10.2004.96

Espropriazione materiale - legittimazione passiva - vincolo di protezione dei biotopi a carico di un fondo agricolo

28 luglio 2011Italiano20 min

Source ti.ch

Fatti

I ricorsi interposti dalla proprietaria ISES 1, prima dinanzi al Gran Consiglio

e quindi al Tribunale federale, furono entrambi respinti con decisioni del

10.12.1991 e del 28.9.1993.

1.3. In data 3.6.1991 la ISES 1 stipulò un contratto di affitto con la __________

concedendole in uso, per la durata di 20 anni, un’area di mq 25'000 sulla parte

alta del mapp. no. 89 con l’obbligo di esercitarvi la viticoltura e di rendere

coltivabile la parte rimanente del fondo. L’affittuaria avviò subito i lavori

di pulizia e di sterro del terreno che furono però definitivamente sospesi

nell’agosto del 1991, su ordine del Comune, a motivo sia della messa in

pericolo della soprastante Via __________, sia della prevista istituzione di

una zona di protezione della natura e dell’avifauna che il Municipio aveva

proposto in forma di variante del PR con messaggio del 26.9.1990. Dopo un incontro

con le parti nel mese di ottobre, e fondandosi su un rapporto steso dal Museo

cantonale di storia naturale, il 23.12.1991, l’Ufficio protezione natura

presentò una proposta di piano di gestione del fondo che avrebbe autorizzato

una coltivazione semi-intensiva sulla parte alta e solo estensiva su quella

bassa, consentendo l’impianto di 3'000 barbatelle anziché 13'000 come

inizialmente programmato.

Nel frattempo, con risoluzione del 23.9.1991, il Consiglio comunale di __________

aveva adottato le varianti proposte dal Municipio tra cui anche la zona di

protezione PrNa7 in corrispondenza della parte alta del mapp. no. 89 nella

quale, in attesa di un piano di gestione dettagliato, veniva ammesso e promosso

il pascolo estensivo fino ad allora praticato. Le varianti furono approvate con

risoluzione del 15.12.1993 dal Consiglio di Stato che nel contempo rigettò le obiezioni

sollevate dalla proprietaria intese ad ottenere l’affrancamento del fondo dal

vincolo di protezione. Un ulteriore ricorso presentato dinanzi al Tribunale

della pianificazione del territorio fu respinto con sentenza del 5.12.1996.

Nel gennaio del 1998 il Comune di __________ presentò l’atteso piano di

gestione, elaborato dalla __________, in base al quale vennero definiti il

perimetro dell’area soggetta a gestione particolare e, al suo interno, due

unità territoriali: una ad uso intensivo, nella quale veniva ammessa la

viticoltura ed altre pratiche agricole purché attuate secondo i principi della

produzione integrata o biologica, l’altra ad uso estensivo destinata

esclusivamente a perseguire gli scopi di salvaguardia dell’avifauna e di

sistemazione e gestione dei biotopi. Tale piano di gestione fu poi approvato quale

strumento di coordinamento d’uso e reso parte integrante di una convenzione stipulata

nel gennaio del 1999 per la durata di 10 anni tra il Cantone, il Comune e la

proprietaria ai fini della gestione stessa del fondo.

1.4. Con memoria del 12.12.2003 la ISES 1 ha convenuto in giudizio lo Stato del Cantone Ticino ed il Comune di __________ rivendicando un’indennità di fr.

345'000.-, oltre interessi al 5% dal 15.12.1993, per titolo di espropriazione

materiale. L’istante argomenta che la zona di protezione, istituita con la

variante del 1993, ha precluso la possibilità di sfruttare il comparto colpito

a fini viticoli conformemente a quanto previsto nel contratto d’affitto concluso

con la __________; questo ha comportato la disdetta dell’accordo e la stipula

successiva di un nuovo contratto per la sola parte intensiva a condizioni assai

meno favorevoli. Di conseguenza, a suo

avviso, il vincolo ha generato restrizioni gravi

dei diritti di proprietà, peraltro a danno del solo mapp. no. 89 e quindi

incompatibilmente con il principio della parità di trattamento.

I due enti convenuti, con risposte del 18.3.2004, hanno postulato la reiezione

dell’istanza avvalendosi di argomenti sostanzialmente analoghi: entrambi eccepiscono

la loro legittimazione passiva a rispondere della pretesa avanzata dalla

proprietaria e contestano che siano dati gli estremi di un’espropriazione

materiale poiché la variante di PR riguarda solo una parte del mapp. no. 89 e

comunque implica restrizioni marginali che non impediscono l’uso conforme ed

economicamente ragionevole della particella.

L’udienza di conciliazione ha avuto luogo il 30.9.2004 con esito negativo; ad

essa è seguito un lungo periodo durante il quale la procedura è rimasta

inattiva essendo pendente una trattativa che, per finire, si è anch’essa

risolta infruttuosamente. Quindi l’istruttoria è stata ripresa con l’assunzione

delle prove necessarie, dopo di che le parti sono comparse all’udienza finale

del 20.5.2011.

2.2.1.

Gli enti pubblici convenuti contestano entrambi la loro legittimazione passiva.

Il Comune invoca, a sostegno dell’eccezione, la competenza del Cantone a

provvedere alla protezione ed alla manutenzione dei biotopi di importanza

regionale, e quindi anche al biotopo in questione il quale, come espressamente

riconosciuto dal Tribunale della pianificazione, è d’importanza perlomeno

cantonale; tanto è vero che nella convenzione le spese di gestione sono state

addebitate alla Confederazione ed al Cantone. Quest’ultimo, a sua volta, non

ritiene di dover rispondere di un’eventuale indennità poiché il vincolo è stato

istituito con una decisione autonoma del Comune di completamento del piano del

paesaggio.

2.2. A norma dell’art. 39 cpv. 2 Lespr, le pretese derivanti da vincoli che

configurano gli estremi di un’espropriazione materiale devono essere notificate

all’ente a favore del quale la restrizione legale della proprietà è stata

sancita.

L’espropriazione materiale discende normalmente da un provvedimento

pianificatorio definitivo quale è il PR, strumento che è preposto a

disciplinare l’uso ammissibile del territorio comunale (art. 24 e 25 LALPT) e quindi

anche ad istituire le restrizioni della proprietà che fossero motivate da

necessità di pubblico interesse. Il PR è opera del Comune, che ne è titolare ed

artefice quale ente incaricato della pianificazione locale (art. 32 cpv. 1 e 34

cpv. 1 LALPT). Pertanto il privato che si reputasse colpito da

un’espropriazione materiale dovrà rivolgere la sua domanda di risarcimento al

Comune stesso: questi risponde infatti, di massima, dei vincoli che istituisce,

come delle eventuali relative indennità, anche qualora un determinato provvedimento

fosse stato ordinato dal Cantone nell’ambito della procedura di approvazione

del PR.

Posto tale principio, la giurisprudenza ha stabilito che una soluzione diversa

si impone quando la restrizione della proprietà deriva non da un provvedimento

adottato dal Comune nel contesto dei suoi compiti pianificatori, bensì da un

vincolo istituito dal Cantone per sua autonoma decisione e sulla base di una

normativa che gli spetta di applicare direttamente. In tale evenienza la

responsabilità di un eventuale indennizzo ricade sul Cantone stesso (anziché

sul Comune) in quanto autore e beneficiario diretto del provvedimento (RDAT

II-1998 no. 34).

2.3. La protezione della natura e del paesaggio compete ai Cantoni (art. 78

Cost) i quali devono, in particolare, prevenire l’estinzione di specie animali

e vegetali indigene mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi)

ed altri provvedimenti adeguati (art. 18 cpv. 1 LPN); essi provvedono,

segnatamente, alla protezione ed alla manutenzione dei biotopi d’importanza

regionale e locale (art. 18b cpv. 1 LPN).

Lo strumento che normalmente attua la salvaguardia è il PR comunale nel quale

vanno delimitate, tra le altre, anche le zone protette che includono i biotopi

per gli animali ed i vegetali degni di protezione (art. 14 cpv. 2 e 17 cpv. 1

let. d LPT; art. 28 cpv. 1 let. f LALPT; art. 16 Legge cantonale sulla

protezione della natura del 12.12.2001). I Comuni sono infatti tenuti a

cooperare, sotto la vigilanza dell’autorità governativa, alla tutela delle

bellezze naturali che si estende, in particolare, alla flora spontanea, alla

fauna indigena ed al loro spazio vitale (art. 3 DLBN del 16.1.1940; art. 2 let.

e Reg. di applicazione del DLBN del 22.1.1974).

La salvaguardia dei beni naturali, specie quelli di importanza nazionale e

cantonale, può anche essere garantita direttamente dal Consiglio di Stato mediante

l’adozione di decreti o piani cantonali di protezione (art. 13 della Legge

cantonale sulla protezione della natura; art. 8 Reg. di applicazione del DLBN).

2.4. Il comparto di protezione PrNa7 è inteso a tutelare alcune specie rare di

volatili (averla piccola, saltimpalo, zigolo nero, canapino, torcicollo), a favorirne

la riproduzione e ad evitare il progressivo rimboschimento che altererebbe le

condizioni ambientali a loro favorevoli (cfr. ris. del Consiglio di Stato no.

10935 del 15.12.1993, p. 19).

Tale vincolo di protezione non è stato istituito con un provvedimento

governativo indipendente dal PR di __________, fondato su una normativa

concedente al Cantone diretta competenza d’applicazione e suscettibile di

autonoma impugnazione. Esso discende, bensì, da una variante del PR adottata

dal Comune nel quadro delle sue competenze pianificatorie ed in virtù

dell’obbligo, che ha per legge, di cooperare alla tutela dei biotopi. Di

conseguenze al Cantone non può essere riconosciuta legittimazione attiva. Poco

importa che esso figuri quale parte contraente (accanto al Comune ed alla

proprietaria) nella convenzione del 1999 e che assuma con la Confederazione la

maggior parte delle spese per gli interventi di sistemazione e gestione del

comparto vincolato. In effetti il Cantone non è né autore né beneficiario

diretto del vincolo. Lo è invece il Comune che, sia pure sotto la vigilanza e

con l’approvazione governativa, ha sancito la protezione del biotopo in

questione; protezione che, essendo prevista da norme federali, va garantita

comunque ed indipendentemente dal fatto che il Consiglio di Stato decida di

rendersi promotore di un provvedimento specifico ed a sé stante.

Pertanto l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dal Cantone

è accolta mentre quella del Comune è respinta.

3.3.1.

L’espropriazione materiale si avvera per

effetto di un divieto o di una limitazione particolarmente grave dell’uso

attuale o del prevedibile uso futuro di un fondo, tale da compromettere le facoltà

essenziali derivanti dal diritto proprietà. Anche una restrizione d’importanza minore può costituire espropriazione materiale ove

coinvolga una cerchia ristretta di proprietari o ne colpisca uno solo in

maniera tale che, fosse loro negato un indennizzo, sarebbero costretti a

sopportare un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il principio della

parità di trattamento. Nell’una e nell’altra ipotesi è dato luogo ad

indennizzo a condizione che l’atto limitativo sia definitivo e che, con la sua

istituzione, il proprietario veda svanire una concreta possibilità di miglior

uso del fondo (Riva, in Kommentar zum RPG, ad art. 5, no. 123-134; DTF

131 II 151 c. 2.1 e rinvii; RDAT 1990 no. 67 e 85, I-1991 no. 68, I-1992

no. 49).

Il verificarsi di una un’espropriazione materiale va accertato alla data di

entrata in vigore del provvedimento pianificatorio che ha definitivamente

sancito la restrizione (DTF 132 II 218 c. 2.4 p. 222).

Considerandi

3.2

Se, generalmente, le richieste di indennità per espropriazione materiale si

riallacciano ad un divieto o ad una limitazione della facoltà di edificare, intesa

quale prerogativa insita nel diritto di proprietà, questo non è il caso nella

fattispecie in esame. La proprietaria non lamenta infatti una sopraggiunta

impossibilità di costruire, bensì una grave restrizione d’uso, dipendente dal

vincolo di protezione, che avrebbe impedito l’esercizio della viticoltura conformemente

al contratto di affitto stipulato nel 1991 con la __________

La questione a sapere se l’uso economicamente ragionevole di un fondo sia stato

pregiudicato da un provvedimento pianificatorio può porsi anche per un terreno

di natura agricola assoggettato a disposizioni d’uso restrittive. La giurisprudenza,

invero poco nutrita nel tema specifico, considera in particolare che il divieto

di installare colture intensive in serre plastificate, di sfruttare un vivaio o

di spargere colaticcio non costituiscano restrizioni gravi della proprietà equivalenti

ad esproprio materiale. Di principio non sono ritenute tali neppure le

limitazioni generate da misure di polizia, come le zone di protezione delle

captazioni d’acqua, che siano intese ad evitare un danno concreto per l’ordine

pubblico, la sicurezza o la salute senza pregiudicare l’uso attuale conforme del

fondo (Riva, in Kommentar zum RPG, ad art. 5, no. 172, nonché, del

medesimo autore, Hauptfragen der materiellen Enteignung, 1990, p. 161; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 626; giurisprudenza

ivi citata).

E’ da intendersi conforme l’uso che è autorizzato dalla pianificazione ed è

attuabile secondo criteri di ragionevolezza; trattandosi di un terreno

attribuito alla zona agricola si dovrà accertare se ed in che misura il

provvedimento restrittivo abbia compromesso l’uso a fini agricoli. Tale

accertamento non può evidentemente avvenire sulla base di elementi soggettivi

quali sono, in particolare, i contenuti di natura meramente privata del

contratto concluso tra la ISES 1 e la __________, bensì valutando la situazione

dal profilo oggettivo, ovvero confrontando le possibilità di sfruttamento

ammesse prima e dopo l’entrata in vigore del vincolo litigioso e verificando se

quest’ultimo le abbia limitate in maniera grave.

3.3

Il mapp. no. 89, formalmente assegnato al territorio agricolo con il primo

PR di __________, è stato per lungo tempo

adibito alla viticoltura poi trascurata a favore del pascolo. Verso la fine

degli anni ’80 il terreno era una superficie prativa in stato di abbandono

(cfr. teste __________) che serviva al pascolo di pecore e presentava resti di

vigneto, prati aridi, cespugli spinosi ed altre specie vegetali (cfr. teste __________).

Risale a quel periodo lo studio sulle componenti naturalistiche del territorio commissionato

dal Comune nell’ottica di un completamento del PR e le cui indicazioni sono poi

state integrate nel piano del paesaggio mediante le varianti approvate nel

1993.

Per divulgare i contenuti di tali varianti le autorità, con avviso

pubblico, hanno invitato la popolazione ad una serata informativa che si è

svolta il 14.12.1989 ed è stata abbinata ad un’esposizione sul tema della

protezione del paesaggio tenutasi nell’aula magna delle scuole medie di __________;

avvenimento, quest’ultimo, che ha suscitato interesse e discussioni per la

novità dell’argomento trattato, e che ha avuto una certa risonanza anche sui

quotidiani locali (cfr. testi __________ e __________; cfr. ris. del Consiglio

di Stato no. 10935 del 15.12.1993, p. 21; sentenza TPT del 5.12.1996 p. 9). L’istante,

come qualsiasi altro cittadino, era quindi perfettamente in grado di prendere

conoscenza delle varianti proposte, specie del vincolo a carico del mapp. no.

89, almeno un anno prima di stipulare il contratto con la __________.

3.4

la zona di protezione PrNa7 non interessa tutta la part. no. 89 ma è

circoscritta alla parte alta del fondo situata a monte del cimitero (cfr. piano

del paesaggio). Con la sua entrata in vigore nel 1993, ed in attesa di un piano

di gestione dettagliato, è rimasto ammesso e promosso il pascolo estensivo sino

ad allora praticato (art. 27 bis NAPR).

Il piano di gestione è stato consegnato nel gennaio del 1998. Elaborato con la

consulenza di un esperto nel ramo della viticoltura, e quindi nell’ottica anche

di una gestione meccanizzata (cfr. teste __________), esso si prefigge, in sostanza,

di ottimizzare la gestione della particella definendo le condizioni da

rispettare per l’impianto di un vigneto razionale per uve di qualità senza

compromettere l’interesse ecologico del settore (cfr. piano di gestione p. 9,

11). Stando al piano è votato alla salvaguardia dell’avifauna e dei biotopi solo

il comparto estensivo che copre una superficie complessiva di mq 9'309

distribuita lungo il perimetro (lati O/S/E) ed in tre fasce trasversali. In

esso è ammesso lo sfalcio e, in alternativa, il pascolo purché sia garantito il

corretto mantenimento degli ambienti (cfr. piano di gestione p. 18-19 e planimetria

annessa; piano del 20.5.2010 del geometra revisore ing. __________). Nel comparto

intensivo, che misura mq 18'035, è invece consentita la viticoltura secondo i

principi della produzione integrata o biologica (cfr. piano di gestione p.

16-17).

Il vincolo pianificatorio, ed il piano di gestione che ne è corollario, non

prevedono alcuna limitazione nelle colture, specie per quanto concerne la selezione

dei vitigni: non è imposta, ad esempio, la scelta di varietà più tolleranti, che

richiedano, cioè, meno trattamenti contro le malattie e che quindi siano, per

loro stessa natura, meno produttivi rispetto ai vitigni tradizionali (Merlot, Pinot,

Chardonnay). Anche in relazione ai metodi di produzione ammessi, che sono ad

orientamento ecologico, non si ravvisano restrizioni degne di nota; entrambi i metodi sono peraltro disciplinati da

regolamenti e direttive emanati da organismi competenti, e sono quindi da

ritenersi idonei a conferire alle uve

caratteristiche di qualità e tipicità (art.

7.

Regolamento concernente l’attribuzione della denominazione di origine

controllata ai vini ticinesi). Il metodo biologico

implica, invero, condizionamenti anche importanti poiché, prefiggendosi di

evitare rigorosamente gli impatti negativi sull’ambiente, sfrutta la naturale

fertilità del suolo, reimpiega la materia principalmente sotto forma organica

ed esclude l’utilizzo di prodotti chimici di sintesi con il fine di aumentare

naturalmente le rese e la resistenza alle malattie. Perciò non solo può influire

sulla scelta dei vitigni, nella misura in cui non si adatta, ad esempio, a

vitigni sensibili alle malattie fungine, ma può anche rendere la coltivazione più

onerosa dal profilo economico. Il metodo della produzione integrata è invece

meno severo poiché promuove una

viticoltura di qualità ed economicamente sostenibile, privilegiando tecniche

naturali che non vietano ma riducono l’uso di prodotti fitosanitari a seconda

delle soglie di tolleranza alle malattie con effetti limitati e rispettosi

dell’ambiente. Esso rappresenta dunque un’alternativa indubbiamente valida e,

in effetti, è comunemente praticato ed

ormai applicato alla maggior parte dei vigneti (per ulteriori dettagli si consulti www.ti.ch/agricoltura, www.vinatura.ch).

Non è prevista, infine, alcuna limitazione di ordine tecnologico: la gestione

meccanizzata del vigneto è consentita oltre che concretamente praticabile non ostandovi

né la presenza delle fasce protette né la morfologia del terreno; essa nemmeno

influisce sulla disposizione dei filari. Certo è pensabile che la tutela dei

biotopi possa indurre una certa proliferazione di volatili, ma questo è un

elemento che non aggrava in modo significativo le condizioni produttive ed i

cui effetti sono trascurabili: dopo tutto il fondo è attorniato da ampie

superfici boschive che già costituiscono un habitat naturale ideale per

l’avifauna.

Su queste basi l’area risulta essere coltivabile al pari di qualsiasi altro

vigneto ticinese, attività che del resto è già stata intrapresa con evidente

successo. Il vigneto, iscritto nel catasto viticolo dal 2000, conta 7’933 ceppi

di vite tra Merlot, Carminoir e Gamaret (cfr. aggiornamento dati catasto

viticolo del 26.4.2010), tutti vitigni di categoria 1 riconosciuti per la

produzione di vini DOC, a denominazione di origine controllata (art. 6 del

Regolamento cantonale concernente l’attribuzione della denominazione di origine

controllata ai vini ticinesi). Il vigneto è coltivato in modo intensivo:

difatti la messa a dimora di ben 7'933 ceppi su una superficie di 18'035 mq

equivale ad una densità di mq 2.27 per ceppo. Ciò nonostante, nell’ambito del

rilascio del certificato di produzione, la Sezione dell’agricoltura ha giudicato

il vigneto di tipo “particolarmente estensivo” applicando la densità unitaria

massima di mq 3 per ceppo (art. 1 cpv. 2 dell’Ordinanza federale concernente la

viticoltura e l’importazione di vino), con la conseguenza che la superficie

vitata reale considerata per la produzione è di mq 23'800, quindi ben superiore

a quella che è esente da vincoli (cfr. lettera della Sezione dell’agricoltura

del 26.4.2010; aggiornamento dati catasto viticolo del 26.4.2010). Ora, la

superficie vitata è il parametro fondamentale per la determinazione del

quantitativo massimo di produzione annua indipendentemente dal conferimento

della denominazione di origine controllata (art. 53 del Regolamento cantonale

sull’agricoltura). Pertanto il vigneto esistente dimostra come l’area sia

sfruttabile e sia effettivamente sfruttata in modo razionale.

In definitiva, l’istituzione della zona di protezione non ha quindi soppresso o

pregiudicato un diritto sostanziale, e cioè quello di coltivare il fondo

conformemente alla sua destinazione agricolo-viticola, ma ne ha soltanto

ridefinito i contenuti secondo criteri ragionevoli. Tanto meno ha generato

oneri finanziari supplementari per il proprietario: nella convenzione del 1999

(pti. 3 e 4) è infatti stato stabilito non solo che l’ente pubblico avrebbe

assunto tutte le spese pertinenti al comparto estensivo, ma pure che il Cantone

avrebbe sussidiato la sistemazione iniziale del comparto intensivo in ragione

del 50%; impegni di cui, negli anni seguenti, nessuno ha mai lamentato

l’inosservanza. E sebbene detta convenzione non sia stata formalmente rinnovata

alla scadenza (2009), la conduzione del vigneto è proseguita indisturbata come prima

(cfr. testi __________ e __________).

Alle riflessioni che precedono va poi aggiunta la circostanza non trascurabile

che tutta la parte bassa della proprietà (mq 10'735), attualmente adibita al

pascolo, non è colpita da alcun vincolo pianificatorio e potrebbe anch’essa,

liberamente, essere destinata alla coltivazione della vite.

Tutto ciò considerato questo Tribunale non ritiene che i diritti derivanti

dalla proprietà siano stati preclusi o limitati in modo grave, né che alla

proprietaria sia stato imposto un sacrificio particolare, a favore della

collettività, inconciliabile con il principio della parità di trattamento.

Di conseguenza, poiché i requisiti dell’espropriazione materiale non sono

adempiuti, l’istanza dev’essere respinta.

4.

E’

principio giurisprudenziale acquisito che nei contenziosi di espropriazione

materiale i costi processuali seguano l’esito della lite come in una normale

procedura amministrativa (art. 28 e 31 LPamm; RDAT I-1994 no. 48).

Pertanto, in concreto, le spese sono

poste a carico dell’istante in quanto soccombente, compreso l’obbligo di

corrispondere adeguate ripetibili al Comune di__________ che si è avvalso della

consulenza di un legale.

Per

i quali motivi

richiamata la

Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,

dichiara

e pronuncia 1. L’eccezione di legittimazione passiva sollevata

dallo Stato del Cantone Ticino è accolta, quella del Comune di __________ è

respinta.

2.

L’istanza

di indennizzo per espropriazione materiale è respinta.

3.

La tassa di giustizia e le spese in fr. 1'000.-

sono a carico dell’istante con l’obbligo di rifondere al Comune di __________

fr. 3'500 per ripetibili.

4.

Contro la presente decisione è data facoltà di

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta

giorni dall’intimazione.

5.

Intimazione a:

per il Tribunale di

espropriazione

Presidente Il

segretario giudiziario

Margherita

De Morpurgo Enzo

Barenco

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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