10.2013.3
Espropriazione materiale – non-attribuzione alla zona edificabile di un fondo non completamente urbanizzato ed inedificato
23 ottobre 2014Italiano17 min
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Numero d'incarto:
10.2013.3
Data decisione, Autorità:
23.10.2014, TE
Titolo:
Espropriazione materiale – non-attribuzione alla zona edificabile di un fondo non completamente urbanizzato ed inedificato
ESPROPRIAZIONE MATERIALE
art. 39 LESPR
Incarto n.
10.2013.3
Lugano
23 ottobre 2014
Sentenza
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto
dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e
dai membri
arch.
Lucia Montorfani Giovanzana
arch. Alberto Canepa
segretaria
giurista
Annalisa
Butti
statuendo
nella procedura di espropriazione materiale promossa da
ISES
1
rappr.
dall’ RA 1
contro
COEP
1
RA
3
relativamente
al mapp. no. 817 RT (ex mapp. no. 542 MAF) di __________ sezione __________
letti
ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in
fatto ed in diritto
1.1.1.
ISES 1 è proprietaria nel Comune di __________
sezione __________ del mapp. no. 817 RT (ex mapp. no. 542 MAF), fondo
inedificato situato sopra il nucleo di __________ in località __________. Essa
è altresì proprietaria del mapp. no. 777 RT (ex mapp. no. 586 MAF), terreno
anch’esso inedificato ubicato nel nucleo di __________.
Nel PR del passato Comune di __________, approvato dal Consiglio di Stato il
25.11.1986, la parte non boschiva dell’allora mapp. no. 542 MAF era assegnato alla
zona residenziale estensiva R2, nella quale il piano prevedeva una nuova strada
di quartiere SQ 4.6; il mapp. no. 586 MAF era inserito invece nella zona nucleo
tradizionale NV.
1.2. Nell’ottobre del 2001 ha avuto luogo l’aggregazione dei Comuni di __________
nel nuovo Comune di __________. Una seconda aggregazione con i Comuni di __________
è avvenuta nel 2008.
Nella seduta del 25.10.2004 il Consiglio Comunale del nuovo Comune di __________
ha adottato la revisione del PR della sezione di __________. Questo proponeva
una riduzione della zona edificabile nel comparto di __________, ritenuto di
difficile e onerosa urbanizzazione, e quindi il mantenimento di una fascia
edificabile solo lungo la strada cantonale e la rinuncia alla strada di
quartiere SQ 4.6. Ciò ha comportato l’attribuzione del mapp. no. 542 MAF alla
zona agricola. Il mapp. no. 586 MAF è invece rimasto assegnato alla zona
nucleo.
Con risoluzione no. 5230 del 14.10.2008 il Consiglio di Stato ha approvato il
piano. ISES 1 ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo che, con sentenza del 10.1.2011, ha dichiarato irricevibile il
ricorso (inc. 90.2009.70, 52.2009.384).
1.3. Al suddetto processo pianificatorio di revisione si è sovrapposta la
procedura di raggruppamento terreni (RT). Con il progetto di nuovo riparto dei
fondi, che il Consiglio di Sato ha approvato il 21.12.2005 e pubblicato in via
preliminare (cfr. FU 102/2005 del 23.12.2005), il mapp. no. 542 MAF veniva
trasformato nella nuova part. no. 817 RT, con un aumento della sua superficie
da 730 mq a 738 mq, rispettivamente il mapp. no. 586 nella nuova part. 777 RT con
superficie invariata (cfr. doc. N catastrini prima e dopo RT, partita no. 163).
La proprietaria non ha contestato tale riparto. Dopo l’evasione di tutti i
ricorsi in prima istanza, in data 18.8.2009 il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo riparto e ordinato la
terminazione provvisoria dei fondi (cfr. FU 67/2009 del 25.8.2009). Il nuovo
riparto non è stato ancora dichiarato definitivo, essendo tuttora pendenti
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo i ricorsi contro le decisioni di
prima istanza.
2.Con
istanza 30.1.2013 ISES 1 ha convenuto in causa, dinanzi a questo Tribunale, il COEP 1 lamentando il dezonamento del mapp.
no. 817 RT causato dal PR del 2008, e sollecitando un’indennità di fr. 730.- il
mq oltre ad interessi a titolo di espropriazione materiale.
Con risposta del 3.5.2013, in ordine il Comune ha eccepito l’irricevibilità
dell’istanza siccome prematura, essendo fondata su un PR che non può essere
considerato un atto pianificatorio definitivo. Nel merito esso ha contestato che siano dati i requisiti di
un’espropriazione materiale e postulato pertanto la reiezione dell’istanza.
All’udienza di conciliazione del 6.5.2014 l’istante ha ribadito la sua pretesa;
il Comune dal canto suo ha ritirato l’eccezione di irricevibilità
riconfermandosi nelle altre allegazioni.
Un sopralluogo è stato esperito il successivo 11.6.2014.
Conclusa l’istruttoria, le
parti hanno rinunciato a comparire al dibattimento finale ed inoltrato ciascuna
un memoriale conclusivo a conferma delle rispettive tesi e domande.
3.Il
mapp. no. 817 RT( 738 mq) è un terreno di conformazione regolare inedificato. Nella
sua parte bassa verso il riale (sud) è costituito da un forte pendio che rappresenta
1/3 circa della particella; la porzione superiore restante forma due
terrazzamenti con un dislivello di circa 3.5 m e con pendenza verso est. La particella è priva di accesso veicolare ed è raggiungibile tramite un sentiero
pedonale che diparte dalla sottostante strada cantonale (mapp. no. 760) e si
snoda su proprietà private, segnatamente lungo i confini dei mapp. no. 819 e 818
RT (cfr. verbale di sopralluogo del 11.6.2014 e documentazione fotografica
annessa; doc. L planimetria prodotta dall’istante).
Il mapp. no. 777 RT (mq 25) è in parte lastricato ed in parte lasciato a verde,
con accesso veicolare dalla strada cantonale (mapp. no. 760), ed è utilizzato
come posteggio.
4.4.1.
L’espropriazione materiale si avvera per
effetto di un divieto o di una restrizione particolarmente grave dell’uso
attuale o del prevedibile uso futuro di un fondo che comprometta le facoltà
essenziali derivanti dal diritto di proprietà, specie quella di edificare.
Anche una restrizione di importanza secondaria può assumere connotazione di
espropriazione materiale ove coinvolga una cerchia ristretta di proprietari, o
ne colpisca uno solo, in maniera tale che, fosse loro negato un indennizzo,
sarebbero costretti a sopportare un sacrificio eccessivo ed incompatibile con
il principio della parità di trattamento. Nell’una e nell’altra ipotesi,
affinché possa essere riconosciuta un’indennità, è necessario che, al momento
dell’istituzione della restrizione, il fondo fosse sfruttabile a fini edilizi
in un prossimo futuro (Kommentar zum RPG, Riva, ad art. 5, no. 123-134; DTF
131 II 151 c. 2.1, 132 II 218 c. 2.2 e rinvii; RtiD II-2008 no. 55 c.
4.2).
4.2. Le
restrizioni equivalenti ad espropriazione materiale normalmente hanno origine
in un provvedimento pianificatorio definitivo, ossia nel PR, poiché è questo lo
strumento predisposto a stabilire l’uso ammissibile del suolo (art. 19 cpv. 1 Lst).
Non ogni provvedimento pianificatorio apparentemente limitativo genera
un’espropriazione materiale e quindi un obbligo di indennizzo. In effetti la
garanzia della proprietà non conferisce al titolare il diritto di vedersi
assegnato il proprio fondo ad una zona edificabile o mantenuto invariato uno
specifico regime edilizio: ogni proprietario deve mettere in conto
l’eventualità che la regolamentazione dell’uso ammissibile del suolo possa
subire modifiche (Riva, op. cit., no. 114; DTF 123 II 481 c. 6c).
Perciò la giurisprudenza sviluppatasi sul tema distingue due ipotesi: la
cosiddetta non-attribuzione e il dezonamento, di cui, di principio, solo il
secondo è indennizzabile. Equivale ad una non-attribuzione il rifiuto
dell’autorità pianificatoria di assegnare un terreno alla zona edificabile nel
contesto dell’adozione di una prima pianificazione conforme ai dettami
costituzionali ed alla LPT; questa è la regola sia nel caso della revisione di
un piano adottato prima dell’entrata in vigore della LPT, sia nel caso
dell’adeguamento di un piano adottato in vigenza della LPT ma materialmente
irrispettoso dell’ordinamento federale (DTF 131 II 151 c. 2.6, 728 c.
2.1 e 2.3, 125 II 431 c. 3b). Un dezonamento si verifica invece quando una
particella già dichiarata costruibile da un piano conforme alla LPT venga,
nell’ambito di una successiva revisione, estromessa dalla zona edificabile o
subisca una limitazione delle sue possibilità edificatorie (DTF 122 II
326 c. 4c, 131 II 728 c. 2.3; RtiD II-2008 no. 55 c. 3.3).
La data determinante per appurare se un fondo sia stato oggetto di
espropriazione materiale è quella dell’entrata in vigore del provvedimento che
ha definitivamente sancito la restrizione (Riva, op. cit., no. 194; DTF
132 II 218 c. 2.4 p. 222; RtiD II-2008 no. 55 c. 3.2). Il PR e le sue
varianti entrano in vigore con l’approvazione del Consiglio di Stato (art. 31
cpv. 1 Lst). Pertanto, nella fattispecie, è determinante ai fini del giudizio
la situazione in essere il 14.10.2008, data in cui è stata approvata la revisione
del PR della sezione di __________ che ha assegnato il mapp. no. 817 RT alla zona agricola.
5.5.1.
L’istante sostiene che l’estromissione del mapp. no. 817 RT dalla zona
edificabile intervenuta con la revisione del PR approvata nel 2008 equivarrebbe
ad un dezonamento.
5.2. La sussistenza di un dezonamento costitutivo di espropriazione materiale
presuppone, da un lato, che la particella interessata fosse precedentemente
inserita in una zona edificabile istituita nel contesto di un piano di
utilizzazione conforme alle esigenze materiali della LPT e, dall’altro lato,
che il proprietario avrebbe fatto uso con alta probabilità delle possibilità di
edificarla in un prossimo futuro (Riva, op. cit., no. 140; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, 2001, no. 1455; DTF 131
II 728 c. 2.3. e 2.5; RtiD II-2008 no. 55 c. 3.3).
Affinché un piano regolatore possa essere considerato materialmente conforme
alla LPT occorre in particolare che, nel rispetto degli art. 1-3 e 15 LPT, esso
operi un’adeguata ripartizione del territorio separando le zone inedificabili
da quelle edificabili ed assegnando a queste ultime soltanto i terreni idonei
all’edificazione, e cioè quelli già edificati in larga misura o quelli che
saranno prevedibilmente necessari all’edificazione ed urbanizzati entro 15 anni
(Riva, op. cit., no. 144; DTF 122 II 326 c. 5b).
Di conseguenza è da ritenere materialmente contrario al diritto federale il
piano regolatore che non opera una separazione chiara e vincolante delle
diverse zone e che presenta un sovradimensionamento importante delle zone
edificabili rispetto all’evoluzione demografia del Comune (TF
1C_573/2011 del 30.8.2013 e rinvii, TRAM 50.2007.9 del 17.3.2011 c.
3.4.2).
5.3. Il PR/86 di __________ è nato a cavallo della fine degli anni ’70 e
della prima metà degli anni ’80. Il primo progetto, esaminato in via
preliminare dal Dipartimento dell’ambiente nel 1979, è stato riformulato per
poi essere adottato dal Consiglio Comunale nel 1984 ed approvato dal Consiglio
di Stato nel 1986. Tale piano è stato essenzialmente allestito secondo i
disposti della Legge edilizia del
19.2.1973 e non rispettava i dettami di contenuto della LPT, specie per quanto
riguarda la corretta delimitazione delle zone edificabili. Ciò, segnatamente, in
relazione alla zona ove è ubicata la proprietà in esame. In effetti, al di
fuori del nucleo tradizionale di __________, fatta eccezione per qualche
costruzione isolata il territorio era prevalentemente inedificato (cfr. piano
delle zone 1986). Perciò la particella non apparteneva al territorio largamente
edificato né era necessaria all’edificazione nei 15 anni successivi. Lo stesso
Consiglio di Stato ha del resto osservato, nella decisione di approvazione del
piano, che nel 1986 risultavano largamente
insediati solo i comparti direttamente circostanti i nuclei di __________ e di __________,
mentre sul resto del territorio gli insediamenti si erano diffusi a macchia
d’olio ed in maniera alquanto sparsa e disordinata, complice anche il fatto che
non si era ancora proceduto ad un riordino fondiario. Situazione, questa, della
quale l’autorità comunale ha dovuto tener conto, anche per assicurarsi un certo
margine di sviluppo. Ne è scaturito tuttavia un piano chiaramente
sovradimensionato con una contenibilità teorica eccedente le prevedibili
necessità di crescita dei 10-15 anni a venire; ciò sulla base di previsioni di
sviluppo demografico, prospettate dal Comune, sostanzialmente ottimistiche
specie alla luce della difficile situazione fondiaria (cfr. ris. no. 7320 del
25.11.1986, p. 16-17). Tale sovradimensionamento è peraltro stato rimarcato
anche a posteriori, in sede di revisione del PR: come si evince infatti dai
dati contenuti nel relativo rapporto di pianificazione, la contenibilità del
PR/1986 (stimata in 2'300 abitanti) superava di quasi il doppio l’effettivo
sviluppo demografico della popolazione, che al dicembre del 2004 contava ca.
1'200 abitanti (cfr. Rapporto di pianificazione, p. 20 pto 4.2 e relativo
allegato di p. 34; ris. del Consiglio di Stato no. 5230 del 14.10.2008, p. 19).
In simili circostanze è evidente che il PR del 1986 di __________ non possa
essere considerato conforme (cfr. TF 1C_573/2011 del 30.8.2013 c. 3.2. e
rinvii, TRAM 50.2007.9 del 17.3.2011 c. 3.4.2).
Di riflesso, è escluso che il
mapp. no. 817 RT possa aver subito un dezonamento al momento in cui è entrata in vigore la revisione del
PR.
6.6.1.
Il PR frutto della revisione, approvato
il 14.10.2008, è il primo piano di
utilizzo adottato secondo i precetti della LPT. Di conseguenza l’esclusione del
fondo dell’istante dalla zona edificabile configura una non-attribuzione.
Tale provvedimento non implica di principio un obbligo di indennizzo. Solo eccezionalmente esso può avere effetti
equivalenti ad un’espropriazione, segnatamente quando si possa ritenere
che, alla data determinante, il proprietario poteva oggettivamente contare sul
fatto che l’edificazione del suo fondo fosse attuabile con grande probabilità
in un prossimo avvenire. Secondo la giurisprudenza questo potrebbe essere il
caso qualora il fondo sia (cumulativamente) edificabile o quantomeno dotato
delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, sia ubicato entro un perimetro
delle canalizzazioni (PGC o PGS) conforme alla legislazione sulla protezione
delle acque, ed il proprietario abbia già investito somme considerevoli in
vista della sua urbanizzazione e costruzione. Oppure qualora l’inclusione del
fondo nella zona edificabile si imponga in ragione della sua appartenenza al
territorio largamente edificato ai sensi dell’art. 15 let. a LPT. Oppure ancora
qualora tale esigenza debba essere riconosciuta in virtù del principio della
buona fede (DTF 132 II 218 c. 2.2, 125 II 431 c. 4a).
6.2. Nel 2008, quando è entrato in vigore il nuovo
PR, il mapp. no. 817 RT risultava incluso nel perimetro delle
canalizzazioni stabilito dal PGS approvato il 24.4.1994; piano che è tutt’ora
in vigore ma che rispecchia i limiti della zona edificabile disposta dal PR del
1986 e che non è mai stato adeguato al nuovo PR (cfr. lettera dell’Ufficio tecnico
comunale del 26.11.2010). Pertanto sotto il profilo dell’urbanizzazione le
risultanze del PGS sono ampiamente superate e prive di rilievo. La proprietà
non aveva, inoltre, i requisiti per essere edificata, e ciò per mancanza di un
accesso sufficiente. Difatti l’autorizzazione a costruire può essere rilasciata
solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 let. b
LPT, art. 65 cpv. 2 let. b Lst), e per essere tale occorre, fra l’altro, che
sia dotato di un accesso sufficiente, conforme cioè alla prevista utilizzazione
e garantito tanto in fatto quanto in diritto (art. 19 cpv. 1 LPT; RtiD
I-2011 no. 19 c. 4). Ora, il mapp. no. 817 RT ad
oggi non dispone di un adito diretto, non confina con alcuna strada e può
essere raggiunto solo tramite un passaggio pedonale dalla sottostante strada
cantonale (mapp. no. 760) ed attraversando i mapp. no. 819 e 818 grazie ad un
diritto di passo pedonale. In particolare, partendo dalla strada cantonale,
attraverso un sentiero in pendenza, dapprima pavimentato con una ringhiera di
sicurezza verso il riale e poi prativo, si giunge alla parte inferiore del fondo,
che in questo punto si presenta in forte pendenza. Per accedere alla parte
superiore del terreno occorre salire lungo il pendio, il cui ultimo tratto è
formato da una scaletta con pedate in sterrato ed alzate eseguite con assi di
finto legno di larghezza di ca. 60 cm. (cfr. verbale
di sopralluogo del 11.6.2014 e documentazione fotografica annessa).
Non solo, in sede di revisione, la riduzione della zona edificabile nel comparto
di __________, in quanto ritenuta di difficile ed onerosa urbanizzazione, ha
comportato lo stralcio della strada SQ 4,6 prevista nel precedente PR (cfr. rapporto di pianificazione, p. 30-31).
Perciò, escluso dal programma di urbanizzazione e sprovvisto di un accesso che
fosse consono all’utilizzazione a fini edilizi, nel 2008 il fondo dell’istante non poteva essere considerato
come urbanizzato e quindi neppure aveva connotazione di terreno pronto per
essere costruito nell’immediato futuro. Non risulta peraltro che la
proprietaria abbia mai presentato domande di costruzione (fintanto che era
possibile in vigenza del precedente PR) oppure che abbia affrontato una
qualsiasi spesa rilevante in vista dell’edificazione o dell’urbanizzazione
particolare del terreno, segno che alla data
determinante non intendesse destinare il fondo ad un uso (edilizio) migliore e
più redditizio (cfr. RDAT II-1996 no. 46 c. 3). Sotto questo profilo il
fatto che l’istante abbia acquistato il mapp. no. 777 RT con l’asserito intento
di adibirlo a parcheggio al servizio del mapp. no. 817 RT è irrilevante già
soltanto perché la formazione di parcheggi, così come l’uso di un fondo per lo
stazionamento di veicoli, soggiace al rilascio di un permesso di costruzione
(art. 4 let. c RLE del 9.12.1992; art. 35 cpv. 1 let. b RLE del 22.1.1974), e non
risulta sia mai stata presentata e rilasciata una licenza edilizia per la
formazione di un posteggio su quel sedime (cfr. doc. 2 scritto dell’Ufficio
tecnico comunale del 15.5.2014). Non è decisivo neppure che nel 1994 i fondi
dell’istante siano stati imposti con dei contributi provvisori di costruzione
per opere di canalizzazione e depurazione delle acque, poiché a quell’epoca le
condizioni per il loro assoggettamento erano adempiute (cfr. art. 97 e 98
LALIA; art. 5 DELALIA).
Alle considerazioni che precedono si aggiunge che, nel 2008, non
sussistevano motivi oggettivi che imponessero l’attribuzione del mapp. no. 817 RT
alla zona edificabile. Anzitutto perché la particella non era, nemmeno a quell’epoca,
inclusa in un comprensorio edificato in larga misura ai sensi dell’art. 15 let.
a LPT, concetto che la prassi interpreta in modo restrittivo assimilandovi
soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli spazi vuoti tra
costruzioni (Baulücken) a tal punto segnati dall’impronta edilizia dei fondi
circostanti da non poter essere
attribuiti ad altra destinazione (Riva, op. cit., no. 159; DTF 122 II c. 6a, 132 II
218 c. 4). In effetti, fatta eccezione
per alcune abitazioni sparse il territorio è ancora prevalentemente libero; il fondo dell’istante è situato a
margine della zona residenziale e fa parte di un’ampia superficie prativa in
parte utilizzata a fini agricoli e pastorizi. La particella non era neppure necessaria all’edificazione nei prossimi 15
anni (art. 15 let. b LPT). Vero è che nonostante lo sforzo compiuto dal Comune
per ridurre l’estensione di alcune zone edificabili, il Consiglio di Stato ha
qualificato la contenibilità del nuovo PR come sensibilmente eccedente il
presumibile bisogno (cfr. ris. del Consiglio di Stato no. 5230 del 14.10.2008,
p. 19). L’esigenza di un azzonamento favorevole non può neppure essere
ricondotta al principio della buona fede alla cui tutela, peraltro, la
giurisprudenza pone esigenze assai severe (Riva, op. cit., no. 136; DTF
132 II 218 c. 6). Non risulta infatti che il Comune abbia mai fornito garanzie
vincolanti circa l’eventuale edificabilità futura del fondo tali da legittimare
concrete aspettative in questo senso. Ciò posto, è
pure da escludere che l’istante abbia subito un sacrificio particolare
incompatibile con il principio della parità di trattamento (RtiD II-2008
no. 55 c. 4.4 e rinvii).
In definitiva, l’assetto pianificatorio disposto con il PR del 2008 non
ha comportato un’espropriazione materiale a danno del
mapp. no. 817 RT. Di conseguenza l’istanza dev’essere respinta.
7.Nei
procedimenti contenziosi di espropriazione materiale le spese giudiziarie e le
ripetibili sono ripartite come in una normale procedura amministrativa, ovvero
a dipendenza dell’esito delle lite e del grado di soccombenza della parti (art.
47 e 49 nuova LPAmm; RDAT I-1994 no. 48; TRAM 50.2007.9 del
17.3.2011 c. 5.1).
In concreto la tassa di giustizia e le spese sono addebitate all’istante in
quanto soccombente. La stessa dovrà inoltre rifondere al Comune, che si è
avvalso della consulenza di un legale, un’equa indennità per ripetibili che, tenuto
conto dell’impegno profuso, è fissata in fr. 2’000.-.
Per
Fatti
i quali motivi
richiamata la
Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia 1. L’istanza di indennizzo per espropriazione
materiale è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 800.-
sono a carico dell’istante, la quale rifonderà inoltre al Comune fr. 2'000.- per
ripetibili.
3. Contro la presente decisione è data facoltà di
ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta
giorni dall’intimazione.
Considerandi
4.
Intimazione a:
-
-
per il Tribunale di
espropriazione
la
Presidente la
segretaria giurista
Margherita
De Morpurgo Annalisa Butti
Ultimo aggiornamento: 09.05.2026
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