Decisione amministrativa errata - responsabilità dello Stato

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Numero d'incarto:

12.2009.51

Data decisione, Autorità:

25.10.2010, IICCA

Ricorso:

TF,2D_67/2010, 5.12.2010

Titolo:

Decisione amministrativa errata - responsabilità dello Stato

RESPONSABILITÀ DI PUBBLICI FUNZIONARI ED IMPIEGATI

art. 4 LRESP

art. 5 cpv. 1 LRESP

art. 5 cpv. 2 LRESP

Incarto n.

12.2009.51

Lugano

25 ottobre

2010/fb

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

La seconda Camera civile del Tribunale d'appello

composta dei giudici:

Epiney-Colombo, presidente,

Walser e Lardelli

segretario:

Bettelini, vicecancelliere

sedente per statuire nella causa inc. n. OA.2004.190

della Pretura del Distretto di Bellinzona promossa con petizione 26 settembre

2004 da

AP 1

AP 2

AP 3

tutti patrocinati dall' PA 1

contro

AO 1

patrocinato

dall' PA 2

con la

quale gli attori hanno chiesto la condanna del convenuto al pagamento di fr.

20'040.90 oltre interessi al 5% dal 4 ottobre 2002, domanda alla quale si è

opposto il convenuto, e sulla quale il Pretore ha statuito il 29 gennaio 2009, respingendola

e condannando gli attori a pagare in solido la tassa di giustizia (fr. 800.–) e

le spese (fr. 500.–), come pure a rifondere al convenuto, sempre con vincolo di

solidarietà, fr. 2'500.– per ripetibili;

appellanti

gli attori con atto di appello 23 febbraio 2009, con cui chiedono la riforma

del giudizio impugnato nel senso di accogliere la petizione per fr. 8'040.90

oltre interessi al 5% dal 4 ottobre 2002, protestando tasse, spese e ripetibili

di entrambe le sedi;

mentre

lo AO 2 propone nelle sue osservazioni del 16 aprile 2009 di respingere

l'appello, con protesta di tasse, spese e ripetibili;

letti ed esaminati gli

atti e i documenti prodotti.

coniderato

in fatto e in diritto:

1. AP

2, AP 3 ed AP 1, proprietari della part. N. 1126 RFD del Comune di __________, hanno

presentato il 5 dicembre 2001 al Municipio una domanda di costruzione nella

forma della notifica per la formazione di un posteggio e rivestimento del muro

esistente sul fondo menzionato. In data 25 gennaio 2002 il Municipio ha

rilasciato la licenza edilizia, tuttavia, nel mese di settembre 2002,

sospettando uno sconfinamento della costruzione sulla strada comunale, ha

incaricato il proprio geometra ing. __________ di esamniare la questione. Nel referto presentato il 20 settembre 2002 il geometra ha concluso per lo

sconfinamento sul sedime stradale della caditoia di scolo delle acque piovane,

di parte della pavimentazione e della pensilina dell'autorimessa. Il

progettista dell'opera, cui è stato trasmesso il rapporto, ha contestato

l'accertamento del geometra, ma il Municipio il 4 ottobre 2002 ha ordinato l'immediata sospensione dei lavori.

2. AP

2, AP 3 ed AP 1 sono insorti, con il patrocinio dell'avv. __________,

avverso la citata ordinanza con ricorso 18 ottobre 2002 al Consiglio di Stato,

che con decisione 11 marzo 2003 ha confermato la sospensione dei lavori,

ponendo spese e tasse di giudizio, per complessivi fr. 400.–, a carico dei

ricorrenti in solido. AP 2, AP 3 ed AP 1, rappresentati dallo studio di

consulenza __________, si sono poi aggravati al Tribunale cantonale

amministrativo, che con decisione 1° dicembre 2003 ha annullato l'ordine di sospensione lavori, senza prelevare oneri né assegnare ripetibili. In

data 26 gennaio 2004, AP 2, AP 3 ed AP 1 hanno presentato al Consiglio di Stato

una richiesta di risarcimento per fr. 20'040.90, cui quest'ultimo si è opposto

con scritto 8 giugno 2004. AP 2, AP 3 ed AP 1 hanno poi fatto notificare il

17/18 agosto 2004 allo AO 1 un precetto esecutivo per il medesimo importo oltre

interessi al 5% dal 4 ottobre 2002, al quale l'escusso ha sollevato

opposizione.

3. Con

petizione 26 settembre 2004, AP 2, AP 3 ed AP 1 si sono rivolti alla Pretura

del Distretto di Bellinzona, chiedendo la condanna

dello AO 1 al pagamento di fr. 20'040.90 oltre interessi al 5% dal 4 ottobre

2002, ciò con riferimento alla “richiesta di risarcimento basata sulle spese

effettive avute” oltre all'“indennizzo dovuto” fatti valere con lettera 26 gennaio

2004 (doc. M). Con risposta 23 dicembre 2004, il convenuto ha contestato

integralmente le pretese risarcitorie fatte valere dagli attori, negando ogni

responsabilità dello AO 1 nella sua veste di agente pubblico (act. II, pag.

5-8). Con riferimento all'importo di fr. 20'040.90, il convenuto ha desunto la

causale delle pretese dallo scritto 26 gennaio 2004 (doc. M), contestando in

ogni caso di dovere alcunchè per “spese legali con avv. __________ stimate in

1/3 della fattura totale, fr. 3'000.–”, “spese legali __________ effettivamente

pagate in base alla nota finale … fr. 5'040.90” e “indennizzo morale e psicologico per impossibilità di uso del giardino, stress e iter procedurale, fr.

12'000.–” (act. II, pag. 8 verso il basso). Con la replica e la duplica la

parti hanno confermato le rispettive richieste, ribadite dopo la conclusione

dell'istruttoria anche in sede di conclusioni.

4. Statuendo

il 29 gennaio 2009, il Pretore ha respinto la petizione condannando gli attori

a pagare in solido la tassa di giustizia (fr. 800.–) e le spese (fr. 500.–),

come pure a rifondere al convenuto, sempre con vincolo di solidarietà, fr. 2'500.–

per ripetibili. Il primo giudice – ricordato che gli attori si dolevano di una

grave violazione di doveri primordiali della funzione ad opera del Servizio dei

ricorsi del Consiglio di Stato – ha ritenuto non sussistere i presupposti per

una responsabilità dello AO 1, difettando una qualsivoglia illiceità

qualificata a norma dell'art. 5 cpv. 1 LResp. Secondo il Pretore, è vero che la

decisione del Consiglio di Stato si è rivelata in ultima analisi errata ed è

possibile che la sospensione dei lavori decisa dal Municipio e confermata

dall'esecutivo cantonale, stante il successivo giudizio emanato dal Tribunale

cantonale amministrativo, fosse finanche da considerare manifestamente

sproporzionata. Il direttore del Servizio __________ – sempre secondo il primo

giudice – sentito come teste ha tuttavia confermato l'assoluta regolarità

nell'espletamento della pratica, e ciò riguardo sia ai tempi di evasione del

ricorso, sia alla necessità di esperire un sopralluogo, sia l'assenza di

prevenzione nei confronti degli attori. Comunque, secondo il primo giudice,

anche qualora si voleva giungere a diversa conclusione, la domanda attorea

andava respinta anche per l'assenza di un pregiudizio riconducibile all'asserito

agire illecito del Consiglio di Stato. Del danno lamentato dagli attori,

l'unica componente che poteva essere messa in relazione con la risoluzione

litigiosa consisteva nell'eventuale nocumento successivo alla sua emanazione,

ossia la fattura dello studio di consulenza di __________ per allestire il

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, pretesa che il primo giudice ha

ritenuto entrare però nel novero delle spese legali suscettibili di essere

semmai rifuse mediante la concessione di ripetibili da parte dell'autorità di

ricorso. Sempre secondo il Pretore, era poi impossibile capire in che modo la

nota professionale dell'avv. __________, intervenuto prima del giudizio del

Consiglio di Stato, poteva essere imputata al preteso agire illecito di

funzionari cantonali, né tantomeno si poteva capire come avesse potuto la

decisione del Consiglio di Stato, foss'anche arbitraria, recare un'offesa

talmente grave da giustificare una riparazione morale secondo i criteri

restrittivi posti da dottrina e giurisprudenza in applicazione dell'art. 49 CO.

5. AP

2, AP 3 ed AP 1 sono insorti contro la sentenza di prima sede con appello

23 febbraio 2009, con cui chiedono la riforma del giudizio impugnato nel senso

di accogliere la petizione per fr. 8'040.90 oltre interessi al 5% dal 4 ottobre

2002, protestando spese e ripetibili di entrambe le sedi. In definitiva gli

appellanti concordano con il Pretore “che nella presente fattispecie non

sembrano realizzati i restrittivi criteri” per ammettere un torto morale a

norma dell'art. 49 CO. Limitano pertanto le loro pretese alla rifusione delle

spese legali dell'avv. __________ (fr. 3'000.–) e di __________ (fr. 5'040.90).

Lo AO 1, nelle osservazioni del 16 aprile 2009 propone di respingere l'appello

in ogni suo punto, con protesta di tasse, spese e ripetibili.

6. Con

l'art. 4 LResp il legislatore ticinese ha sancito il principio della

responsabilità esclusiva e causale dell'ente pubblico. Con l'art. 5 LResp ha

poi introdotto una restrizione di tale responsabilità per il caso in cui

l'azione di risarcimento si fondi su una decisione amministrativa o

giudiziaria. L'art. 5 LResp chiede infatti l'esitenza di un'illiceità

qualificata, ovverossia di una grave violazione di un dovere primordiale della

funzione. Secondo dottrina e giurisprudenza, l'illiceità nell'esercizio della

funzione giudiziaria è data solo nei casi di violazioni ai doveri essenziali

all'esercizio della funzione: non è sufficiente che la decisione si riveli a

posteriori infondata, sbagliata o persino arbitraria (DTF 123 II 577 consid.

4d/dd; 120 Ib 248 consid. 2b; 118 Ib 163 consid. 2;2C_158/2010 del 18.8.2010

consid. 3.1;2C_25/2008 del 18.6.2008, in SJ 2008 p. 481). Secondo l'art. 5

cpv. 2 LResp, poi, non è dato risarcimento nel caso in cui il danno avrebbe

potuto essere evitato se il danneggiato avesse fatto uso dei rimedi di diritto

a sua disposizione. Mediante questo capoverso il legislatore ha ribadito il

principio generale per cui il danneggiato deve adoperarsi per evitare o ridurre

il danno (Messaggio concernente la LResp del 14 ottobre 1986, ad art. 5).

7. Gli

appellanti ammettono che non sono adempiuti i requisiti per insistere nel far

valere in questa sede indennità per “torto morale ex art. 49 CO” (appello, pag.

15 verso il basso). Ogni considerazione in relazione al preteso “abuso del

potere di apprezzamento” da parte del Servizio dei ricorsi in relazione

all'“impedimento di un intervento essenziale per evitare un pericolo idoneo a

minacciare la salute degli utenti della strada e dei fruitori del giardino dei

ricorrenti” (appello, pag. 13 in basso e pag. 14 in alto), appare pertanto superflua.

Si

rileva poi che, se è pur vero – come rettamente evidenziato dal primo giudice –

che la decisione del Consiglio di Stato si è rivelata per finire errata e che

la sospensione dei lavori decisa dal Minicipio e confermata dall'esecutivo

cantonale, stante il successivo giudizio del Tribunale cantonale

amministrativo, si è rivelata manifestamente sproporzionata, nulla permette tuttavia

di concludere per una grave violazione di un dovere primordiale della funzione

del Consiglio di Stato o del Servizio dei ricorsi a norma dell'art. 5 cpv. 1

LResp. Gli appellanti sostengono che la grave violazione sarebbe ravvisabile nella

mancata esecuzione di un sopralluogo – da loro richiesto – ai funzionari del

Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato; ciò sarebbe stato, a loro dire,

sottolineato dalle conclusioni del Tribunale cantonale amministrativo (appello,

punto 15 da pag. 10 verso il basso a pag. 13 verso il mezzo). Si cercherà

invano nella decisione del Tribunale cantonale amministrativo un qualsivoglia

riferimento ad un “abuso nel potere d'apprezzamento” del Consiglio di Stato, o

dei funzionari del Servizio dei ricorsi, in relazione alla mancata esecuzione

del sopralluogo. Certo, la non esecuzione del sopralluogo può apparire

discutibile – e a posteriori si è rivelata anche errata – perché l'ispezione

diretta avrebbe evidenziato le incongruenze tra la documentazione in atti e la

reale situazione dei luoghi e dei lavori in discussione, poi rilevate dal

Tribunale cantonale amministrativo. Non è tuttavia possibile rimproverare al

Servizio dei ricorsi una grave violazione dei suoi doveri d'ufficio nel non

avervi dato seguito. L'appello su questo punto si rivela pertanto infondato.

8. Non

è dunque possibile rimproverare al Consiglio di Stato e ai suoi servizi una

grave violazione dei suoi doveri d'ufficio. Ma anche qualora si dovesse

giungere alla conclusione contraria, la richiesta di risarcimento di AP 2, AP 3 ed AP 1 andrebbe comunque respinta.

Essa ha per oggetto unicamente pretese inerenti “spese legali” per fr. 3'000.–

esposte dall'avv. __________ e “spese legali” per fr. 5'040.– esposte da __________

(appello, pag. 15 in basso).

8.1 Il

Pretore ha rettamente evidenziato che invano si cercherebbe di comprendere in

che modo la nota professionale dell'avv. __________, intervenuto prima della

decisione del Consiglio di Stato, possa essere imputata all'adombrato agire

illecito di funzionari cantonali a norma degli art. 4 e 5 LResp. Gli appellanti

non si confrontano minimamente con le considerazioni del primo giudice,

limitandosi a rilevare che la nota in questione sarebbe “intimamente legata con

Fatti

i fatti alla base della decisione del servizio dei ricorsi e poi in seguito del

TRAM”, essendo questo legale “insorto con ricorso al servizio dei ricorsi del

Consiglio di Stato a seguito del blocco dei lavori” (appello, pag. 14 in basso). Salvo poi ammettere che l'avv. __________ è intervenuto prima del ricorso e che ciò

sarebbe “logico e conforme alla prassi perché il blocco dei lavori non aveva

ragione di essere e doveva quindi essere contestato” (appello, pag. 15 in alto). L'argomentazione degli appellanti è palesemente non pertinente. Non si può che ribadire

che non esiste alcun rapporto di causalità tra la decisione del Consiglio di

Stato, rispettivamente l'agire dei funzionari che hanno istruito il ricorso, e il

preteso danno, le prestazioni ricorsuali – percedenti alla menzionata decisione

– poi fatturate dall'avv. __________ a AP 2, AP 3 ed AP

1. Del resto gli appellanti neppure lamentano il fatto

che per quelle prestazioni non siano state loro riconosciute indennità ripetibili,

né dal Consiglio di Stato, né, successivamente, seppur vincenti, dal Tribunale

cantonale amministrativo. Quest'ultima doglianza non risulta sia stata fatta

valere neppure presso la competente autorità superiore di ricorso, per cui,

anche qualora si volesse ammettere una responsabilità dell'ente pubblico per

una – in questo caso, non provata – violazione di un dovere primordiale della

funzione (art. 5 cpv. LResp), un risarcimento non sarebbe dato, non avendo gli

appellanti fatto tutto il possibile per evitare il danno facendo uso dei rimedi

di diritto a loro disposizione (cfr. art. 5 cpv. 2 LResp). L'appello su questo

punto cade pertanto nel vuoto.

8.2 Il

primo giudice ha d'altro canto rilevato che la pretesa di fr. 5'040.– relativa

alle prestazioni fatturate da __________ – inerente al ricorso dinanzi al

Tribunale cantonale amministrativo – rientrava semmai nel novero delle spese

legali suscettibili di essere rifuse mediante la concessione di ripetibili. Egli

ha pertanto negato il ben fondato di tale pretesa, indipendentemente

dall'esistenza o meno di una responsabilità dell'ente pubblico a norma dell'art.

5 cpv. 1 LResp. A ragione.

Il

Tribunale cantonale amministrativo ha negato l'assegnazione di indennità

ripetibili, in quanto AP 2, AP 3 ed AP 1 non erano

stati patrocinati da un legale iscritto nel registro cantonale. Come detto

(sopra, consid. 8.1), non risulta che detta decisione sia stata oggetto di

impugnativa presso la competente autorità superiore di

ricorso. Gli appellanti sembrano voler ora rimediare al predetto diniego, non

contestato, pretendendo che le ripetibili e le altre spese legali “non comprese

“nelle ripetibili” (appello, pag. 15 verso il mezzo) siano loro rifuse quale

“danno” causato dal Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato. A torto. Per

quanto concerne le ripetibili, anche qualora si volesse ammettere una

responsabilità dell'ente pubblico per una – in questo caso, non provata –

violazione di un dovere primordiale della funzione (art. 5 cpv. LResp), un

risarcimento non sarebbe dato, non avendo gli appellanti fatto tutto il

possibile per evitare il danno facendo uso dei rimedi di diritto a loro

disposizione (cfr. art. 5 cpv. 2 LResp). Le altre spese legali che eccedono le

ripetibili – sempre nella negata ipotesi in cui si volesse ammettere una

responsabilità dell'ente pubblico a norma dell'art. 5 cpv. 1 LResp – non risultano

poi essere state quantificate in modo preciso, essendosi gli appellanti

limitati a pretendere in modo generico la rifusione dell'intero importo esposto

da __________ senza deduzioni di sorta. Tanto meno gli appellanti hanno portato

elementi per stabilire che tali costi, eccedenti le ripetibili, fossero

giustificati, necessari e adeguati (Cocchi/Trezzini,

CPC-TI App. m. 57 ad art. 150 CPC). L'appello va pertanto nuovamente disatteso.

9. Gli

appellanti contestano per finire “l'ambigua assegnazione e attribuzione delle

spese e della tassa di giustizia” da parte del primo giudice. Nulla agli atti

permette di dire che le spese di giustizia non siano state realmente sostenute.

Del resto gli appellanti neppure sostengono che il Pretore abbia esposto spese

non veritiere. La tassa di giustizia, poi, risulta conforme ai parametri della

Legge sulla tariffa giudiziaria. Le doglianze degli appellanti attengono semmai

alle modalità d'incasso delle predette tasse e spese, che sfuggono al potere

d'esame di questa Corte. Anche su questo punto l'appello va disatteso.

10. L'appello

deve dunque essere respinto e la sentenza di prima sede confermata. Tasse,

spese e ripetibili di seconda sede – calcolate sul valore – rimasto litigioso

in appello – di fr. 8'040.90 seguono l'integrale soccombenza degli appellanti.

Per i quali motivi,

visti l’art. 148 CPC e la LTG

dichiara e pronuncia:

1. L’appello

23 febbraio 2009 di AP 2, AP 3 ed AP 1 è respinto.

Considerandi

2.

Gli

oneri processuali di appello consistenti in:

a) tassa

di giustizia fr. 550.-

b) spese fr.

50.

-

totale fr.

600.

-

anticipati

dagli appellanti, sono posti a loro carico in solido. AP 2, AP 3 ed AP 1 rifonderanno, pure con

vincolo di solidarietà all'appellato fr. 600.– a titolo di ripetibili.

3.

Intimazione:

-

-

Comunicazione

alla Pretura del Distretto di Bellinzona

Per la seconda Camera civile del Tribunale d’appello

La presidente Il segretario

Rimedi

giuridici

Nelle cause a carattere pecuniario è dato ricorso in

materia civile al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro 30 giorni dalla

notificazione del testo integrale della decisione (art. 100 cpv. 1 LTF), se il

valore litigioso ammonta ad almeno fr. 15'000.- nelle vertenze in materia di

diritto del lavoro e di locazione e ad almeno fr. 30'000.- negli altri casi;

per valori inferiori il ricorso è ammissibile se la controversia concerne una

questione di diritto di importanza fondamentale (art. 74 cpv. 2 LTF). Qualora

non sia dato il ricorso in materia civile è possibile proporre negli stessi

termini ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113, 117 LTF). La

parte che intende impugnare una decisione sia con un ricorso ordinario sia con

un ricorso in materia costituzionale deve presentare entrambi i ricorsi con una

sola e medesima istanza (art. 119 LTF).

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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