Vigilanza sulle fondazioni

Incarto n.

11.2019.141

Lugano,

24 novembre 2020/jh

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

La prima Camera civile del Tribunale d'appello

composta dei giudici:

G.

A. Bernasconi, presidente,

Giani

e Grisanti

vicecancelliera:

Fiscalini

sedente

per statuire sul ricorso del 6 dicembre 2019 presentato dalla

RI 1

(rappresentata

dal presidente avv. ,

per

sé e per la segretaria )

contro

la decisione emessa il 26 novembre 2019 dalla

CO

1

Ritenuto

in fatto:

Fatti

A. La RI 1, costituita il

7 ottobre 2014, è stata iscritta nel registro di commercio il 3 novembre successivo

e soggiace dal 18 novembre 2014 alla Vigilanza sulle fondazioni e LPP della Svizzera orientale. Essa è divenuta

operativa il 13 set­tembre 2017. Suo scopo è “il promovimento e il

sostegno della vita culturale della Città di __________ con particolare

riguardo alla pittura e alla musica pianistica (in ricordo dell'attività del

fratello dott. __________ detto __________, medico, rispettivamen­te della

sorella prof. __________ __________, pianista)”. Il consiglio di fondazione è

composto dell'avv. F__________ __________, presiden­te, del dott. G__________ __________

e di B__________ __________, segretaria.

B. A una seduta del 15

novembre 2017 il presidente del consiglio di fondazione ha riferito agli altri

due membri che la Fondazione __________ di __________ stava per pubblicare una

monografia su __________ __________ (1837-1917) – __________. F__________

__________, consigliere di Stato, era il nonno dei fratelli __________,

pittore, e __________, pianista, in memoria dei quali è stata costituita la

Fondazione __________-__________. Il consiglio di fondazione ha deciso così di

contribuire all'edizione dell'opera con il versamento di fr. 2000.–, la

Fondazione __________ di __________ impegnandosi a fornire dieci copie del

volume in omaggio. Nell'impressum del libro, apparso nel 2018, la RI 1 è

annoverata fra gli enti che hanno sostenuto finanziariamente la pubblicazio­ne.

Il consiglio dalla RI 1 ha menzionato lo stanziamento della sovvenzione nel

rapporto di gestione 2018, regolarmente trasmesso all'autorità di vigilanza.

C. L'autorità di

vigilanza ha esaminato il rapporto di gestione 2018 e il 26 novembre 2019 ha

emanato una “decisione” in cui figura, riguardo al contributo di fr. 2000.–

elargito alla Fondazione __________ di __________ per la pubblicazione del

libro, quanto segue:

A giudizio della sottoscritta

Autorità di vigilanza tale elargizione appare estranea allo scopo, in quanto il

fine della RI 1 risulta essere “il promovimento e il sostegno della vita

culturale della Città di __________ con particolare riguardo alla pittura e

alla musica pianistica (in ricordo dell'attività del fratello dott. __________ __________

detto __________ __________, medico, rispettivamente della sorella prof. __________

__________, pianista)”.

Il contributo alla

pubblicazione del volume citato non risulta attinente al promovimento e al

sostegno della vita culturale della Città di __________ con particolare

riguardo alla pittura e alla musica pianistica.

Invitiamo il consiglio di

fondazione a voler in futuro attenersi al perseguimento degli scopi statutari

definiti all'art. 2.1 dallo statuto della Fondazione.

Il dispositivo della decisione

è così redatto:

1. Sulla base delle considerazioni espresse in precedenza, si prende atto

del rapporto di gestione 2018 della RI 1, __________.

2. L'emolumento

per la presente decisione (…) ammonta a fr. 250.–.

D. Contro la decisione

appena citata la RI 1 è insorta a

questa Camera con un ricorso del 6 dicembre 2019 in cui chiede di accertare che

il contributo di fr. 2000.– destinato alla pubblicazione della monografia __________

__________ (1837-1917) – __________ si giustifica per lo scopo culturale

perseguito dalla fondazione. Essa postula inoltre la riduzione a fr. 50.–

dell'emolumento fissato dall'autorità di vigilan-za. Nelle sue osservazioni dell'8 gennaio 2020 la CO 1 propone di respingere il

ricorso e di confermare la decisione

impugnata. La RI 1 ha replicato il 20 gennaio 2020, ribadendo le

proprie domande. L'autorità di vigilanza ha comunicato il 28 gennaio 2020 di

rinunciare a una duplica.

Considerando

Considerandi

in diritto:

1.

Le decisioni emesse

dalla CO 1, autorità di vigilanza in materia di fondazioni a norma dell'art. 84

CC, sono impugnabili entro 30 giorni a questa Camera (art. 48 lett. a n. 3

LOG, art. 5 cpv. 2 della legge concernente la vigilanza degli istituti di

previdenza e sulle fondazio­ni: RL 852.100). Si applica la procedura cantonale

amministrativa (art. 5 cpv. 3 della legge medesima). Quanto alla tempestività

del rimedio giuridico, in concreto la decisione impugnata è stata notificata al

rappresentante della fondazione il 30 novembre 2019. Introdotto il 6 dicembre

successivo, il ricorso in esame è di conseguenza ricevibile.

2.

Al memoriale la ricorrente

acclude un estratto del registro di commercio (doc. C), i verbali di due sedute

del consiglio di fondazione tenutesi il 15 novembre 2017 e il 4 dicembre 2018

(doc. D ed E), come pure un esemplare del volume __________ __________

(1837-1917) – __________ (Doc. F). Alla replica essa unisce inoltre una

lettera 28 ottobre 2019 dell'ufficio di revisione __________ SA al

consiglio di fondazione (doc. G), una presentazione del Centro culturale “__________”

sull'esposizione __________ __________ (1930-2005) – __________,

organizzata a __________ dal 13 giugno al 21 luglio 2013 (doc. H), e un

articolo dell'__________ del 14 giugno 2013, settimanale del __________, sulla

mostra appena citata (doc. I). Nella misura in cui non figurano già agli atti

che l'autorità di vigilanza ha trasmesso a questa Camera, tali documenti sono

ammissibili in virtù del principio inquisitorio che governa la procedura

amministrativa (art. 70 cpv. 2 LPAmm).

3.

Nel ricorso la RI 1 fa

valere di avere valutato nell'interesse della promozione del pittore __________

__________ e della pianista __________ __________, e di conseguenza anche nel­l'interesse

dei valori culturali espressi dai fratelli __________ in favo­re del Comune di __________,

contribuire a una ricerca storica che ha valorizzato il nonno paterno dei due

artisti, “con ovvie ricadute sull'intero gentilizio a __________ per oltre un secolo”.

I due artisti e le altre sorelle __________ – prosegue la ricorrente –

“parlavano di continuo di questo nonno particolare che aveva onorato la loro

famiglia”. Censurando l'attività del consiglio di fondazione, sostiene

quest'ultimo, l'autorità di vigilanza ha “invaso le competenze specifiche del

consiglio quanto al perseguimento dello scopo culturale della fondazione in

tutte le sue componenti

immateriali”,

mentre esso avrebbe dovuto limitarsi a un giudizio sull'eventuale esercizio

arbitrario dell'apprezzamento, cioè su un eccesso o su un abuso. Intervenendo

nelle scelte discrezionali del consiglio di fondazione, invece, l'autorità di

vigilan­za non ha colto “gli aspetti culturali che si riverberano sugli artisti

__________ e, di riflesso, sulla vita culturale della Città di __________”.

4.

I compiti

dell'autorità di vigilanza sulle fondazioni riguardano principalmente quattro

ambiti:

– il

rispetto dello scopo della fondazione, la quale deve conservare la capacità di

assolvere tale scopo e di impiegare i beni della fondazione in conformità alla

loro destinazione,

– la

corretta organizzazione della fondazione (art. 84 cpv. 2, 84a cpv. 3 e 4

CC),

– l'eventuale

modifica dell'organizzazione e dello scopo della fondazione, comprese le

possibili modifiche accessorie da apportare all'atto di fondazione (art. 86b

CC) e

– lo

scioglimento della fondazione (art. 88 e 89 CC).

L'autorità

di vigilanza deve assicurarsi, in sintesi, che gli orga­ni della fondazione non

prendano decisioni contrarie all'atto di fondazione, al regolamento della fondazione

medesima, alla legge o ai buoni costumi (Meier/de Luze, Droit des personnes,

articles 11–89a CC, Ginevra/Zurigo/Basilea 2014, pag. 617 n. 1263

seg.; Pfister, La fondation,

Ginevra/Zurigo/Basilea 2017, pag. 204 n. 787 seg.; analogamente: Riemer, Vereins- und Stiftungsrecht,

Berna 2012, n. 10 e 11 ad art. 84 CC). A tal fine essa può chiedere

informazioni, impartire istruzioni, ordinare perizie, annullare decisioni della

fondazione, disporre misure di sostituzione, mettere in mo­ra, sanzionare e

finanche destituire membri del consiglio di fondazione (RtiD I-2019 pag. 502 n.

5c; cfr. anche Ruggli in:

Schneider/Geiser/Gächter [curatori], LPP et LFLP, 2ª edizio­ne, n. 5 e 6

ad art. 62a LPP).

Non compete all'autorità

di vigilanza, per contro, esercitare un control­lo di opportunità sull'operato

dalla fondazione (come ad esempio sulla scelta dei mezzi ritenuti idonei per conseguire

lo scopo), tranne ove l'organo della fondazione risulti avere abu-

sato o ecceduto dell'ampio

potere di apprezzamento che gli

compete e che ciò abbia

messo a repentaglio lo scopo dell'ente (RtiD I-2019 pag. 502 n. 5c; Meier/de Luze, op. cit., pag. 621 n. 1271

con richiami; Riemer, op. cit.,

pag. 222 n. 20 seg.; Hausheer/Aebi-Müller,

Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 5ª edizione, pag. 415

n. 1316). L'autorità di vigilanza deve, in altri termini, rispettare l'autonomia

della fondazione. Essa non è preposta al­l'approvazione delle decisioni prese

dal consiglio di fondazione e non è un organo di tutela. In questioni d'apprezzamento

l'autorità di vigilanza deve intervenire con riserbo e non sostituirsi alla

latitudine d'apprezzamento che spetta agli organi della fondazione (Grüniger in: Basler Kommentar, ZGB I, 6ª

edizione, n. 9 e 10 ad art. 84 con riferimenti; cfr. anche Pfister, op. cit., pag. 141 n. 545).

5.

In concreto l'autorità

di vigilanza ribadisce, nelle osservazioni al ricorso, che il consiglio di fondazione

“ha ecceduto nel proprio margine d'apprezzamento elargendo la somma di fr.

2000.– alla Fondazione __________ di __________”. A suo avviso il consiglio di

fondazio­ne “non ha tenuto conto dei due aspetti fondamentali dello sco­po: il

promovimento della vita culturale di __________ da un lato e la pittura nonché

la musica pianistica dall'altro”. Essa ricorda che “il contributo di fr. 2000.–

è stato l'unico (…) pagato dalla RI 1 nel corso del 2018, per di più a una

fondazio­ne legata “in maniera indissolubile” alla Valle di __________, lo

scopo di quella fondazione essendo di promuovere attività culturali, turistiche

e sportive nel suo distretto, “tanto da escludere attività al di fuori di tale ambito

geografico”. La sovvenzione di fr. 2000.– non è quindi stata impiegata,

secondo l'autorità di vigilanza, conformemente al fine per cui la RI 1 è stata

costituita.

6.

Nella fattispecie si

contrappongono due visioni sulla scelta dei mezzi ritenuti idonei per

conseguire lo scopo della RI 1. L'una restrittiva, privilegiata dall'autorità

di vigilanza, stando alla quale la fondazione deve limitarsi a promuovere la

vita culturale, la pittura e la musica pianistica organizzan­do manifestazioni

nella circoscrizione geografica di __________. L'altra estensiva, prediletta

dal consiglio di fondazione, stando alla quale il promovimento e il sostegno

della vita culturale a __________ (con particolare riguardo alla pittura e alla

musica pianistica) passa anche attraverso l'impulso alla nobilitazione della

fondazione. Onorando la memoria di __________ e __________ __________, cui è

dedicata la fondazione, si rende omaggio alla loro famiglia, sicché le

manifestazioni organizzate a __________ assumono maggio­re autorevolezza e richiamo.

Che __________ e __________ __________ fossero legate al nonno da sentimenti di

affetto, del resto, non è messo in dubbio nemmeno dall'autorità di vigilanza.

Che F__________ __________, consigliere __________ tra il 1884 e il 1892, progettatore

di ponti, tratte ferroviarie, stazioni, palazzi, ville e chiese, fosse un

personaggio illustre è fuori discussione. Dal profilo immateriale il legame

familiare tra il nonno __________ e i nipoti può quindi rivelarsi, a parere

della ricorrente, un valore aggiunto per la fondazione.

Nelle circostanze

descritte l'opinione dell'autorità di vigilanza era certo sostenibile. Non meno

sostenibile risulta tuttavia l'indirizzo seguito dal consiglio di fondazione, volto

a mettere in risalto la memoria di G__________ e F__________ G__________. Di

fronte a due orientamenti entrambi sostenibili, non si può dire pertanto che il

consiglio di fondazione abbia abusato o ecceduto del proprio potere

d'apprezzamento né, ancor meno, che abbia usato denaro del­l'ente per scopi

estranei al fine perseguito o, peggio, che abbia messo a repentaglio le risorse

economiche della fondazione, la quale il 31 dicembre 2018 vantava un patrimonio

accertato di fr. 1 076 871.93. Imponendo la propria concezione circa

la scelta dei mezzi reputati idonei per conseguire lo scopo della fondazio­ne,

l'autorità di vigilanza si è quindi sospinta oltre le sue prerogative e non a

torto il consiglio di fondazione lamenta come ingiustificato, nel ricorso, il

monito “a voler in futuro attenersi al perseguimento degli scopi statutari”.

7.

Ciò premesso,

l'autorità di vigilanza sottolinea nelle osservazioni al ricorso di essersi

“limitata a formulare un sempli­ce invito all'indirizzo del consiglio di

fondazione, evitando l'adozione di misure di vigilanza nei confronti degli

organi”. “In buona sostanza” – es­sa soggiunge – “nel caso specifico si è

cercato di instaurare una fattiva collaborazione tra soggetto vigilante e ente

vigilante”. Così argomentando, l'autorità di vigilanza accenna al fatto di non

ave­re emanato alcuna disposizione vincolante nei confronti della fondazione, la

quale non subirebbe perciò alcun pregiudizio.

a) La

legge ticinese di procedura amministrativa non definisce le caratteristiche

strutturali di una “decisione”. Occorre pertanto far capo ai criteri del dirit­to

federale, secondo cui sono decisioni amministrative i provvedimenti delle

autorità nel singolo caso fondati sul diritto pubblico e concernenti la

costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi,

l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o

di obblighi oppure il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità di istanze

dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o

all'accertamento di diritti o di ob-blighi (art. 5 cpv. 1 PA). Le decisioni

sono pertanto provvedimenti autoritativi, unilaterali, individuali e concreti presi

da un'autorità in applicazione del diritto amministrativo e tendenti a consegui­re

effetti giuridici vincolanti e coercitivi (DTF 139 V 75 consid. 2.2.1, 135

II 44 consid. 4.3 con rimandi; Tschannen/

Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ª edizio­ne, § 28 n. 1

segg. e n. 16 segg.). Tali elementi sono cumulativi (sentenza del Tribunale

amministrativo federale A-4731/2019 del 3 febbraio 2020 consid. 2.1, e sentenza

A-3146/2018 del 24 gennaio 2019 consid. 2.1.1 con rinvii).

b) Nel

caso specifico l'autorità di vigilanza ha “invitato” il consiglio di fondazione

ad attenersi al perseguimento degli scopi statutari. Non ha munito la

sollecitazione di una comminatoria, come ha fatto invece nel seguito della

decisione, quando ha avvertito il consiglio di fondazione che qualora sul

rappor­to annuo di gestione non fosse stata corretta la sede della fondazione e

la data dell'ultimo statuto adottato, sarebbero state prese “le più opportune

misure di vigilanza”. Si è limitata a un “invito”, cioè a un richiamo. In

effetti l'autorità di vigilanza non è tenuta a emettere direttive vincolanti;

può anche formulare semplici raccomandazioni o commenti (Vez in: Commentaire romand, CC I,

Basilea 2010, n. 20 ad art. 84). E proprio perché tali raccomandazioni o

commenti non sono vincolanti, il consiglio di fondazione è libero di seguirli oppure

no (Pfister, op. cit., pag. 209

n. 811), fermo restando – evidentemente – che, ove non dovesse seguirli, ciò

non gli potrà essere rimproverato più tardi.

c) In

concreto si è visto che il biasimo al consiglio di fondazione per non essersi

attenuto agli scopi fissati dallo statuto non è pertinente. Si tratta però di

una critica cui non è associato alcun provvedimento coercitivo e che non ha

indole vincolante, il consiglio di fondazione potendo anche decidere di ignorar­la.

Non compor­ta quindi alcuno scapito per il consiglio di fondazione. Su questo

punto il provvedimento adottato dall'autorità di vigilanza manca di una

caratteristica strutturale (il trat­to essenziale consistente nella finalità di

consegui­re effetti giuridici vincolanti) per potersi definire una “decisione”.

In proposito non sussiste nemmeno, di conseguenza, un oggetto impugnabile

(analogamente, in materia di fondazioni: sentenze del Tribunale amministrativo

federale A-4731/2019 del 3 febbraio 2020 consid. 2.2.3, e A-3146/2018 del

24.

gennaio 2019 consid. 2.2.7 e 2.3.1). Ne segue l'irricevibilità del

ricorso.

8.

La ricorrente

contesta inoltre l'emolumento di fr. 250.– applicato dall'autorità di

vigilanza alla decisione amministrativa, afferman­do che “il macroscopico

errore giuridico” in cui è incorsa l'autorità nella fattispecie giustifica di

ridurre l'importo a fr. 50.–. Ora, la decisione impugnata non verte solo sul

noto “invito a volersi attene­re al perseguimento degli scopi statutari” (al cui

riguardo, come detto, la decisione non è neppure tale), ma comprende anche

l'esame e l'approvazione del rapporto di gestione

2018.

(quand'anche l'autorità di vigilanza si limiti impropriamente, nel

dispositivo, di “prenderne atto”). Ora, per il “controllo dei conti annuali” il

tariffario della CO 1, dell'8 luglio 2015 (sostituito il 1° gennaio 2020 dal nuovo

tariffario del 19 giugno

2019: RL 852.175) prevedeva all'art. 3 n. 20 un emolumento compreso tra

fr. 250.– e fr. 2500.– (‹https:// ostschweizeraufsicht.ch/it/wp-content/uploads/sites/2/2018/10/

Tariffario-2015.pdf›). L'autorità di vigilanza si è attenuta quindi al

minimo edittale. La ricorrente non assume che, seppure ridotto al minimo, tale

emolumento violi i principi della copertura dei costi e dell'equivalenza (DTF

143.

I 227). Non sussistono gli estremi, dunque, per una sua ulteriore

moderazione.

9.

Le spese del giudizio odierno seguirebbero il principio

della soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), ma la particolarità della fattispecie

induce a rinunciare – eccezionalmente – a ogni prelievo. Non si pone problema di

ripetibili all'autorità di vigilanza, la quale è stata chiamata a stare in

giudizio nell'ambito delle proprie attribuzioni ufficiali (art. 68 cpv. 3

LTF per analogia).

10.

Quanto ai rimedi giuridici esperibili contro la presente

sentenza sul piano federale, la vigilanza sulle fondazioni è suscettibile di

ricorso in materia civile (art. 72 cpv. 2 lett. b n. 4 LTF). Di per sé la causa

è di natura pecuniaria (DTF 144 III 267 consid. 1.3 con rinvii), sicché

spetterà alla ricorrente rendere verosimile in caso di ricorso in materia

civile con risvolti pecuniari che il valore litigioso raggiunge fr. 30 000.– ai

fini del­l'art. 74 cpv. 1 lett. b LTF.

Dispositivo

Per questi motivi,

decide: 1. Nella

misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

2. Non

si riscuotono spese.

3. Notificazione a:

–

avv. ;

–

.

Per la prima Camera civile del Tribunale d'appello

Il

presidente La

vicecancelliera

Rimedi

giuridici

Nelle

cause senza carattere pecuniario il ricorso in materia civile al Tribunale

federale, 1000 Losanna 14, è ammissibile contro le decisioni finali, parziali,

pregiudiziali e incidentali previste dagli art. 90 a 93 LTF per i motivi

enunciati dagli art. 95 a 98 LTF entro 30 giorni dalla notificazione della

decisione impugnata. Nelle cause aventi carattere pecuniario invece il ricorso

in materia civile è am­missi­bile soltanto se il valore litigioso ammonta ad

almeno 30 000 franchi; quando il valore litigioso non raggiunge tale somma, il

ricorso in materia civile è ammissibile se la controversia concerne una

questione di diritto di importanza fondamentale (art. 74 LTF). Laddove non sia

ammissibile il ricorso in materia civile è dato, entro lo stesso termine, il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale per i motivi previsti dall'art. 116

LTF (art. 113 LTF). Il termine di ricorso al Tribunale federale è sospeso

durante le ferie giudiziarie, ma non nei procedimenti concernenti l'effetto

sospensivo né altre misure provvisionali (art. 46 cpv. 2 LTF).