10.2006.7-1

espropriazione formale nell'ambito della creazione di una zona balneare (zona AP-EP con destinazione svago e balneazione e zona di protezione della natura Zp1)

21 maggio 2007Italiano16 min

Fatti

10.2006.7-1

Data decisione, Autorità:

21.05.2007, TE

Titolo:

espropriazione formale nell'ambito della creazione di una zona balneare (zona AP-EP con destinazione svago e balneazione e zona di protezione della natura Zp1)

ESPROPRIAZIONE FORMALE

art. 2segg LESPR

Incarto n.

10.2006.7

Lugano

21 maggio 2007

Decisione

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale di espropriazione

Composto

dalla Presidente

Margherita De Morpurgo

dai membri

ing.

Eraldo Pianetti

arch. Claudio Morandi

segretario

giudiziario

Enzo

Barenco

statuendo

nella procedura di espropriazione formale promossa da

ISEP

rappr.

dal RA 1

contro

COCC

1 composta da

MCON

1 __________

rappr. dall’ RA 3

MCON 2

MCON 3

MCON

tutti rappr. dall’ RA 2

nell'ambito

della creazione della zona balneare __________

relativamente

ai mapp. no. 316, 317 e 494 RFD di __________

causa

congiunta per un’unica istruttoria con l’inc. 10.2004.91 (art. 51 LPamm.)

ed ora sull’istanza di annullamento della procedura,

considerato, in

fatto ed in diritto

1.1.1.

Il ISEP 1 intende creare una zona di svago a lago in località __________

attuando l’opera in due tappe. La prima coinvolge nove particelle, alcune di

proprietà privata (no. 317, 494, 531, 493, 319) ed altre appartenenti ai Comuni

di __________ (no. 321) e di __________ (no. 312, 495, 539), che sono destinate

ad accogliere un centro balneare con i relativi posteggi. L’obiettivo della

seconda tappa è l’ampliamento della struttura sui fondi adiacenti (mapp. no.

313, 316, 315).

1.2. Con questo proposito il Comune si è rivolto ai proprietari per acquisire

in via amichevole i sedimi interessati dal progetto. Per quanto riguarda le

part. no. 317 e 494 coinvolte nella prima tappa e la part. no. 316 coinvolta

nella seconda tappa, la trattativa imbastita con i comproprietari è fallita. Di

conseguenza il Comune ha avviato la presente procedura intesa

all’espropriazione totale dei tre fondi contro versamento di un’indennità a

corpo di complessivi fr. 350’000.- (cfr. tabella di espropriazione).

Gli atti di espropriazione sono stati pubblicati dal 10.7 all’8.8.2006.

1.3. I comproprietari dei mapp. no. 316, 317 e 494 hanno assunto posizioni

diverse a fronte dell’intervento espropriativo. Con memoria 8.8.2006 il legale

dei comproprietari MCON 3, MCON 7, MCON 2, MCON 4, MCON 5 e MCON 6 ha

notificato, per due di loro, opposizione all’espropriazione del mapp. no. 316 siccome

priva di pubblica utilità, e sollecitato per tutti indennità varie che qui non

occorre specificare. Il legale ha peraltro puntualizzato di non rappresentare il

comproprietario MCON 1 (contrario alla vendita ed all’espropriazione dei fondi)

ma di voler notificare le pretese espropriative contestualmente ed a titolo

prudenziale anche a suo nome.

All’udienza di conciliazione del 17.1.2007 MCON 1 ha presentato istanza di

annullamento della procedura per motivi di ordine formale, ha interposto

opposizione all’espropriazione e postulato indennità per vario titolo. Gli

altri comproprietari hanno confermato le loro richieste.

Il sopralluogo è stato esperito in data 3.5.2007.

Considerandi

2.

mapp. no. 316, 317 e 494 sono ubicati in località __________ e delimitati verso

la strada con una siepe; le proprietà sono dotate di due accessi veicolari

situati alle estremità nord e sud del mapp. no. 316. I mapp. no. 316 e 494 sono

superfici prative incolte in parte coperte anche con vegetazione boschiva

spontanea. Il mapp. no. 317, invece, ospita una residenza secondaria che occupa

parzialmente anche il confinante mapp. no. 316 ed è costituita da un immobile

unico di fronte al quale si estende un prato ben curato contornato da cespugli

ed alberi ad alto fusto (cfr. verbale di sopralluogo 3.5.2007). Verso il lago

le proprietà confinano con un’oasi di verde allo stato completamente naturale.

Stando al vigente PR approvato il 19.9.1995 i mapp. no. 317 e 494, insieme ad

altre proprietà coinvolte nella prima tappa dell’intervento in esame, formano

un comprensorio catalogato come AP-EP con destinazione svago e balneazione. La

part. no. 316 è invece assegnata alla zona di protezione della natura Zp1 (cfr.

piano delle zone, piano del traffico e delle attrezzature e costruzioni di

interesse pubblico, piano del paesaggio).

3.3.1

La procedura espropriativa è compromessa da gravi quanto insanabili vizi

formali in parte esplicitamente sollevati dal comproprietario MCON 1 ed in

parte accertabili d’ufficio.

Primo fra tutti la compilazione errata sia dell’istanza di avvio della

procedura espropriativa sia della tabella di espropriazione.

3.2

Lo scopo della pubblicazione degli atti è di ragguagliare i proprietari ed

altri interessati sui diritti espropriandi in modo da consentire loro di

esercitare i diritti di difesa con piena cognizione di causa. La tabella di

espropriazione con l’indicazione dei titolari dei diritti esproprandi è un

requisito formale imprescindibile alla pubblicazione (art. 21 let. d Lespr.). Per

individuare i titolari l’ente espropriante deve attenersi alle iscrizioni

risultanti a RF (Hess/Weibel, Das Enteignugsrecht des Bundes, 1986, ad

art. 31 no. 7).

Quando sono espropriati i diritti di una comunione ereditaria la tabella

d’espropriazione deve comprendere un elenco di tutti gli eredi ed un avviso

personale dev’essere notificato a ciascuno di essi, pena l’annullamento della

procedura (cfr. RtiD I-2005 no. 29).

Lo stesso vale quando i diritti espropriati appartengono ad una comproprietà.

Quest’ultima, infatti, non ha capacità di parte né capacità processuale; solo i

singoli comproprietari in litisconsorzio hanno legittimazione attiva (cfr. Meier-Hayoz,

Berner Kommentar, ad art. 646 no. 70, ad art. 653 no. 6; Cocchi/Trezzini,

CPC, 2000, ad art. 41 no. 13; Ottaviani, Le parti nel processo civile

ticinese, Diss. 1989, p. 13). Pertanto, analogamente al caso della comunione

ereditaria, l’indicazione esatta dei singoli comproprietari nella tabella di

espropriazione e l’intimazione di un avviso personale ad ognuno di essi sono

esigenze inderogabili.

3.3

In concreto l’istanza di avvio della procedura espropriativa è diretta

genericamente contro gli “__________”; la medesima intestazione è riportata

sulla tabella di espropriazione che peraltro non menziona i componenti della

presunta comunione ereditaria.

L’errore in cui è incorso l’ente espropriante è quindi manifesto poiché gli

espropriati non formano una comunione ereditaria, bensì una comproprietà in

ragione di 1/7 per ciascun comproprietario, e questo sin dal 2002 (cfr.

estratto RF). Ciò era facilmente verificabile a RF.

Già solo per questo motivo, ossia per l’indicazione errata ed incompleta dei

titolari dei diritti espropriandi, l’istanza di avvio del procedimento e la

tabella di espropriazione appaiono dunque viziate.

4.4.1

Il predetto vizio si è fatalmente ripercosso sull’avviso personale.

A norma dell’art. 25 cpv. 1 e 2 Lespr. l’avviso personale dev’essere intimato

ai titolari dei diritti espropriandi figuranti nei pubblici registri o

altrimenti noti, unito ad un estratto della tabella di espropriazione. Ancora

una volta, per l’invio l’ente espropriante deve attenersi alle risultanze del RF

ma può destinare l’avviso anche a terzi qualora, a suo giudizio, possano essere

considerati come aventi diritto (Hess/Weibel, op. cit., ad art. 31 no. 7).

4.2

In concreto, per ammissione stessa del Comune, l’avviso personale è stato

inviato solamente all’avv. __________ quale rappresentante degli “eredi fu __________

“ (cfr. lettera dell’8.5.2007). La circostanza risulta in effetti anche dallo

scritto dello stesso avv. __________ del 3.7.2006 agli atti. La notificazione

errata ed incompleta dell’avviso costituisce dunque un’omissione palese. Tanto

più che, per quanto riguarda il comproprietario Zimmerli, il Comune sapeva sin

dal giugno 2003 che non era più rappresentato dall’avv. __________ (cfr.

lettera 5.6.2003).

Ora, è vero che il mancato invio dell’avviso personale non è motivo di nullità

della procedura bensì inibisce la decorrenza del termine di perenzione di 30

giorni (art. 24 Lespr.) entro il quale l’avente diritto può notificare

eventuali pretese espropriative (Hess/Weibel, op. cit., ad art. 31 no.

12; DTF 116 Ib 394). Da ciò deriva, del resto, la ricevibilità

dell’istanza/notifica che il comproprietario MCON 1 ha presentato ben oltre il

termine legale di pubblicazione.

E’ però altrettanto vero che l’ente pubblico non può eludere un requisito di

forma normativamente sancito per il solo motivo che la trattativa sulla vendita

dei fondi è avvenuta per il tramite del legale dei proprietari (cfr.

corrispondenza nell’inc. congiunto no. 10.2004.91).

Ciò indipendentemente dal fatto che, in definitiva, tutti i comproprietari hanno

avuto modo di esprimersi in merito all’intervento espropriativo.

5.5.1

Un ulteriore vizio formale è riscontrabile nella documentazione allegata

all’istanza di pubblicazione.

5.2

Gli atti di espropriazione devono comprendere, tra l’altro, un progetto

dal quale risultino la natura, l’ubicazione, l’estensione ed il costo

dell’opera (art. 21 let. b Lespr.). Se la pubblica utilità è già stata

sanzionata in precedenza sulla base di norme speciali l’ente espropriante può

essere autorizzato a presentare solo una relazione succinta sull’opera ed un

progetto di massima senza l’indicazione dei costi (art. 22 Lespr.). Scopo del

progetto è di circoscrivere l’opera che l’ente espropriante intende eseguire

così da ragguagliare i proprietari ed altri interessati sui diritti

espropriandi e da consentire loro di esercitare i diritti di difesa con piena

cognizione di causa.

5.3

Stando al vigente PR le part. no. 317 e 494 formano, insieme ad altri

fondi limitrofi, un comprensorio a lago assegnato alla zona AP-EP riservata

allo “svago ed alla balneazione”; la part. no. 316 è invece assegnata alla zona

di protezione Zp1 (cfr. piano delle zone e piano del traffico e delle

attrezzature e costruzioni di interesse pubblico).

La zona AP-EP, come anche la confinante zona di protezione, sono entrambe state

approvate dal Consiglio di Stato che si è limitato ad imporre al Comune il

completamento della relativa norma di applicazione (cfr. ris. del 19.9.1995 p.

8, 10-11, 47-48; art. 6.4 NAPR doc. D). Il ricorso interposto dai proprietari

contro gli azzonamenti è stato respinto (cfr. ris. cit. p. 31-32).

Ne consegue che la pubblica utilità della zona AP-EP riferita allo “svago ed

alla balneazione” e della zona di protezione Zp1 è stata sancita con

l’approvazione del PR (art. 40 cpv. 2 LALPT). L’istituzione stessa della zona

AP-EP, riservata per definizione ad uso pubblico, ha posto le basi per un

futuro trasferimento di proprietà dei fondi vincolati onde attuare la

destinazione di zona a fini pubblici disposta dal PR; ciò significa che i

proprietari possono continuare ad usufruire dei fondi come in precedenza ma in

via provvisoria e fintanto che le proprietà non saranno acquisite mediante

contratto privato o in esito ad una procedura espropriativa dall’ente pubblico

(cfr. TRAM 24.9.1998 N. 50.96.00009 in re Comune di L. consid. 2.3.1,

5.4.2007

N. 50.2006.1 in re R. consid. 2).

Di principio, su tali basi, l’ente espropriante potrebbe essere autorizzato a

presentare solo una relazione succinta sull’opera ed un progetto di massima

senza l’indicazione dei costi (art. 22 Lespr.). In concreto, tuttavia,

l’applicabilità di tale normativa non appare convincente per varie ragioni.

Omessi i posteggi – che di contro sono previsti nell’inc. congiunto no.

10.2004.91

sia sul mapp. no. 321 che a cavallo dei mapp. no. 317, 494, 531, 318

e 319 – il piano d’intervento prevede la creazione di un centro balneare dotato

di una serie di infrastrutture quando, in base al PR, non è del tutto chiaro se

quel settore debba semplicemente essere lasciato libero per consentire

l’accesso alla riva e la balneazione al pubblico oppure se siano autorizzate

attrezzature anche a carattere edilizio e, in questo caso, secondo quali

criteri debbano essere concepite. La volontà espressa in sede pianificatoria di

proteggere l’ambiente e la vegetazione alla quale fa da corollario l’intenzione

del Comune di demolire gli edifici e le darsene esistenti sembrerebbero,

invero, deporre a favore della prima ipotesi e non della seconda. Seguendo

questo ragionamento il progetto appare dunque incongruente sia nella misura in

cui si propone di rivalorizzare il paesaggio naturale ma nel contempo pretende

di creare un vero e proprio lido attrezzato di tutto punto, sia là dove indica

che sarà insediato “soltanto il minimo di infrastrutture edificate” ma include

nel concetto anche 2 piscine che, oggettivamente, non solo non sono

“indispensabili per il buon funzionamento” di un centro balneare già ubicato a

lago ma per di più mal si conciliano con l’intento di rivalutare il paesaggio.

Ma anche ammettendo che nel principio l’opera sia attuabile – l’art. 6.4 NAPR

sembra ammettere, anche se del tutto genericamente, interventi costruttivi e di

sistemazione del terreno – in ogni caso essa non ha ottenuto l’avallo

dall’Ufficio protezione della natura e, soprattutto, è presentata secondo

criteri talmente generici da palesare l’indecisione del Comune che, in realtà,

ancora non ha risolto quale nuovo aspetto conferire al comprensorio; ciò

potrebbe anche essere dovuto al fatto che la soluzione a suo tempo scelta dal

Comune di __________ non risponda più ai bisogni reali del nuovo Comune di ISEP

1.

Inoltre, sempre nel progetto e nella relazione tecnica si auspicano

marciapiedi dove il PR non ne prevede e addirittura si prospetta l’ampliamento

della struttura, nel corso di una seconda tappa, ai sedimi adiacenti, quando

questi sono dichiaratamente gravati con un vincolo di protezione (cfr.

relazione p. 2 e 3).

Insomma, che il piano di intervento sia “sommariamente indicativo” e quindi si

riduca sostanzialmente ad un’idea ancora tutta da sviluppare ed approfondire in

futuro dopo l’acquisizione dei terreni e nell’ambito di una procedura di

concorso secondo la Legge sulle commesse pubbliche, lo ammette lo stesso

progettista. Così si dimentica, tuttavia, che l’iter corretto è esattamente

quello inverso ed implica, dapprima, l’approvazione del progetto definitivo, lo

stanziamento del credito complessivo per la costruzione e l’acquisizione dei

sedimi da parte del Consiglio Comunale e l’ottenimento di un preavviso

favorevole da parte dell’Ufficio protezione della natura, e solo in seguito

l’avvio della procedura di espropriazione. Difatti gli espropriati devono poter

esercitare consapevolmente il diritto di essere sentiti e, in futuro, devono

anche poter sollecitare la retrocessione qualora il Comune non usasse il

terreno allo scopo previsto o lo adibisse ad uno scopo diverso da quello per

cui è concessa l’espropriazione (art. 61 Lespr.). Entrambe tali ipotesi

presuppongono ovviamente la conoscenza completa del progetto e le sue

ripercussioni (cfr. TRAM 27.11.1992 N. ES 17/91 in re F. consid. 5).

In quest’ottica la documentazione prodotta è dunque carente.

6.6.1

All’udienza di conciliazione del 17.1.2007 il Comune ha dichiarato di aver

avviato separatamente e solamente le procedure di espropriazione dei mapp. no.

316, 317 e 494 rispettivamente del mapp. no. 531 poiché con gli altri

proprietari erano ancora in corso trattative in vista di una cessione

amichevole. Con ciò ha confermato l’argomentazione già opposta (nell’inc.

congiunto no. 10.2004.91) alla contestazione di violazione del principio di

unitarietà della procedura espropriativa per omessa espropriazione congiunta di

tutte le proprietà interessate dalla proposta di intervento.

6.2

Come già rilevato la pubblicazione degli atti ai sensi dell’art. 20ss

Lespr. ha lo scopo di permettere ai proprietari colpiti da espropriazione di

tutelare i loro diritti con piena cognizione di causa. L’esercizio di tali

diritti implica la conoscenza dell’opera in senso lato, ossia di tutte le sue

componenti progettuali e delle sue ripercussioni sulla proprietà, anche quelle

di ordine economico. In quest’ottica l’opera non può essere intesa che come

concetto unitario poiché altrimenti gli interessati non disporrebbero di tutte

quelle informazioni indispensabili per un corretto esercizio del diritto di

essere sentito. Perciò la procedura espropriativa per un’opera che coinvolge

più fondi non può essere spezzettata, esattamente come non è possibile

suddividere le pretese espropriative (Hess/Weibel, op. cit., ad art. 27

no. 12; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territorie,

construction, expropriation, 2001, no. 1231; DTF 111 Ib 15 c. 5c p. 22).

La necessità di trattare nello stesso modo tutte le proprietà colpite da un

medesimo progetto, tra l’altro fornendo le medesime indicazioni a tutti i

proprietari anche in punto alle indennità, scaturisce dallo stesso principio

della parità di trattamento. Analogamente il Tribunale di espropriazione deve

avere un quadro globale e preciso della situazione e disporre di tutti gli

elementi necessari al giudizio, essendo impensabile che si pronunci anche solo

in via incidentale – in merito ad un’opposizione o una domanda di modifica dei

piani – senza conoscere le sorti di tutti i terreni coinvolti nel progetto.

6.3

In concreto è circostanza incontrovertibile che il Comune concepisca la

proposta di intervento come opera unitaria; lo si desume sia dalla relazione

tecnica sia dagli atti pubblicati che, fatta eccezione per le aree adibite a

posteggio, sono identici per entrambe le procedure. Pertanto l’avvio di una

sola procedura nei confronti di tutti i proprietari o, quantomeno, di tutti

quelli coinvolti nella prima tappa era un’esigenza imprescindibile. Infatti se

è vero che in virtù del principio di sussidiarietà l’espropriazione rappresenta

l’ultima ratio, è però altrettanto vero che una trattativa privata non può

protrarsi all’infinito né condizionare l’avvio della procedura espropriativa a

seconda del libero arbitrio dell’ente pubblico (Hess/Weibel, op. cit.,

ad art. 1 no. 36, Vorbemerkungen zu art. 27-44 no. 4). Se per di più, come

ammette il Comune, l’attuazione dell’opera non è imminente né urgente non v’è

alcuna ragione per procedere in via coatta solo contro alcuni proprietari. In

ogni caso lo stanziamento del credito da parte del Consiglio Comunale per

l’acquisto dei mapp. no. 316, 317 e 494 (cfr. MM 59 del 21.2.2006 e ris. CC

24.4

) non è un motivo sufficiente già solo perché una volta scaduto può

essere riproposto.

Ora, prescindendo dai sedimi espropriandi, nonostante il tempo trascorso non si

sa ancora nulla di preciso riguardo all’acquisto delle particelle restanti.

Stando alla documentazione prodotta la trattativa con la proprietaria del mapp.

no. 319 si è arenata nel 2002 (cfr. lettera 10.7.2002) e quella con il

proprietario del mapp. no. 493 nel 2003 (cfr. lettera 24.6.2003). Con il Comune

di __________, proprietario dei mapp. no.539, 495, 312 e 313 – che non è

aggregato, che auspica la creazione di un bagno pubblico ma che sta pure

valutando la possibilità di costruire un porto (cfr. lettera 6.6.2002) – non è

stato raggiunto alcun accordo definitivo. Infine manca una qualsiasi

indicazione in merito all’acquisizione del mapp. no. 315.

A ciò si aggiunge che per i mapp. no. 493, 319 e 315 nemmeno sono stati

stanziati i crediti di acquisto e tantomeno è stato approvato il credito di

costruzione anch’esso solo stimato sommariamente in fr. 4'750'000.-.

7.

vizi accertati sono insanabili e di conseguenza la procedura non può che essere

annullata senza che sia necessario entrare nel merito delle ulteriori censure

sollevate dagli opponenti.

8.

Resta

naturalmente pendente il procedimento di cui all’inc. no. 10.2007.2 dipendente

da istanza di indennizzo per espropriazione materiale del 12.8.2005.

richiamata la

Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971

dichiara

e pronuncia: 1. L’istanza 17.1.2007 è accolta e di conseguenza

la procedura di espropriazione formale dei mapp. no. 316, 317 e 494 RFD di __________,

è annullata.

2.

La tassa di giustizia e le spese in fr. 500.-

sono a carico dell’ente espropriante con l’obbligo di rifondere fr. 1'500.- a MCON

1.

e fr. 1'500.- agli altri comproprietari per ripetibili.

3.

Contro la presente pronuncia è data facoltà di

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta

giorni dall’intimazione.

4.

Intimazione a:

per il Tribunale di

espropriazione

Presidente Il

segretario giudiziario

Margherita

De Morpurgo Enzo Barenco

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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