. Il 19 luglio 2006 gli atti sono

stati trasmessi al Presidente supplente avv. Stefano Camponovo; ne è scaturita

la necessità di riindire il sopralluogo con dibattimento finale.

11. Il 1. dicembre 2006 ha avuto luogo

detto secondo sopralluogo. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive tesi

e domande: l’istante ha pure prodotto in quella sede un memoriale conclusivo.

Considerandi

12.

La proprietà è garantita; in caso

di espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena

indennità (art. 26 CF).

Di conseguenza, ai sensi

dell’art. 5 LPT il diritto cantonale deve prevedere un’adeguata compensazione

di vantaggi o svantaggi rilevanti, derivanti da pianificazioni secondo la legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; per le

restrizioni della proprietà equivalenti ad espropriazioni derivanti da

pianificazioni, secondo detta legge, è dovuta piena indennità.

La legislazione ticinese,

all’art. 39 cpv. 1 Lespr, prevede in effetti che pretese derivanti da vincoli

che configurano gli estremi dell’espropriazione materiale debbano essere fatte

valere entro il termine di dieci anni dal giorno in cui è entrato in vigore il

provvedimento dal quale si vogliono fare derivare le suddette pretese.

13.

Secondo la vigente giurisprudenza,

vi è espropriazione materiale, che dà diritto ad una piena indennità, quando

l’uso attuale od il prevedibile uso futuro di una proprietà immobiliare è

vietato o ridotto in modo particolarmente grave, così che il proprietario

colpito è privato delle facoltà essenziali dipendenti dal diritto di proprietà

medesimo. Una limitazione di minore rilievo può ugualmente costituire

espropriazione materiale ove essa colpisca un solo proprietario od un numero

ristretto di proprietari in modo tale che, fosse loro negato l’indennizzo, essi

sarebbero costretti a sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio per

loro eccessivo e incompatibile con il principio della parità di trattamento. In

entrambi i casi il miglior uso del fondo è da prendere in considerazione solo

se, al momento determinante, esso appare come molto probabile in un prossimo

avvenire; un tale miglior uso del fondo va riferito, di regola, alle concrete

- in fatto e per la legge – possibilità edificatorie del terreno medesimo (DTF

123.

II 489 c. 6a, 121 II 417 c. 4a, 119 Ib 124 c. 2b; RDAT 1990 n. 67 e

85, I-1991 n. 68, I-1992 n. 49; Grisel, Traité de droit administratif,

1984, voll II, p. 769; Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung,

1990, p. 113 ss).

Premessa al riconoscimento di qualsivoglia

indennità è dunque l’idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di

sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (DTF 131 II 151 consid. 2.1; TRAM

24.8.2007

in re SNL/Comune di L.).

14.

La problematica verte quindi sul

grado di ingerenza dell’atto pianificatorio nelle sfera protetta e sul

potenziale edificatorio, elementi che soggiacciono ad una ponderazione

oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulle legittimità di

un eventuale risarcimento. In quest’ottica occorre vagliare tutti gli elementi

che quantificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento –

riconducibili tanto alla legislazione vigente in materia pianificatoria ed

edilizia, quanto alla effettiva e prevedibile utilizzazione del suolo ed alle

qualità del fondo medesimo – al fine di accertare se, al momento

dell’istituzione del vincolo, l’edificabilità fosse una realtà di fatto

concreta ed attuabile a breve termine oltre che giuridicamente ammissibile.

15.

Nel tema specifico

dell’espropriazione materiale assume importanza il concetto di dezonamento.

Esso si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo da una

zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla Legge

sulla pianificazione del territorio (LPT), per attribuirlo ad una zona non

edificabile. Benché in quest’ottica possa dirsi limitativo del diritto di

proprietà, non necessariamente il dezonamento si traduce automaticamente anche

in un’espropriazione materiale: infatti la circostanza è comunque soggetta ad

un’obbligatoria verifica in relazione alle particolarità del fondo (Riva,

op. cit., no. 140, 161-163).

Viceversa l’autorità

pianificatoria che, adottando il suo primo piano di utilizzazione conforme alla

LPT, omette di attribuire un terreno alla zona edificabile attua non un

dezonamento, bensì una cosiddetta non-attribuzione, che secondo un’opinione

diffusa, non adempie ai presupposti dell’espropriazione materiale e quindi

nemmeno legittima un risarcimento (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF

121.

II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; RDAT II-1998 no. 47

c. 3b).

E’ risaputo infatti che la

legislazione in materia di pianificazione del territorio è, per sua stessa

essenza, dinamica, così che il nostro ordinamento giuridico non riconosce al

proprietario un generico diritto all’attribuzione del fondo a una zona

edificabile o al mantenimento di uno specifico regime edilizio, neppure se il

terreno era edificabile in base al diritto previgente (DTF 122 II 326 c.

6a).

Una non-attribuzione potrebbe

comportare un obbligo di indennizzo, solamente in via eccezionale, qualora

circostanze particolari, concrete ed oggettive, avrebbero giustificato

l’inserimento del fondo in una zona edificabile. Tale ipotesi potrebbe

concretizzarsi qualora il fondo fosse edificabile o quantomeno dotato delle

infrastrutture di urbanizzazione primaria, fosse compreso nel PGC ed il

proprietario avesse già investito somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione

ed edificazione, ritenuto che i presupposti citati devono essere adempiuti

cumulativamente; oppure qualora il fondo fosse situato in un territorio già

largamente edificato ai sensi dell’art. 15 let. a LPT; oppure ancora qualora

l’azzonamento fosse legittimato dalla buona fede, istituto quest’ultimo che

sembrerebbe peraltro estendersi all’insieme degli aspetti che caratterizzano

l’eccezione sostanzialmente finalizzata a compensare, attraverso il

risarcimento, una reale aspettativa di miglior uso che il proprietario, a

fronte di motivi oggettivamente fondati e concreti, ha risposto nell’ente

pubblico e che questi ha deluso (Riva, op. cit., no. 114, 146-160; DTF

121.

II 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6°, 125 II 431 c. 4a ).

16.

La misura pianificatoria definitiva

che sopprime o limita la componente edificabile sottrae il bene al mercato dei

fondi edilizi, ne compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso,

ne riduce il valore. Decisiva per il giudizio sull’espropriazione materiale e

per l’estimo è, pertanto, la data di entrata in vigore della misura stessa

causa del pregiudizio (DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68:

Riva, op. cit., no. 194). Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto

pianificatorio definitivo che programma, organizza e disciplina le attività di

incidenza territoriale è il PR (art. 24 LALPT; cfr. inoltre art. 14 LPT), che

entra in vigore con l’approvazione del Consiglio di Stato (art. 39 cpv. 1

LALPT), produce effetti giuridicamente vincolanti e crea la presunzione di

pubblica utilità per tutte le espropriazioni, le imposizioni e le opere

pubbliche previste (art. 40 LALPT). Ad esso si riconduce quindi l’esame

retrospettivo del giudice finalizzato ad accertare i presupposti

dell’espropriazione materiale.

Nella fattispecie diesi

estimandi è quindi il 4 febbraio 1998.

17.

Per valutare in concreto se vi è

stata espropriazione materiale alla suddetta data occorre nella fattispecie

ancora rammentare che la giurisprudenza considera la data dell’entrata in

vigore della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), il 1.

gennaio 1980, come momento determinante: tutte le restrizioni della proprietà

legate al primo adattamento dei PR alla LPT, e quindi successive al 1. gennaio

1980, costituiscono, di principio, dei casi di non inclusione

(“Nichteinzonung”) in zona edificabile (DFT 123 II 488; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 597), e non dei casi

di esclusione stricto sensu.

In effetti, poiché la

regolamentazione precedente non è sorta sotto l’egida dei disposti procedurali

della LPT (segnatamente gli art. 4, 26 e 33), di principio unicamente un PR

posteriore all’entrata in vigore della citata legge federale risponde alle

esigenze formali della LPT.

Orbene, di regola una mancata

inclusione in zona edificabile di un mappale da parte del primo PR adottato

secondo i suddetti principi della LPT non costituisce violazione del diritto

alla proprietà (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 597), e quindi non fonda

alcun diritto ad un indennizzo.

18.

Ciò non sarebbe però sufficiente

per negare a priori qualsivoglia conformità alla predetta LPT, giacché criterio

determinante è la conformità materiale della normativa pianificatoria comunale

con la legge federale, e non quella formale (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.

cit., p. 598).

E’ ben vero che la

giurisprudenza avalla questo criterio essenzialmente nel senso di limitarsi a

presumere che un PR adottato dopo l’entrata in vigore di quest’ultima le sia

conforme, senza che ciò assurga ad assioma, né tantomeno che leghi il giudice

(DTF 10.10.1997 consid, 3c, non pubblicato); essa non prevede esplicitamente

invece che un PR adottato precedentemente possa essere conforme alla medesima

legge federale. Non v’è tuttavia motivo di negligere questa seconda

possibilità.

19.

Nella fattispecie comunque la

normativa comunale precedente risale al 10 giugno 1981.

Essa è quindi posteriore,

seppure di poco, all’entrata in vigore del LPT.

Tuttavia, nulla induce a

ritenere che l’autorità cantonale non abbia tenuto conto dei criteri imposti

dal legislatore federale, considerato oltretutto che la LPT è stata votata il

22.

giugno 1979, pochi mesi dopo quindi l’emanazione del Messaggio municipale chiedente

l’adozione del PR e pochissimi mesi dopo la stessa.

D’altronde, la formale domanda

di espropriazione del precedente PR è stata inoltrata dal RA 2 al Consiglio di

Stato il 3 dicembre 1978, quindi ben dopo che la LPT era stata votata dalle

Camere federali. Se difformità v’è stata tra il precedente PR ed i dettami

della LPT, questa può al massimo essere individuata in una ridotta informazione e

partecipazione della popolazione (che negli atti, in effetti, non risulta

essere avvenuta nel senso voluto dal legislatore). Ciò non è però sufficiente a

scalfire la qualità di PR conforme alla LPT che aveva già la precedente

normativa comunale, attenta alla protezione di determinate aree, contenente una

valutazione di contenibilità del piano, dei riferimenti planimetrici precisi e

completi, ecc. (per quanto sicuramente generosa nella valutazione delle aree

edificatorie).

20.

Nella fattispecie si può dunque

considerare che vi sia stato un teorico caso di mancata inclusione

(“Nichteinzonung”) in area edificabile o meglio una mancata inclusione delle

potenzialità edificatori precedenti (perché i fondi in questione sono stati

comunque inseriti in zone edificabili). Occorre in altre parole valutare se vi

sia stata effettivamente una perdita rilevante di potenzialità edificabile dei

fondi in oggetto: l’istante lo sostiene, il Comune lo nega.

21.

Il Tribunale di espropriazione

rileva avantutto che la parte istante ha presentato domanda di indennizzo per

espropriazione materiale citando i mappali no. 391, 392 e 393.

Tuttavia, in merito al mappale

no. 392 essa non spende alcuna parola negli allegati di causa (né in petizione,

né in replica, né nel memoriale conclusivo) per giustificare un presunto

diritto ad un indennizzo.

E ciò a ragione, poiché la

destinazione di detto mappale era, ed è, quello della zona di PR R2.

Detto altrimenti, il nuovo PR

non ha intaccato, né modificato sostanzialmente, la qualità della destinazione

della part. 392.

Restano dunque da valutare le

eventuali modifiche concernenti unicamente i mappali no. 391 e 393.

22.

Dalla comparazione tra le

possibilità edificatorie concesse dal precedente PR e quelle concesse

dall’attuale PR risulta che la proprietà dell’istante ha mantenuto le proprie

potenzialità edificatorie; anzi, le ha migliorate di circa il 30%.

Secondo il PR precedente infatti,

la Superficie Utile Lorda (SUL) (riferita alle superfici attuali) era di mq 3’136,50

(derivanti da (8’619+552+1’284) x 3).

Con l’attuale PR invece la SUL è

la seguente:

Part. 391

mq 4815 x 0,5 = 2’407,5

1’755 x 0,5 = 877,5

62.

x 0,5 = 31

1’237 x 0,4 = 494,8

3’810,8

Part. 392

mq 552 x 0,5 = 276

Part. 393

mq 814 x 0,5 = 407

La SUL complessiva è quindi di

mq 4493,80.

Ciò perché le NAPR permettono,

come detto, l’utilizzo degli indici edificatori di una superficie a favore

dell’altra, e meglio dalle aree di stacco (rispetto) alle altre (esclusa la zona

Cp3).

Inoltre, la zona R2 (parte non

gravata quale area di stacco) e R2P sono sufficientemente ampie per permettere

l’utilizzo non solo degli indici propri, ma anche di quelli cedibili dalle

superfici oggetto di aggravio (e ciò anche tenendo conto dalla limitazione di

altezze per gli edifici per la parte a meridione del mappale no. 391).

In sostanza, l’istante ora è più

limitato nelle proprie scelte edificatorie, ma dispone di fondi più (anzi: ben

più) intensamente sfruttabili.

Ne consegue che non v’è

esproprio materiale.

23.

Le tasse e le spese di complessivi

fr. 800.-- seguono la soccombenza: esse sono dunque a carico dell’istante. Al COEP

1, convenuto in causa senza un patrocinatore, non sono assegnate ripetibili.

Per

i quali motivi

richiamata la

Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,

dichiara

e pronuncia: 1. L’istanza di pretese d’indennità per espropriazione

materiale del 4 luglio 2002 di ISES 1, __________, è respinta.

2.

La tassa di giustizia e le spese di complessivi

fr. 800.-- sono a carico dell’istante. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è data facoltà di

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta

giorni dall’intimazione.

4.

Intimazione a:

RA 2

per il Tribunale di

espropriazione

Presidente supplente La

segretaria giurista

Stefano

Camponovo Annalisa Butti

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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