Espropriazione materiale - abitazioni secondarie - competenza - legittimazione passiva

Incarto n.

Fatti

10.2013.6

Lugano

30 novembre 2015

Decisione

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale di espropriazione

Composto

dalla Presidente

Margherita De Morpurgo

e dai membri

ing. Paolo Barberis

arch. Bruno Buzzini

segretario giudiziario

Enzo Barenco

statuendo sull’istanza di indennizzo per espropriazione materiale presentata

da

ISES 1

contro

COEP 1

rappr. dal RA 1

relativamente ai mapp. no. 412, 892 e 893 (quota di 1/6) RFD di __________,

ed ora sulle eccezioni di incompetenza del Tribunale di espropriazione

e di carenza di legittimazione passiva sollevate dallo COEP 1,

letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie

prove,

considerato in fatto ed in diritto

1.

1.1. ISES 1 è proprietario

del mapp. no. 412 (mq 1'986 prato) sito nel Comune di __________ e ISES 1 del

confinante mapp. no. 892 (mq 992 prato) nonché di una quota di comproprietà di 1/6

della coattiva al mapp. no. 893 (mq 115 posteggio). Nel vigente piano

regolatore (PR) comunale le particelle sono assegnate alla zona residenziale

semi-estensiva R3.

1.2. Con istanza del 19.2.2013 ISES 1 hanno adito il Tribunale di

espropriazione lamentando un danno conseguente al divieto di costruire

residenze secondarie nel Comune di __________ imposto con il nuovo art. 75b

della Costituzione federale (Cost) e la relativa Ordinanza federale del

22.8.2012. In particolare, rispetto al vigente PR, l’adozione di tali norme avrebbe

determinato una restrizione d’uso per i fondi di loro proprietà e compromesso

le trattative già in corso per l’edificazione di abitazioni secondarie. Secondo

gli istanti si tratta di una restrizione pianificatoria equivalente a

espropriazione materiale e pertanto chiedono al Tribunale di riconoscere una

piena indennità. Posto che l’art. 5 LPT impone ai Cantoni di prevedere

un’adeguata compensazione e considerato il campo di applicazione della Legge di

espropriazione, essi ritengono che lo COEP 1 sia l’ente espropriante debitore

dell’indennità.

Lo COEP 1, con risposta del 17.6.2013, ha sollevato le eccezioni di carenza di

legittimazione passiva e d’incompetenza del Tribunale di espropriazione chiedendone

l’esame in via preliminare. Ha inoltre contestato l’istanza riservandosi di

esprimersi ulteriormente sul merito una volta chiarite le eccezioni.

In data 14.10.2015 si è svolta un’udienza di conciliazione nell’ambito della

quale le parti hanno confermato le rispettive posizioni.

Considerandi

2.

2.1

L’art. 75b Cost, al

quale gli istanti ascrivono il pregiudizio, è una norma cristallizzata in esito

alla votazione popolare dell’11.3.2012 con la quale il popolo e i cantoni hanno

accettato l’iniziativa popolare federale “Basta con la costruzione sfrenata di

abitazioni secondarie”. Essa dispone che:

1.

La quota di abitazioni secondarie rispetto al totale

delle unità abitative e della superficie utile lorda per piano utilizzata a

scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento.

2.

La legge obbliga i Comuni a pubblicare ogni anno il loro piano

delle quote di abitazioni principali unitamente allo stato dettagliato della

sua esecuzione.

La relativa norma transitoria art. 197 cifra 9 Cost stabilisce che:

1.

Se la pertinente legislazione non entra in vigore

entro due anni dall’accettazione dell’articolo 75b, il Consiglio federale emana

mediante ordinanza le necessarie disposizioni per la costruzione, la vendita e

l’iscrizione nel registro fondiario.

2.

I permessi di costruzione per residenze secondarie concessi tra il

1° gennaio dell’anno che segue laccettazione dell’articolo 75b e l’entrata in

vigore delle disposizioni d’esecuzione sono nulli.

Il nuovo disposto costituzionale è entrato in vigore con l’accettazione del

popolo e dei cantoni (art. 195 Cost), e perciò l’11.3.2012. In attesa di una

legge di esecuzione, il 22.8.2012 il Consiglio federale ha emanato l’ordinanza

sulle abitazioni secondarie entrata in vigore il 1°.1.2013, la quale si applica

ai Comuni nei quali la quota di abitazioni secondarie supera il 20 per cento

del totale delle abitazioni (art. 1 cpv. 1); nel suo campo di applicazione

rientra, segnatamente, anche il Comune di __________ (allegato dell’ordinanza,

no. 5048). In data 20.3.2015 l’Assemblea federale ha adottato la Legge federale

sulle abitazioni secondarie (LASec) la cui entrata in vigore è prevista nel

2016.

2.2

In data 22.5.2013 il Tribunale federale ha pronunciato le prime tre

decisioni riguardanti gli art. 75b e 197 cifra 9 Cost. Nella sentenza di

principio 1C_646/2012 (DTF 139 II 243) l’Alta Corte ha stabilito che

l’art. 75b contempla un divieto chiaro di rilasciare licenze edilizie per

residenze secondarie nei Comuni in cui la quota massima del 20% è già raggiunta

o superata. Perciò nulla osta all’applicazione diretta della norma anche se comporta

una restrizione non irrilevante della garanzia della proprietà. La Corte ha

rilevato che il nuovo disposto costituzionale necessita però di norme di

applicazione che ne definiscano esattamente il campo di applicazione e gli

effetti giuridici; l’applicabilità immediata dei combinati art. 75b e art. 197

cifra 9 cpv. 2 Cost si riduce quindi a un divieto cautelare di rilasciare

licenze edilizie per residenze secondarie nei Comuni interessati fino

all’entrata in vigore delle norme di applicazione; nel risultato tale divieto cautelare

equivale a una zona di pianificazione e dev’essere interpretato in senso lato

per non pregiudicare l’opera del legislatore nell’elaborazione delle

disposizioni di applicazione (consid. 10.5). Il Tribunale federale ha

considerato inoltre che la situazione giuridica sia paragonabile a quella derivante

dall’accettazione dell’iniziativa Rothenthurm il 6.12.1987, finalizzata a

proteggere le paludi d’importanza nazionale, ed alla conseguente entrata in

vigore dell’art. 24 sexies cpv. 5 Cost (ora art. 78 cpv. 5 Cost), norma che ha

istituito un divieto assoluto di modificare il terreno direttamente applicabile

e vincolante per i proprietari e le autorità (consid. 10.7). Il Tribunale ha

poi concluso giudicando annullabili i permessi di costruzione rilasciati tra

l’11.3 e il 31.12.2012 e invece nulli quelli rilasciati dopo il 1°.1.2013

(consid. 11).

Nella sentenza 1C_614/2012 (DTF 139 II 263) il Tribunale federale ha

ulteriormente precisato che l’art. 75b Cost combinato con l’art. 197 cifra 9

Cost è di principio applicabile quando la licenza edilizia è stata rilasciata

in prima istanza dopo l’entrata in vigore delle disposizioni, ovvero dopo

l’11.3.2012, anche se la domanda di costruzione è stata presentata prima. Lo

stesso vale per le licenze edilizie che, dopo l’11.3.2012, sono state

modificate in maniera importante nell’ambito della procedura di ricorso.

Infine nella sentenza 1C_649/2012 (DTF 139 II 271) il Tribunale federale

ha esaminato la legittimazione a ricorrere di Helvetia Nostra, quale organizzazione

di protezione della natura e del paesaggio ai sensi dell’art. 12 cpv. 1 let. b

LPN, contro i permessi di costruzione per abitazioni secondarie (ammessa). In

quest’ambito ha segnatamente ritenuto che la limitazione delle residenze

secondarie giusta l’art. 75b Cost rappresenta un compito della Confederazione

finalizzato a proteggere la natura e l’aspetto caratteristico del paesaggio

nella misura in cui impedisce che, nei Comuni ove la quota del 20% è già

raggiunta o superata, la zona edificabile debba essere ampliata per consentire

la realizzazione di altri progetti, in particolare la costruzione di residenze

primarie e di imprese alberghiere o commerciali.

3.

Lo COEP 1 ha, come già

indicato, sollevato le eccezioni di carenza di legittimazione passiva e di incompetenza

del Tribunale di espropriazione adducendo che la diretta esecutività della nuova

normativa costituzionale federale, confermata dal Tribunale federale, “determina,

se del caso, la esclusiva legittimazione passiva della Confederazione e

ovviamente la competenza esclusiva della giurisdizione federale”.

Tali eccezioni sono da esaminare preliminarmente in questa sede poiché la loro

eventuale fondatezza comporterebbe la reiezione dell’istanza in ordine, senza

necessità di esaminarne il merito.

4.

In tema di espropriazione

materiale il diritto federale non stabilisce regole generali di procedura

limitandosi a riconoscere il diritto a un’indennità (art. 5 cpv. 2 LPT). Non è

tuttavia l’iscrizione nella costituzione di un principio, quale l’art. 75b Cost,

che fonda di per sé stessa una competenza giurisdizionale federale in materia

di espropriazione materiale. Principio che può essere verificato in tutti gli

ambiti di competenza sanciti dalla costituzione federale, segnatamente nel

campo della garanzia della proprietà che costituisce una norma federale di pari

rango (art. 26 Cost).

La Legge cantonale di espropriazione dell’8.3.1971 (Lespr) – riservate le

disposizioni di leggi speciali cantonali e federali (art. 1 cpv. 3 Lespr) –

disciplina l’espropriazione formale (art. 1 cpv. 1 Lespr) ed è inoltre applicabile

a tutti i casi in cui una restrizione legale della proprietà abbia conseguenze

equivalenti a quelle di un’espropriazione (art. 1 cpv. 2 Lespr). Con ciò il

legislatore ha espressamente esteso il campo di applicazione della legge alle ipotesi

di espropriazione materiale (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato no. 1600 del

9.7.1969

concernente il disegno di nuova legge di espropriazione, ad 1a). Giusta

l’art. 39 Lespr, la notificazione delle pretese dev’essere trasmessa all’ente a

favore del quale la restrizione legale della proprietà è stata sancita oppure

direttamente al Tribunale di espropriazione (cpv. 2) il quale, in caso di

contestazione, è tenuto ad avviare la procedura di stima (cpv. 3) ed a decidere

se ricorrano gli estremi di un’espropriazione materiale nonché l’eventuale

indennità espropriativa (cpv. 4). Il Cantone Ticino ha così ossequiato

l’obbligo di prevedere una procedura giudiziaria per consentire all’interessato

di far valere le sue pretese (DTF 112 Ib 496 c. 2b p. 503).

Di regola, infatti, la procedura di espropriazione materiale è retta dal

diritto cantonale sia che la restrizione della proprietà sia fondata sul

diritto cantonale, sia che discenda dall’applicazione della Legge federale

sulla pianificazione del territorio o da altre leggi federali. E’ riservato il

caso in cui una norma speciale preveda espressamente l’applicazione della Legge

federale di espropriazione del 20.6.1930 e quindi la competenza delle

Commissioni federali di stima. Le stesse hanno esclusivamente il compito di dirimere,

a richiesta dell’ente espropriante, le controversie federali di espropriazione

formale e solo in via eccezionale sono anche competenti a statuire su domande

di indennizzo per espropriazione materiale quando a ciò siano espressamente abilitate

da una base legale (DTF 121 II 436 c. 3a, b; 132 II 475; Moor/Poltier,

Droit administratif, vol. II 2011, p. 902-903; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 653-654; Hess/Weibel,

Das Enteignungsrecht des Bundes, 1986, ad art. 66, no. 7). Ad una tale

eccezione si riconduce la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del

31.3.2005

(inc. no. 50.2005.4) menzionata dall’ente convenuto. La fattispecie esaminata

verteva sulla competenza del Tribunale di espropriazione a giudicare un’istanza

d’indennizzo per espropriazione materiale fondata sul ripetuto rifiuto di

rilasciare una licenza edilizia determinato dalla prevista costruzione di un

nuovo raccordo tra la strada nazionale N2 e la superstrada A394. Il Tribunale

di espropriazione ha declinato la sua competenza, e quindi dichiarato

irricevibile l’istanza, poiché la restrizione della proprietà dipendeva da

un’opera stradale soggetta alla Legge federale sulle strade nazionali (LSN), e

quindi alla giurisdizione della Commissione federale di stima del 13°

Circondario (TE 82/04-300 del 17.12.2004). I proprietari hanno impugnato tale

decisione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo il quale, a sua volta,

nella sentenza citata ha considerato irricevibile il ricorso: anch’esso ha

negato la sua competenza essendo i pregiudizi lamentati connessi con la

costruzione di una strada nazionale e non soggetti quindi alla Legge cantonale

di espropriazione. Un ultimo ricorso interposto dai proprietari dinanzi al

Tribunale federale è stato dichiarato inammissibile con sentenza del 22.11.2005

(1A.95/2005). Detta fattispecie non è pertinente ai fini del presente giudizio.

Diversamente dalla Legge federale sulle strade nazionali – che prevede

espressamente l’applicazione della Legge federale di espropriazione nel caso di

restrizioni della proprietà derivanti dalla pianificazione e la progettazione

di strade nazionali (art. 18 e 25 LSN) – non vi sono norme speciali di

procedura che attribuiscano ad un’autorità giudiziaria diversa da quella

cantonale la competenza ad esaminare pretese per espropriazione materiale

dipendenti da misure che limitano le residenze secondarie. Misure che,

peraltro, i Comuni avevano la facoltà di adottare in sede pianificatoria già

prima dell’entrata in vigore dell’art. 75b Cost (cfr. DTF 135 I 233 c.

3.

; RDAT I-2000 no. 23; Scolari, Commentario, 1996, ad art. 28

LALPT, no. 163 ss). La nuova norma costituzionale così come l’Ordinanza

federale del 22.8.2012 nulla dispongono in proposito. Di conseguenza dev’essere

ammessa di principio la competenza del Tribunale di espropriazione a giudicare

la pretesa degli istanti. Dunque la relativa eccezione sollevata dallo COEP 1 è

respinta.

5.

Giusta l’art. 5 cpv. 2 LPT

le restrizioni che configurano un’espropriazione materiale hanno origine nella

pianificazione, concetto che abbraccia tutti gli atti pianificatori che

rispondono al mandato costituzionale (art. 75 Cost), garantiscono

un’utilizzazione razionale e misurata del territorio ed hanno carattere

vincolante per il privato (Kommentar zum RPG, Riva, ad art. 5 no. 106

ss). L’indennità conseguente all’istituzione di una misura pianificatoria

restrittiva i cui effetti equivalgono ad un’espropriazione è dovuta dall’ente

che ha adottato la misura stessa, e quindi normalmente dai Comuni nella loro

veste di autorità pianificatorie (Riva, op. cit., no. 197; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., p. 637). Questo è il caso anche nel Cantone Ticino ove la pianificazione

locale rientra nelle competenze del Comune e si traduce con l’adozione del PR

(art. 18 cpv. 1 Lst), atto che stabilisce scopo, luogo e misura dell’uso

ammissibile del suolo (art. 19 cpv. 1 Lst, art. 14 cpv. 1 LPT) ed ha effetti

vincolanti per ognuno (art. 32 cpv. 1 Lst, art. 21 cpv. 1 LPT). Pertanto, in

linea di principio, il Comune stesso quale titolare e artefice del PR è

responsabile dei vincoli che istituisce e del pagamento di eventuali indennità

che ne risultino. Ciò anche se un determinato provvedimento sia ordinato dal

Cantone nell’ambito della procedura di approvazione del piano, e se la

competenza pianificatoria così come l’obbligo di pianificare gli sono conferiti

in modo imperativo dalla legislazione superiore, ch’esso è tenuto a rispettare.

Il Cantone, dal canto suo, potrebbe dover rispondere di un divieto di

costruzione qualora lo avesse esso stesso istituito mediante un provvedimento

pianificatorio indipendente dal PR comunale, fondato su una norma concedente

diretta competenza di applicazione e suscettibile di autonoma impugnazione (RDAT

II-1998 no. 34).

Nella fattispecie non risulta – né gli istanti sostengono – che il Cantone

abbia, ad oggi, adottato misure pianificatorie finalizzate a disciplinare la

costruzione di residenze secondarie sul territorio cantonale o nel Comune di __________

in particolare. Il piano direttore cantonale contempla invero una scheda

concernente lo sviluppo e la contenibilità del PR che tratta anche delle

residenze secondarie (cfr. PD scheda R6 dato acquisito). Tuttavia il piano

direttore, per sua stessa natura, è un documento essenzialmente programmatico che

non disciplina i rapporti tra gli enti pubblici e i privati, ed è vincolante soltanto

per le autorità e gli enti regionali per lo sviluppo (art. 16 cpv. 1 Lst; Scolari,

Commentario, 1996, no. 120-121; Kommentar zum RPG, Tschannen, ad art. 9

no. 7ss). Di conseguenza non ricade nel campo di applicazione dell’art. 5 cpv.

2.

LPT (Riva, op. cit., no. 107).

L’art. 75b Cost fissa in modo definitivo la quota massima di residenze

secondarie nei Comuni ed esplica effetti giuridici immediati vietando il

rilascio di licenze edilizie per residenze secondarie nei Comuni nei quali la

quota del 20% è già raggiunta o superata. Si tratta quindi di una norma a

valenza pianificatoria oltre che edilizia. La limitazione non risulta da un

atto di applicazione cantonale bensì discende direttamente da una norma

costituzionale (cfr. DTF 139 II 243 c. 9.1) immediatamente applicabile e

vincolante tanto per le autorità quanto per i privati. Di conseguenza la

limitazione disposta dall’art. 75b Cost non è suscettibile di generare una

responsabilità diretta dello COEP 1 per eventuali indennità per espropriazione

materiale. Ne discende che l’eccezione di carenza di legittimazione passiva

dev’essere accolta. Può restare indeciso in questa sede se la legittimazione

passiva spetti alla Confederazione – sulla scorta di quanto sopra e in

particolare del fatto che la limitazione è frutto di un intervento, esogeno ed

esterno al Cantone, di una normativa federale senza alcun potere d’influsso del

Cantone medesimo e del Comune – oppure se pertocchi al Comune, segnatamente

perché autorità competente in materia pianificatoria ed edilizia.

6.

L’accoglimento

dell’eccezione di carenza di legittimazione dello COEP 1 implica la reiezione

dell’istanza in ordine. Ciò non pregiudica comunque, in alcun modo, la

valutazione in un’altra sede dell’esistenza o meno di un’espropriazione

materiale, questione che non è materia del presente giudizio.

7.

Nei procedimenti

contenziosi di espropriazione materiale le spese giudiziarie sono ripartite

come in una normale procedura amministrativa, ovvero a dipendenza dell’esito

della lite (art. 47 e 49 LPAmm; RDAT I-1994 no. 48; TRAM 50.2007.9 del

17.3.2011

consid. 5.1). Di conseguenza in concreto sono poste a carico degli

istanti in solido in quanto soccombenti.

richiamata la Legge di espropriazione

dell’8.3.1971

dichiara

e pronuncia 1. L’istanza è respinta in ordine per

carenza di legittimazione passiva dello COEP 1.

2.

L’eccezione di incompetenza del

Tribunale di espropriazione è respinta.

3.

La tassa di giustizia di fr. 450.- e le

spese di fr. 50.- sono a carico degli istanti in solido.

4.

Contro

la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.

5.

Intimazione a:

-

-

per il Tribunale di

espropriazione

la Presidente Il

segretario giudiziario

Margherita De Morpurgo Enzo

Barenco

Distinta delle spese

Tassa di giustizia fr. 450.—

Spese diverse fr. 50.—

Totale fr. 500.—

=========