Responsabilità del mandatario - responsabilità dell'amministratore di una SA

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Numero d'incarto:

12.2010.25

Data decisione, Autorità:

29.04.2011, IICCA

Titolo:

Responsabilità del mandatario - responsabilità dell'amministratore di una SA

RESPONSABILITÀ DI PUBBLICI FUNZIONARI ED IMPIEGATI

art. 61 CO

art. 4 LRESP

Incarto n.

12.2010.25

Lugano

29 aprile

2011/fb

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

La seconda Camera civile del Tribunale

d'appello

composta dei giudici:

Epiney-Colombo, presidente,

Bozzini e Fiscalini

segretario:

Bettelini

sedente per statuire nella causa inc. n. OA.2005.90

della Pretura del Distretto di Bellinzona promossa con petizione 28 aprile 2005

da

AP 1

rappr. da RA 1

contro

AO 1

rappr. da RA 2

con la quale era chiesta la condanna del convenuto al versamento di

fr. 42'276.50, ridotti in sede di conclusioni a fr. 41'707.40, oltre interessi

a far tempo dal 21 novembre 2003, domanda avversata dalla controparte che ha

postulato la reiezione della petizione, e che il Pretore con sentenza 8 gennaio

2010 ha respinto;

appellante l'attrice con atto di appello 1 febbraio 2010, con cui

chiede in via principale di annullare il querelato giudizio e di ritornare gli

atti al Pretore per nuova decisione, e in via subordinata di riformare il

giudizio nel senso di accogliere integralmente la petizione, protestando spese

e ripetibili di entrambe le sedi;

mentre il convenuto con osservazioni 22 marzo 2010 postula la

reiezione del gravame pure con protesta di spese e ripetibili;

letti

ed esaminati gli atti ed i documenti prodotti

ritenuto

in fatto e in diritto:

1. Il

21 novembre 2003 un elicottero della AP 1, con a bordo il pilota e tre

assistenti di volo, impiegato nell'ambito di un'operazione di esbosco e

trasporto legname in località __________ (Comune di __________), ha urtato una

fune metallica (di un impianto cosiddetto "filo a sbalzo")

durante la fase di avvicinamento al suolo. Malgrado l'inconveniente,

l'operazione di atterraggio si è conclusa senza gravi conseguenze e, dopo una

verifica sul posto dei danni materiali subiti, l'apparecchio ha potuto

rientrare alla base di __________ (Comune di __________).

2. Dopo

aver notificato il 4 novembre 2004 allo Stato del Cantone Ticino una pretesa di

risarcimento del danno nell’ambito della responsabilità civile dello Stato (contestualmente

all'istanza di esperimento di conciliazione), con petizione del 28 aprile 2005 AP

1 ha chiesto alla Pretura di Bellinzona la condanna dello Stato al versamento

di fr. 42'276.50, oltre interessi al 5% dal 21 novembre 2003, quale

risarcimento del danno cagionato dall'incidente aviatorio, comprensivo dei

costi di riparazione dell'apparecchio, dell'aumento del premio assicurativo per

l'anno 2004 e delle spese legali fino a quel momento sostenute.

3. Con

risposta 28 ottobre 2005 il convenuto si è opposto alla domanda. Contestato in

particolare di aver commesso un atto illecito, ne postula il rigetto in via

principale e subordinatamente l'accoglimento in misura limitata.

Con l’ulteriore scambio di allegati scritti le parti hanno ribadito il loro

rispettivo punto di vista, così come, esperita l’istruttoria, nei memoriali

conclusivi scritti, seppur con una riduzione della pretesa dell'attrice a fr.

41'707.40 oltre interessi.

4. Statuendo

con sentenza 8 gennaio 2010 il Pretore ha respinto la petizione. Egli ha

evidenziato che, sulla base delle norme di diritto pubblico applicabili alla

fattispecie, non è possibile ravvisare nell'azione o nell'omissione

dell'autorità cantonale alcun atto illecito da parte di un agente pubblico

nell'esercizio delle sue funzioni. In assenza di tale presupposto il giudice di

prime cure ha ritenuto superfluo pronunciarsi sugli ulteriori requisiti per

riconoscere una responsabilità ai sensi della legge sulla responsabilità civile

degli enti pubblici del 4 ottobre 1998 (LResp; RL 2.6.1.1), segnatamente del

danno e del nesso di causalità.

5. Con

l’appello che qui ci occupa l’attrice chiede di annullare il querelato

giudizio, nel senso di ritornare l'incarto al Pretore per nuova decisione, o in

subordine, di riformare la decisione pretorile e accogliere integralmente la

petizione.

Preliminarmente essa riepiloga i fatti salienti rimasti incontestati e

accertati dal Pretore, in particolare il fatto che la mancata indicazione del

filo in questione sull'apposita cartina ufficiale degli ostacoli alla

navigazione aerea (versione aggiornata 2004) è da ricondurre anzitutto

all'assenza di una procedura autorizzativa e quindi di una conseguente

segnalazione all'UFAC. L'appellante sottolinea un altro elemento emerso

dall'istruttoria, ovvero che già dall'agosto 2001 la Sezione forestale del

Dipartimento del Territorio era a conoscenza dell'esistenza di detto impianto

siccome rilevato, assieme a parecchi altri presenti in zona e mai autorizzati,

da parte dell'Ufficio forestale circondariale di Cevio nell'ambito di

un'operazione denominata "Remove", promossa in collaborazione con la

Guardia aerea svizzera di soccorso (Rega) e avente quale finalità la rimozione di

tali ostacoli per garantire la sicurezza di volo degli elicotteri.

Contestando la conclusione del Pretore, l'appellante imputa agli agenti statali

un'omissione illecita, i preposti funzionari della Sezione forestale del

Dipartimento del territorio non avendo segnalato al competente Ufficio federale

la presenza del filo a sbalzo. Alla luce della summenzionata informazione

ricevuta nell'agosto 2001 la Sezione forestale sapeva infatti dell'esistenza di

un impianto mai autorizzato, le cui caratteristiche sono risultate tali da poterlo

qualificare quale ostacolo alla navigazione aerea ai sensi della legislazione

federale disciplinante la navigazione aerea e delle relative prescrizioni di

sicurezza. La decisione pretorile sarebbe pertanto arbitraria e violerebbe in

maniera scioccante la legislazione federale oltre che i principi fondamentali

del diritto, tra i quali la salvaguardia dell'interesse pubblico e della

sicurezza.

Pure illecita sarebbe l'omissione dei funzionari che non avrebbero predisposto

quanto necessario per una rimozione del filo in questione.

Abbondanzialmente l'appellante ribadisce le considerazioni relative

all'esistenza del danno e al nesso di causalità tra danno e atto illecito.

Con le proprie osservazioni 22 marzo 2010 il convenuto postula la

reiezione del gravame, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei

seguenti considerandi.

6. Il

1° gennaio 2011 è entrato in vigore il nuovo codice di diritto processuale

civile svizzero (CPC). La decisione pretorile è stata pronunciata e impugnata

prima di questa data, e la procedura ricorsuale rimane dunque disciplinata dal

CPC ticinese (art. 404 cpv. 1 CPC).

7.

7.1 Con

argomentazioni assai confuse l'appellante ritiene di poter dedurre l'obbligo di

segnalazione all'autorità federale dell'impianto in questione dall'obbligo di ricevere

e trasmettere la notifica ai sensi dell'art. 59 dell'Ordinanza del 23 novembre

1994 sull'infrastruttura aereonautica (OSIA, RS 748.131.1). A tal proposito essa

omette peraltro di confrontarsi con la conclusione del Pretore il quale ha invece

ritenuto che debba essere operata una distinzione tra l'obbligo incombente ai

funzionari cantonali a seguito dell'inoltro di una domanda da parte del

proprietario (art. 59 OSIA) e il caso, come quello di specie, in cui una tale

domanda non sussista, proprio poiché il proprietario non ha dato seguito al suo

obbligo di notifica e di conseguenza nessuna procedura formale ha preso avvio.

Contrariamente a quanto pretende e censura l'appellante, la sentenza pretorile

non ha in alcun modo ritenuto che una notifica possa rimanere inevasa ("tenuta

nel cassetto").

7.2 Parimenti

infondate sono le censure, pure confuse e non sufficientemente motivate (e pertanto

pure irricevibili ai sensi dell'art. 309 cpv. 2 CPC/TI), relative alla presunta

illiceità dell'omessa rimozione del filo da parte dell'autorità cantonale. La

domanda di causa è infatti fondata su altra ipotesi di atto illecito, ovvero la

mancata segnalazione dell'ostacolo alla navigazione aerea nelle apposite mappe.

Né con la petizione, né con gli ulteriori allegati, l'attrice ha minimamente cercato

di sostanziare sulla base di quali normative vi sarebbe da ravvisare

un'omissione illecita anche "nel non aver predisposto quelle misure

concrete e necessarie volte alla rimozione del filo a sbalzo in parola, e nel non

aver segnalato alla Rega i dettagli relativi alla presenza di numerosi fili a

sbalzo pericolosi nella regione, sollecitandone la rimozione nell'ambito

dell'operazione Remove" (petizione n. 6 pag. 6).

Un tale obbligo dell'autorità cantonale di farsi parte diligente nello

smantellamento di impianti esistenti e non autorizzati non emerge in modo

evidente dalle norme di diritto e non è comunque stato allegato con sufficiente

grado di motivazione. Già per questo motivo non può pertanto essere censurata

la decisione pretorile nella misura in cui non esamina anche una tale presunta

negligenza.

8. L'unica

censura dell'appellante che può essere esaminata, poiché formulata in modo

sufficientemente motivato e comprensibile, seppur a tratti confusa, è la

pretesa violazione del diritto da parte del Pretore per aver concluso che, ai

sensi delle normative di diritto pubblico applicabili, non sussista obbligo alcuno

di notifica al competente Ufficio federale da parte dei funzionari cantonali al

di fuori di una formale procedura di autorizzazione avviata su notifica del

proprietario ai sensi degli art. 63 e 66 OSIA.

9. L’art.

61 CO dispone che le leggi cantonali e federali possono derogare alle

disposizioni degli art. 41 seg. CO sull’obbligo di risarcimento o di riparazione

dei danni causati da pubblici funzionari o impiegati nell’esercizio delle loro

attribuzioni ufficiali. Il Cantone Ticino ha disciplinato la responsabilità

dell’ente pubblico per il danno cagionato illecitamente a terzi da un agente

pubblico nell’esercizio delle pubbliche funzioni con la LResp. La legge si

applica anche al Cantone (art. 1 cpv. 1 lett. a LResp) e, ai sensi dell’art.

4 cpv. 1 LResp, l'ente pubblico risponde del danno cagionato illecitamente a

terzi da un agente pubblico nell'esercizio delle sue funzioni, senza riguardo

alla colpa dell'agente. Tale responsabilità presuppone, tra le altre cose,

l’esistenza di un atto illecito e un nesso di causalità adeguata tra l’azione,

ovvero il comportamento dell’agente, e il danno (II CCA, sentenza inc.

12.2005.207 del 21 dicembre 2006, consid. 6, pubb. in: RtiD I-2008 1c 977; II

CCA, sentenza inc. 12.2007.186 del 29 settembre 2008).

10. La

Legge federale del 21 dicembre 1941 sulla navigazione aerea (LNA, RS 748.0)

conferisce al Consiglio federale, nei limiti della competenza della

Confederazione, il dovere di vigilanza sulla navigazione aerea sul territorio

elvetico. Tale compito è svolto tramite il preposto Ufficio federale (art. 3

cpv. 2 LNA) e meglio dall'Ufficio federale dell'aviazione civile (UFAC).

Conformemente alla facoltà concessa dall'art. 41 LNA, con l'Ordinanza del 23

novembre 1994 sull'infrastruttura aereonautica (OSIA) il Consiglio federale ha

provveduto a disciplinare, tra l'altro, gli atterraggi e i decolli al di fuori

degli aerodromi (cosiddetti "atterraggi esterni") con riferimento

alle aree di atterraggio e alle costruzioni e istallazioni che possono

ostacolare, mettere in pericolo o impedire la circolazione degli aeromobili,

tra i quali figurano anche funivie, cavi e fili (cfr. art. 2 lett. d, f e o

OSIA per le relative definizioni).

Gli art. 58a segg. OSIA codificano le modalità di gestione, da parte

dell'Ufficio federale preposto, dei dati relativi agli ostacoli alla

navigazione, nell'ottica di una loro pubblicazione. L'art. 63 OSIA subordina la

costruzione o la modifica di impianti atti ad ostacolare la navigazione aerea all'obbligo

del proprietario di inoltrare una notifica al servizio cantonale designato.

L'art. 59 OSIA attribuisce ai cantoni il compito di designare il servizio incaricato

di ricevere tali notifiche. Un obbligo di collaborazione è attribuito alle

autorità cantonali, comunali e ai proprietari di ostacoli, in particolare per

quanto riguarda la messa a disposizione di documenti e informazioni (art. 60

OSIA). La procedura d'esame e di decisione è infine disciplinata dall'art. 66 OSIA.

11. Nel

caso di specie, il Pretore ha concluso che l'evento verificatosi è da

ricondurre alla presenza di un impianto che, viste le sue caratteristiche tecniche,

in particolare la distanza dal suolo di almeno 25 m, soggiace al summenzionato obbligo di notifica da parte del proprietario (art. 63 cpv. 1 lett. b

OSIA). Preliminarmente va rilevato come nessun rimprovero sia stato mosso

all'autorità amministrativa cantonale per non aver correttamente svolto la

procedura di esame di una tale notifica che, incontestabilmente, non risulta

essere mai stata inoltrata dal proprietario. Oggetto del contendere è quindi l'esistenza

di un obbligo dell'autorità cantonale di segnalare all'autorità federale (UFAC)

l'esistenza di impianti soggetti ad esame e autorizzazione anche nel caso in

cui il proprietario sia rimasto inattivo. Il giudizio pretorile ha concluso che

nessun obbligo di segnalazione incombe ai funzionari che, per altre vie

rispetto alla notifica del proprietario (art. 63 OSIA), vengono a conoscenza

dell'esistenza di una potenziale situazione di pericolo per l'aviazione, ovvero

di un'opera o impianto che la legislazione federale ha voluto sottoporre ad una

specifica procedura di autorizzazione. Limitatamente a questo aspetto, la conclusione

a cui è giunta la decisione pretorile non può essere condivisa, perlomeno in

quanto insufficientemente motivata. Infatti, in un regime autorizzativo retto

dal diritto pubblico, a fronte dell'inazione del proprietario obbligato dalla

legge a presentare una specifica domanda, non può essere senz'altro ammessa come

implicita l'inesistenza di un obbligo di intervento da parte dell'autorità

cantonale coinvolta nella procedura. La questione può comunque rimanere indecisa,

così come non necessita di esame il quesito a sapere se il mancato intervento

dell'autorità cantonale ravvisi gli estremi di un'omissione atta a costituire

un atto illecito da parte di un agente pubblico nell'esercizio delle sue

funzioni su cui si fonda la responsabilità dello Stato.

Infatti, l'appello va comunque respinto in quanto, se anche si dovesse ammettere

un tale obbligo legale di segnalazione ai servizi federali, ciò presuppone che

l'autorità cantonale a cui si imputa un'omissione fosse perlomeno a conoscenza

dell'esistenza di un impianto che soggiace alle prescrizioni legali in materia

di ostacoli alla navigazione aerea. Non può invece bastare la conoscenza della

presenza di un qualsiasi filo a sbalzo. Una tale circostanza non emerge dagli atti

e non può pertanto essere ritenuta quale fondamento della pretesa.

12. Infatti,

contrariamente a quanto pretende l'appellante, la comunicazione all'UFAC si

rende necessaria solo per gli ostacoli alla navigazione soggetti alla notifica

ai sensi dell'art. 63 OSIA, ovvero, in situazioni come quella in questione, in

presenza di fili a sbalzo con distanza dal suolo superiore a 25 m. Nel caso di specie, l'istruttoria ha permesso di accertare come l'autorità cantonale,

segnatamente i servizi della Sezione forestale del Dipartimento del Territorio,

sia venuta a conoscenza dell'esistenza dell'impianto in questione nell'ambito

di un'azione svoltasi nel 2000, finalizzata ad inventariare i fili a sbalzo

esistenti nella regione. La perizia giudiziaria ha infine permesso di accertare

che l'impianto, perlomeno durante i momenti in cui il filo fosse rimasto teso

per permetterne un utilizzo, rientrasse effettivamente tra quelli soggetti alla

procedura di autorizzazione summenzionate superando in più punti la distanza di

25 m dal suolo (cfr. perizia pag. 5 risposta a quesito n. 3). La parte attrice

non è però stata in grado di dimostrare che i funzionari cantonali che hanno ricevuto

e gestito la segnalazione del 29 agosto 2001 (doc. D) avessero elementi per

ritenere, o perlomeno sospettare, che il filo a sbalzo in questione, così come

Fatti

i numerosi altri indicati nella medesima segnalazione, fossero soggetti alle

normative federali in materia di ostacoli alla navigazione aerea. L'informazione

trasmessa alla Sezione forestale cantonale da __________ D__________, funzionario

attivo presso l'Ufficio forestale circondariale di Cevio, nulla indicava in effetti

in merito alle caratteristiche tecniche degli impianti, di cui era rilevata

solamente la posizione e il tracciato approssimativamente riportato su di una

planimetria in scala 1:25000 (doc. D). A suffragare questa conclusione, ovvero

che la segnalazione non potesse essere accompagnata da informazioni sufficienti

atte a far insorgere nei funzionari della Sezione forestale cantonale il dubbio

che si trattasse di un impianto soggetto ad autorizzazione federale (in quanto corrispondente

ai criteri stabiliti dall'art. 63 OSIA per essere considerato un ostacolo alla

navigazione aerea) vi è poi la stessa deposizione del forestale che ha

allestito il documento. Egli aveva infatti a suo tempo ritenuto (erroneamente) che

il filo "nel punto più alto non raggiungeva neppure i 20 metri di altezza" (verbale teste __________ D__________ 12 dicembre 2006 pag. 3).

Non emerge pertanto elemento alcuno che permetta di concludere che nel caso

concreto, se anche si volesse ammettere un obbligo di segnalazione all'autorità

federale preposta, i funzionari cantonali avessero informazioni sufficienti per

ipotizzare di essere in presenza di un impianto soggetto alla legislazione

federale in questione.

13. A

fondamento della pretesa di risarcimento danni nei confronti dello Stato

l'attrice ha rinunciato a prevalersi di eventuali negligenze imputabili al forestale

__________ D__________ in quanto autore della segnalazione del 29 agosto 2001 (doc.

D). Neppure ha ritenuto di chiarire in quale misura la persona in questione faccia

parte dei funzionari statali il cui operato è atto a ingenerare una

responsabilità dell'ente pubblico. Nelle comparse di causa l'attrice ha identificato

quali responsabili dell'illecita omissione, ovvero della mancata comunicazione

all'Ufficio federale, i funzionari cantonali preposti a ricevere le notifiche,

non meglio identificati e genericamente indicati come funzionari del Dipartimento

del Territorio. Il Pretore ha invero rinunciato ad accertare quale sia il

servizio cantonale designato ai sensi dell'art. 50 OSIA, ma è stata comunque

l'attrice a indicare quali responsabili i funzionari della Sezione forestale

cantonale del Dipartimento del Territorio, in quanto destinatari della

segnalazione inoltrata dal forestale __________ D__________ (doc. D).

Unicamente ai primi è stata imputata un'inadempienza, mentre a quest'ultimo non

è invece stato mosso alcun rimprovero, venendo così meno all'obbligo di

allegazione. Peraltro neppure in questa sede l'appellante motiva una tale

ipotesi, che non merita pertanto ulteriore esame.

14. Ne

consegue la reiezione del gravame e la conseguente conferma del giudizio di

prima sede, benché per motivi diversi da quelli esposti dal Pretore.

La

tassa di giustizia, le spese e le ripetibili della procedura d'appello,

calcolate su un valore litigioso di fr. 41'707.40, seguono la soccombenza (art.

148 CPC/TI).

Per i quali motivi,

richiamati gli art. 148

CPC e la TG

dichiara e pronuncia

I. L’appello 1° febbraio 2010 di AP 1 è respinto.

Considerandi

II. Le spese della procedura d’appello consistenti in:

a)

tassa di giustizia fr. 1'000.-

b)

spese fr. 100.-

Totale fr.

1'100.-

già

anticipati dall’appellante, restano a suo carico con l’obbligo di rifondere

alla parte appellata fr 1'200.- per ripetibili.

III. Intimazione:

-

-

Comunicazione

alla Pretura del Distretto di Bellinzona

Per la seconda Camera civile del Tribunale d’appello

La presidente

Il segretario

Rimedi

giuridici

Nelle cause a carattere pecuniario con un valore

litigioso superiore a fr. 30'000.- è dato ricorso in materia civile al

Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro 30 giorni dalla notificazione del

testo integrale della decisione (art. 74 cpv. 1 e 100 cpv. 1 LTF).

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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