11.2009.184

Sospensione di membri del consiglio di fondazione e nomina di un amministratore. Impugnabilità di decisioni provvisionali emanate dall'autorità di vigilanza sulle fondazioni

9 novembre 2009Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

G. A. Bernasconi, presidente,

Giani e Pellegrini

segretario:

Pontarolo, vicecancelliere

sedente per statuire nella causa n. 65 (sospensione

dei membri del consiglio di fondazione e nomina di un amministratore) della Divisione della giustizia quale

autorità di vigilanza sulle fondazioni e sugli istituti di previdenza

professionale che oppone la

RI 1

RI 2

RI 3

RI 4 , e

RI 5

PI 1,

PI 2,

. PI 3,

all'amministratrice della fondazione

PA 1 ;

esaminati gli atti,

posti i seguenti

punti

di questione: 1. Se dev'essere accolto

l'appello del 21 ottobre 2009 presentato dalla Fondazione CO 1, da RI 1, RI 2, RI

3, RI 4 e RI 5 contro la decisione emessa il 7 ottobre 2009 dalla Divisione

della giustizia quale autorità di vigilanza sulle fondazioni e sugli istituti

di previdenza professionale;

2. Il

giudizio sulle spese e le ripetibili.

Ritenuto

in fatto: A. La Fondazione , costituita con atto pubblico del 3 aprile 1998 e iscritta

nel registro di commercio il 14 aprile successivo, ha per scopo “l'acquisto e la riattazione del palazzo

iscritto nell'elenco dei monumenti storici denominato ‛__________’ o ‛__________’ di __________ per destinarlo ad attività culturali, e/o di intrattenimento,

amministrative pubbliche e/o private, di ricerca storica in diversificati

settori, di centro raccolta di documentazione storica e sull'emigrazione ticinese,

di riunioni, di esposizioni nel settore artistico e artigianale e ogni altra

attività che ha riferimento con gli interessi collettivi”. Membri del consiglio di fondazione sono RI

1, presidente, RI 2, vicepresidente e segretario, RI 3, cassiere, PI 3, RI 4, PI

2, PI 1 e RI 5.

B. Con

decisione del 30 marzo 2009 il consiglio di fondazione

ha preso atto delle dimissioni presentate dall'PI 3. Quest'ultimo, unitamente a

PI 1 e PI 2, è insorto il 29 aprile 2009 alla Divisione della giustizia

quale autorità di vigilanza sulle fondazioni, contestando di essersi dimesso e chiedendo

di annullare tale decisione. Statuendo l'11 agosto 2009, la Divisione della

giustizia ha dichiarato il ricorso irricevibile. La tassa di giustizia di fr.

100.– è stata posta a carico dei ricorrenti in solido, senza assegnazione di

ripetibili. PI 3, PI 1 e PI 2 hanno impugnato la decisione della Divisione

della giustizia davanti a questa Camera con appello del 1° settembre 2009. La causa

è tuttora pendente (inc. 11.2009.150).

C. Il 21

settembre 2009 PI 1, PI 2 e PI 3 si sono riuniti autonomamente e hanno deciso

espellere RI 1 e RI 2 dal consiglio di fondazione. Due giorni dopo RI

1, RI 2, RI 4, RI 3 e RI 5 hanno tenuto una riunione del consiglio di

fondazione in cui hanno deciso di espellere PI 1 e PI 2. Entrambe le decisioni

sono state pubblicate dai loro autori sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino (77/2009

pag. 7195 e 79/2009 pag. 7412).

D. Accertata

l'“urgenza di adottare provvedimenti volti a salvaguardare gli interessi della

fondazione”, il 7 ottobre 2009 la Divisione della giustizia ha

sospeso con effetto immediato, quale autorità di vigilanza, tutti i membri del

consiglio di fondazione e ha nominato un'amministratrice nella persona dell'PA

1, chiamata a “curare la gestione

corrente e gli affari della fondazione”, come pure “a

prendere le misure volte a preservare e tutelare i beni della fondazione,

avvalendosi della collaborazione dell'autorità di vigilanza”. RI 1 è stata autorizzata nondimeno “a organizzare le manifestazioni già programmate

e a condurre trattative per le attività culturali dei prossimi mesi, ritenuto

che gli impegni formali devono essere sottoscritti dall'amministratrice”. La mercede di quest'ultima è stata posta

a carico della fondazione in base a un'indennità di fr. 100.– orari. Alla

fondazione e ai membri del consiglio di fondazione è stato fissato inoltre un

termine fino al 30 ottobre 2009 per esprimersi sulla possibile revoca del

consiglio di fondazione o di singoli suoi membri. La tassa di giustizia (fr.

100.–) è stata addebitata alla fondazione e a un eventuale ricorso contro la

decisione è stato tolto effetto sospensivo.

E. La Fondazione

CO 1 (rappresentata dalla presidente e dal vicepresidente del consiglio di

fondazione), RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 sono insorti il 21 ottobre 2009 a

questa Camera contro la decisione predetta per ottenere – previa restituzione

dell'effetto sospensivo al ricorso – la revoca della sospensione che li concerne

e l'annullamento della nomina dell'amministratrice, come pure la condanna di PI

1, PI 2 e PI 3, rispettivamente della Divisione della giustizia, ad assumere la

mercede dell'amministratrice e gli oneri processuali. L'appello non ha formato

oggetto di notifica per osservazioni.

Considerandi

in diritto: 1. Le decisioni emesse dalla Divisione della giustizia quale

autorità di vigilanza sulle fondazioni sono impugnabili entro venti giorni a

questa Camera (art. 15 prima frase LAC e 424 cpv. 3 CPC).

L'appello in esame è dunque tempestivo. Quanto alla procedura di

ricorso, essa è regolata dagli art. 307 segg. CPC, con le particolarità

dell'art. 424a CPC.

2.

legittimazione di RI 1 e RI 2 a rappresentare la Fondazione CO 1 dipenderebbe

dalla restituzione dell'effetto sospensivo che gli interessati postulano nell'appello,

le funzioni di entrambi nel consiglio di fondazione essendo state sospese dalla

CO 2 con effetto immediato (art. 424a cpv. 1 CPC). Dato che tra gli appellanti

figurano la stessa RI 1 e lo stesso RI 2 a titolo personale, la questione non è

tuttavia di rilievo ai fini del giudizio.

3.

procedimenti definibili mediante decisioni di autorità cantonali, comunali,

patriziali, parrocchiali e di altri enti pubblici analoghi si applica la legge

di procedura per le cause amministrative (art. 1 cpv. 1 LPAmm). Il regolamento

circa la sorveglianza sulle fondazioni e sugli istituti di previdenza

professionale non prevede norme di procedura specifiche (RL 4.1.2.3). Le

decisioni prese dalla Divisione della giustizia quale autorità di vigilanza

sulle fondazioni soggiacciono perciò ai modi e alle forme previste dalla legge

di procedura per le cause amministrative. Ciò premesso, un'autorità

amministrativa può trovarsi a emanare, oltre a decisioni finali, decisioni pregiudiziali

e incidentali, intendendosi con

ciò tutte le decisioni che precedono quella finale, indipendentemente dal fatto

che vertano su questioni di forma o di sostanza (RtiD II-2005 pag. 696 consid.

3.

con richiami). Tali decisioni sono impugnabili nello stesso termine di quelle

finali (RtiD II-2005 pag. 696 consid. 4 con rinvio), a condizione che siano

suscettibili di arrecare al ricorrente un danno “non altrimenti riparabile”

(art. 44 LPAmm; identico requisito pone l'art. 45 PA, sebbene in determinati

casi la giurisprudenza federale dia il rischio di danno irreparabile per

scontato: Bovay, Procédure

administrative, Berna 2000, pag. 264 in alto). Il pregiudizio “non altrimenti riparabile” è un danno cui non si potrà più

verosimilmente rimediare appieno nemmeno con una decisione finale favorevole (Borghi/Corti, Compendio di procedura

amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 lett. d ad art. 44 LPAmm).

4.

Tra

le decisioni incidentali si annoverano anche le misure provvisionali, ovvero i

provvedimenti d'urgenza che l'autorità amministrativa prende d'ufficio o su

istanza di parte (art. 21 cpv. 1 LPAmm). Immediatamente esecutive (art. 21

cpv. 4 prima frase LPAmm), tali misure sono impugnabili

soltanto – come si è appena visto – ove possano arrecare

all'interessato un pregiudizio “non altrimenti riparabile” (RtiD II-2006

pag. 659 consid. 2). L'art. 21 cpv. 4 LPAmm non precisa invece se le misure

provvisionali siano impugnabili quand'anche siano state adottate senza contraddittorio.

Questa Camera ha accertato che sono impugnabili solo previo contraddittorio, ad

esempio, decisioni provvisionali in materia di tutele e curatele (RtiD II-2005

pag. 697 consid. 5 segg.). In altri campi la giurisprudenza ticinese non sembra

avere esplicitamente affrontato la questione.

A livello

federale le misure provvisionali emesse in base alla legge federale sulla

procedura amministrativa sono sempre state ritenute impugnabili dal Tribunale

federale solo dopo contraddittorio (DTF 132

II 385 consid. 1.2.1, 130 II 356 consid. 3.2.1 e 3.2.2). Uguale prassi

ha seguito fino al 19 settembre 2008 il Tribunale amministrativo federale (sentenza

B-5839/2008 del 19 settembre 2008). Con sentenza B-2627/2009 del 27 maggio

2009.

quest'ultimo ha invero cambiato orientamento, reputando che l'art. 30 cpv.

2.

lett. e PA vada interpretato altrimenti dopo l'entrata in vigore della legge

sul Tribunale federale, onde l'impugnabilità anche di decisioni provvisionali

emesse senza contraddittorio. Tale indirizzo contrasta nondimeno

con dottrina autorevole (Sutter

in: Auer/Müller/Schindler (curatori), Kommentar zum Bundesgesetz über das

Verwaltungsverfahren, Zurigo/S. Gallo 2008, pag. 122 n. 76 ad art. 30; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1998, pag. 122 n. 337).

5.

Nel

caso specifico la Divisione della giustizia ha adottato manifestamente una decisione

provvisionale (“ritenuto che vi è urgenza di adottare provvedimenti volti a salvaguardare

gli interessi della fondazione”). Né gli appellanti sono stati chiamati a esprimersi

o hanno chiesto di essere sentiti. Certo, dopo avere avuto un colloquio telefonico

il 7 ottobre 2009 con il capostaff della Divisione della giustizia, RI 1 ha

scritto quello stesso giorno all'autorità di vigilanza, paventando “una

condanna a morte” della corporazione ove il consiglio di fondazione fosse stato

sospeso. La Divisione della giustizia ha statuito però quello stesso 7 ottobre

2009, di modo che lo scritto è giunto quando la decisione impugnata era già

stata presa, tant'è che alla lettera o agli argomenti di RI 1 la motivazione nemmeno

allude. È vero che nel diritto amministrativo un contraddittorio può avvenire

anche per scritto e non richiede obbligatoriamente un'udienza (analogo

principio consacrerà l'art. 265 cpv. 2 prima frase del nuovo Codice di diritto

processuale civile svizzero). Sta di fatto che in concreto non è intervenuto

contraddittorio alcuno.

Ora, non si può escludere

che in determinati casi il destinatario di una decisione provvisionale emessa

senza contraddittorio da un'autorità amministrativa inferiore possa essere

rinviato a far valere le sue ragioni con ricorso davanti all'autorità amministrativa

superiore. Ma non si comprende perché il destinatario di una decisione

provvisionale emessa senza contraddittorio da un'autorità amministrativa debba necessariamente

adire un tribunale per potersi esprimere. Con l'ulteriore svantaggio inoltre di

non potere più far capo, in seguito, ad alcuna giurisdizione di ricorso munita

di pieno potere cognitivo. Tali non potevano essere le previsioni dell'art. 21

cpv. 4 seconda frase LPAmm. Ne segue che in concreto la decisione provvisionale

adottata dall'autorità di vigilanza non può – contrariamente all'indicazione

dei rimedi giuridici figurante nella decisione medesima (dispositivo n. 10) – definirsi

appellabile. Spettava alla Divisione della giustizia sentire, d'ufficio o su

istanza di parte, chi risultava toccato nei propri interessi protetti dalla

decisione presa inaudita parte. Dopo il contraddittorio essa avrebbe poi potuto

indicare come esperibile, nella decisione, il rimedio giuridico dell'appello. Allo

stadio attuale della procedura l'appello si rivela quindi prematuro, e come tale

irricevibile.

6.

Si volesse comunque

sia, per avventura, reputare ammissibile l'appello contro la decisione

impugnata, in concreto il rimedio giuridico non sarebbe destinato a miglior

sorte. Come si è spiegato, una decisione incidentale può essere contestata solo

ove possa arrecare all'interessato un pregiudizio “non altrimenti

riparabile”. E gli appellanti non prospettano alcun danno irrimediabile.

Affermano che la sospensione del consiglio di fondazione costituisce per

quest'ultima “quasi una

condanna a morte” (pag. 2 nel mezzo), ma l'assunto è apodittico, l'insediamento di un'amministratrice

potendo tutt'al più rallentare l'attività della fondazione, non annullarla,

tanto meno in modo definitivo. Gli appellanti invocano altresì “la reputazione della fondazione” e “quella dei membri del suo legittimo consiglio, messi alla berlina

come fossero malfattori ed incapaci” (pag. 9 a metà), ma così argomentando essi si limitano a impressioni soggettive,

la Divisione della giustizia avendo pronunciato la sospensione provvisionale non

per colpe imputabili agli appellanti, bensì per evitare l'acuirsi dei conflitti

fra membri del consiglio di fondazione. Che il danno d'immagine per la fondazione

o per gli appellanti sia addirittura irrimediabile non può darsi per presunto. Quanto

al fatto infine che la sola RI 1 sia autorizzata nelle more del procedimento “a organizzare le manifestazioni già programmate

e a condurre trattative per le attività culturali dei prossimi mesi, ritenuto

che gli impegni formali devono essere sottoscritti dall'amministratrice”, non si vede quale pregiudizio

irrimediabile ciò potrebbe comportare.

Potrebbe

implicare un pregiudizio “non altrimenti riparabile”, invero, la comminatoria

dell'art. 292 CP che la Divisione della giustizia ha formulato nel dispositivo

n. 8 della decisione impugnata (sentenza del Tribunale federale 5P.350/2004

del 10 maggio 2005, consid. 2.3 e 4.5). A parte il fatto però che gli

appellanti non se ne dolgono, in concreto non è chiaro chi sia nominalmente passibile

di denuncia e per quali concrete trasgressioni. I dispositivi n. 1 a 7 della

decisione impugnata compendiano le disposizioni più varie: dalla sospensione

dei membri del consiglio di fondazione (n. 1) all'autorizzazione particolare

concessa a RI 1 (n. 2), dalla nomina dell'amministratrice (n. 3) alla

fissazione della sua mercede (n. 4), dall'ordine di collaborare con l'amministratrice

e di consegnarle tutta la documentazione necessaria (n. 5) alla fissazione del

termine di 30 giorni per esprimersi sulla revoca definitiva del consiglio di

fondazione (n. 6), senza dimenticare il dispositivo sulla tassa di giustizia

(n. 7). Il dispositivo n. 8 enuncia una mera ingiunzione in blocco (“La decisione

è intimata con la comminatoria dell'art. 292 CP, che recita: …”), sicché ognuno

dei nove destinatari, amministratrice della fondazione compresa, è chiamato ad

apprezzare quanto lo potrebbe concernere, valutando quale potrebbe essere la

trasgressione in cui potrebbe incorrere. Ciò non risponde ai requisiti di una

sufficiente sicurezza giuridica (DTF 127 IV 121 consid. 2a con richiami). Così

com'è enunciata nel dispositivo n. 8, l'ingiunzione dell'art. 292 CP non appare

dunque idonea a configurare un pregiudizio “non altrimenti

riparabile”. E in difetto di danno irreparabile, la decisione impugnata non può

essere contestata dinanzi a questa Camera. Ne consegue, una volta di più,

l'irricevibilità dell'appello.

7.

concreto spettava all'autorità di vigilanza – come si è spiegato (consid. 5) – sentire d'ufficio o su richiesta

di parte chi risultava toccato nei propri interessi protetti dalla decisione

adottata senza contraddittorio. La Divisione della giustizia non avendo ordinato

alcun contraddittorio, il memoriale degli appellanti va trattato alla stregua

di un'istanza volta a ottenere la revoca o la modifica della decisione impugnata

previo contraddittorio. Istanza che, di per sé, non soggiace a termini. Di conseguenza,

come l'autorità incompetente trasmette d'ufficio gli atti a

quella competente (art. 4 cpv. 1 LPAmm), nel caso precipuo l'appello va fatto

seguire alla Divisione della giustizia. La decisione provvisionale che questa

emetterà dopo il contraddittorio sarà poi – come detto – appellabile dinanzi a

questa Camera.

8.

L'emanazione

della presente sentenza rende senza oggetto la richiesta degli interessati

tendente a ottenere la restituzione dell'effetto sospensivo all'appello.

9.

Gli

oneri del giudizio odierno seguirebbero la soccombenza degli appellanti (art.

148.

cpv. 1 CPC). Nella fattispecie soccorrono tuttavia “giusti motivi” (nel

senso dell'art. 148 cpv. 2 CPC) per rinunciare a ogni prelievo. L'irricevibilità

dell'atto esclude, ad ogni modo, qualsiasi indennità per ripetibili.

10.

Circa i rimedi giuridici dati contro la presente sentenza sul piano

federale, la vigilanza sulle fondazioni è un atto di giurisdizione non

contenziosa (Poudret, Commentaire

de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. II, Berna 1990, pag. 8 n.

1.2

), suscettibile ora di ricorso in materia civile (art. 72 cpv. 2 lett. b

n. 4 LTF). Non potendosi definire “di carattere pecuniario” nel senso dell'art. 74 cpv. 1 LTF, la causa odierna può essere

deferita al Tribunale federale senza riguardo al valore litigioso.

Dispositivo

Per questi motivi,

in applicazione dell'art. 313bis CPC,

pronuncia: 1. Trattato come appello, l'atto è

irricevibile.

2. Trattato come istanza di

revoca o di modifica della decisione previo contraddittorio, l'atto è trasmesso

alla Divisione della giustizia quale autorità di vigilanza sulle fondazioni per

competenza.

3. Non si riscuotono tasse o

spese, né si assegnano ripetibili.

4. Intimazione:

– ;

– , ;

– ;

– , ;

– . , ;

– .

Comunicazione alla Divisione

della giustizia quale autorità di vigilanza sulle fondazioni

e sugli istituti di

previdenza professionale.

Per la prima Camera civile del Tribunale d'appello

Il presidente Il

segretario

Rimedi

giuridici

Nelle cause senza carattere pecuniario il ricorso in

materia civile al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, è ammissibile contro le decisioni previste dagli art. 90 a 93 LTF per i motivi

enunciati dagli art. 95 a 98 LTF

entro il termine stabilito dall'art. 100 cpv. 1 e 2 LTF (art. 72 segg. LTF).

Nelle cause di carattere pecuniario il ricorso in materia civile è ammissibile

solo se il valore litigioso ammonta ad almeno 30 000 franchi; quando il valore

litigioso non raggiunge tale importo, il ricorso in materia civile è

ammissibile se la controversia concerne una questione di diritto di importanza

fondamentale (art. 74 LTF). La legittimazione a ricorrere è disciplinata

dall'art. 76 LTF. Laddove non sia ammissibile il ricorso in materia civile è

dato, entro lo stesso termine, il ricorso sussidiario in materia costituzionale

al Tribunale federale per i motivi previsti dall'art. 116 LTF (art. 113 LTF).

La legittimazione a ricorrere è disciplinata in tal caso dall'art. 115 LTF.

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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