12.2014.29

Responsabilità civile dell'ente pubblico: grave violazione di un dovere primordiale della funzione

20 maggio 2016Italiano24 min

Source ti.ch

Fatti

A. AP 1 (nel

prosieguo: AP 1) è proprietaria di uno stabile a P__________, all’interno del

quale sono situati due esercizi pubblici, e meglio un bar e alcune camere in

affitto ai piani superiori dell’immobile. Il 20 gennaio 2006, essa ha concluso con

E__________ __________ -__________ (nel prosieguo: E__________) un contratto di

locazione concernente sia il bar, sia le camere (Doc. F). Il 30 gennaio 2006,

la conduttrice ha a sua volta stipulato con T__________ SA un contratto di

sublocazione concernente unicamente la parte dell’immobile destinata

all’affitto di camere (Doc. H). In data 15 febbraio 2006 l’Ufficio dei permessi

del Cantone Ticino (nel prosieguo: UP, oggi Ufficio del commercio e dei

passaporti) ha concesso ad AP 1 la patente di esercizio pubblico per camere,

appartamenti, case o altre unità abitative. Come gestore è stata designata T__________

SA (Doc. I). In data 15 maggio 2006 AP 1 ha inoltrato a E__________ la notifica

di disdetta del contratto di locazione per mora della conduttrice, con effetto

a decorrere dal 30 giugno 2006 (Doc. N). La conduttrice ha contestato la

disdetta davanti al Pretore di Lugano, chiedendo, in via subordinata, la

protrazione per una durata di sei anni del contratto di locazione stipulato il

20 gennaio 2006 (Doc. O).

B. Il 18

ottobre 2006 T__________ SA ha chiesto all’UP il rilascio delle autorizzazioni

per la gestione del bar in questione e le sovrastanti camere da affittare

ritenuto che, a suo dire, il contratto di locazione stipulato il 30 gennaio

2006 non era stato validamente disdetto e rimaneva pertanto in vigore (Doc.

AB). Il 30 ottobre 2006 l’UP ha avvisato il legale di T__________ SA che, per

entrare nel merito della richiesta in questione, dovevano essere trasmessi

all’autorità preposta i nuovi contratti di locazione. L’UP ha inoltre aggiunto

che, a quel momento, per ciò che concerneva l’attività di affittacamere, era in

vigore un contratto di locazione con una terza società, ovvero la V__________

SA (Doc. AC). Alfine del rilascio dell’autorizzazione necessaria per la

gestione dell’esercizio pubblico, T__________ SA, rappresentata dal suo

amministratore unico, ha quindi prodotto due diversi contratti di locazione

stipulati entrambi con AP 1 (rappresentata sempre dalla medesima persona nella

qualità di amministratore unico), il primo, a durata indeterminata, in data 10

novembre 2006 (Doc. AD) e il secondo, a durata determinata, il 1° gennaio 2007

(Doc. AE). Con decisione 19 gennaio 2007, l’UP ha respinto la domanda di

rilascio dell’autorizzazione presentata da T__________ SA, in considerazione

del fatto che, dinnanzi al Pretore di Lugano, risultava pendente la causa volta

all’annullamento della disdetta e all’ottenimento di una protrazione del

contratto di locazione, promossa dalla precedente conduttrice, ovvero E__________

nei confronti di AP 1 (Doc. AG).

C. Contro tale

diniego, AP 1 e T__________ SA sono insorte dinnanzi al Consiglio di Stato,

postulando il conferimento dell’effetto sospensivo al ricorso e il conseguente

rilascio delle autorizzazioni richieste (Doc. AH). E__________ ha postulato di

respingere la domanda d’effetto sospensivo e il ricorso nel merito (doc. AM).

Con risoluzione 13 marzo 2007 il Presidente del Consiglio di Stato ha respinto

la domanda provvisionale volta alla concessione dell’effetto sospensivo (Doc.

AO). Il ricorso è poi stato rigettato con giudizio governativo del 17 aprile

2007 (doc. AQ). Il Consiglio di Stato, così come in precedenza l’UP, ha infatti

ritenuto che le autorizzazioni volte alla gestione degli esercizi pubblici non

potevano essere concesse prima della conclusione della procedura civile,

inerente all’annullamento della disdetta e alla concessione di un’eventuale protrazione

della locazione, pendente tra AP 1 ed E__________ (doc. AI, AO, AQ).

D. Contro le

predette decisioni entrambe le società destinatarie del diniego sono insorte

dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e

postulando il rilascio delle autorizzazioni a gestire l’esercizio pubblico,

dapprima in via provvisionale e in seguito nel merito. A mente delle stesse, la

vertenza tra AP 1 ed E__________ non avrebbe dovuto ostare al rilascio

dell’autorizzazione a gestire richiesta da T__________ SA (Doc. AP; AR).

All’accoglimento dei ricorsi si sono opposti il Presidente del Consiglio di

Stato, il Consiglio di Stato e la Sezione permessi e immigrazione. A identica

conclusione è pervenuta E__________ (Doc. AU).

E. In data 13

giugno 2007 il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto entrambi i ricorsi

formulati da AP 1 e T__________ SA, annullando conseguentemente la decisione 17

aprile 2007 del Consiglio di Stato (Doc. AQ) e la decisione 19 gennaio 2007

dell’UP (Doc. AG), ritenendo che la produzione dei due contratti di locazione

fosse sufficiente per chiarire i rapporti intercorrenti tra AP 1 e T__________

SA, non costituendo pertanto il contenzioso dinnanzi al giudice civile motivo valido

per negare il rilascio delle rispettive autorizzazioni richieste. Di

conseguenza gli atti sono stati ritornati all’UP, affinché avesse a pronunciarsi

sulla domanda di rilascio delle autorizzazioni in questione (Doc. AU).

F. In data 10

luglio 2007, la Sezione dei permessi e dell’immigrazione ha informato il legale

delle ricorrenti che le autorizzazioni per la gestione dell’esercizio pubblico

non sarebbero state rilasciate sino alla crescita in giudicato della sentenza

del 13 giugno 2007 del Tribunale cantonale amministrativo (Doc. AB). A seguito

di tale comunicazione, AP 1 e T__________ SA, con scritto 11 luglio 2007, hanno

inoltrato ricorso al Consiglio di Stato, con contestuale richiesta di

concessione della misura provvisionale per ritardata, rispettivamente denegata

giustizia da parte dell’Ufficio permessi (Doc. BB). In data 19 luglio 2007 il

Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ha stralciato la vertenza dai ruoli

(Doc. BH) in quanto, in data 13 luglio 2007, l’UP aveva concesso sia la patente

di esercizio pubblico per camere, appartamenti, case o altre unità abitative ad

AP 1 (Doc. BD), sia l’autorizzazione alla gestione dell’esercizio pubblico a T__________

SA (Doc. BE).

G. In data 18 luglio

2007 AP 1 ha stipulato un nuovo contratto di locazione riguardante il bar e

l’affittacamere con G__________ SA (Doc. BL). Conseguentemente, il 23 luglio

2007, T__________ SA e G__________ SA hanno convenuto le condizioni di subingresso

di locazione per il bar e l’attività di affittacamere (Doc. BI).

H. In data 19

dicembre 2007 AP 1 ha inoltrato al Presidente del Consiglio di Stato una

notifica di danno in virtù dell’art. 19 della Legge sulla responsabilità civile

degli enti pubblici e degli agenti pubblici del 24 ottobre 1988 (nel prosieguo:

LResp-TI) per un ammontare di fr. 600'000.-, oltre interessi al 5% a far tempo

dall’eventuale inoltro di una causa civile (Doc. A). Con decisione 15 aprile

2008 il Consiglio di Stato ha respinto la domanda di risarcimento formulata

dall’attrice, considerando che nella fattispecie i presupposti legali per

l’applicazione della LResp-TI non fossero adempiuti (Doc. B).

I. Con petizione del 20

maggio 2008 l’attrice ha convenuto lo Stato e la Repubblica del Cantone Ticino dinnanzi alla Pretura della Giurisdizione di Bellinzona,

postulando il pagamento di fr. 600'000.-, oltre interessi di mora al 5% con

decorrenza dal 1° gennaio 2008, per aver negato e impedito il rilascio delle

postulate autorizzazioni per esercizio pubblico.

J.Il 10

luglio 2008 l’attrice ha formulato istanza di stralcio degli atti per tardività

della risposta del 7 luglio 2008 e dei relativi allegati ivi compiegati. Oppostasi

la parte convenuta con osservazioni del 7 agosto 2008, l’istanza processuale

formulata dall’attrice è stata respinta con decisione pretorile 11 agosto 2008.

L’appello presentato dall’istante il 2 settembre 2008 è stato accolto da questa

corte (II CCA sentenza inc. 12.2008.173 del 23 marzo 2009). Contro tale

decisione lo Stato e Repubblica del Cantone Ticino ha formulato ricorso in

materia costituzionale al Tribunale federale, impugnativa dichiarata

inammissibile dall’Alta Corte (TF sentenza inc.2D_33/2009 del 26 giugno 2009).

K. Rinunciando

al dibattimento finale, e producendo tempestive conclusioni scritte, le parti

si sono in fine riconfermate nelle proprie antitetiche posizioni.

L. Con sentenza

del 13 dicembre 2013 il Pretore ha respinto la petizione. Il giudice ha

sostanzialmente ritenuto che l’attrice non sia stata in grado di provare che i comportamenti

delle differenti autorità statali abbiano costituito una grave violazione di un

dovere primordiale delle loro funzioni ai sensi dell’art. 5 LResp-TI, ritenendo

conseguentemente la pretesa attorea destituita di buon diritto.

M. Con appello del 3

febbraio 2014 l’attrice chiede la riforma del giudizio impugnato. Richiesta

preliminarmente l’audizione dell’ex Presidente del Consiglio di Stato, avv. __________

P__________, l’appellante chiede di accogliere

la petizione condannando la convenuta a versarle fr. 600'000.-, oltre interessi

al 5% a far tempo dal 1° gennaio 2008. Con risposta del 20 marzo 2014,

l’appellata postula l’integrale conferma della sentenza di prime cure, con

protesta di tasse, spese e ripetibili di seconda istanza.

Considerandi

1.

Alle

impugnazioni si applica la procedura in vigore al momento della comunicazione

della decisione (art. 405 cpv. 1 CPC). Le decisioni finali di prima istanza

emanate dai Pretori dopo il 1° gennaio 2011, come quella in esame, sono

pertanto impugnabili, in controversie patrimoniali con un valore litigioso

superiore a fr.10'000.-, con appello entro 30 giorni dalla notificazione della

decisione impugnata (art. 311 cpv. 1 CPC). Nella fattispecie, la decisione

impugnata è pervenuta al patrocinatore dell’attrice in data 20 dicembre 2013.

Tenuto conto della sospensione dei termini, il termine d’impugnazione è rimasto

sospeso sino al 2 gennaio incluso (art. 145 CPC), ha iniziato a decorrere il 3

gennaio con scadenza il 3 febbraio 2014. Introdotto per tale data, l’appello è

pertanto tempestivo.

2.

L’appellante

rimprovera anzitutto al Pretore il fatto di non aver proceduto all’audizione

dell’allora Presidente del Consiglio di Stato, avv. __________ P__________, in

qualità di testimone, ai sensi degli allora applicabili artt. 270 e segg.

CPC-TI, lamentando pertanto la violazione del diritto di essere sentito. L’ex

Presidente del Governo, a tenore dell’appellante, avrebbe dovuto essere sentito

per rispondere sia in qualità di direttore dell’Autorità di prime cure (ovvero

del Dipartimento delle istituzioni), sia in qualità di Presidente del Consiglio

di Stato. A suo dire, l’interrogatorio formale era giustificato essendo egli

coinvolto non soltanto in quanto figura istituzionale e dirigenziale, bensì

anche in quanto persona che aveva personalmente sottoscritto almeno una

decisione relativa alla pratica in essere. Avendo partecipato alla decisione relativa

alla domanda sull’effetto sospensivo, egli poteva conseguentemente conoscere il

contenuto, la legittimità e le conseguenze della vertenza di cui si dibatte. A

detta dell’appellante, tale deposizione era atta a dimostrare che il danno da

lei patito sarebbe stato cagionato in modo gravemente negligente, in

particolare avrebbe portato a dover ammettere che potrebbe esservi stato un “ordine

dall’alto” ai funzionari affinché trattassero in un determinato modo le attività

relative alla struttura di cui l’appellante è proprietaria.

3.

riferimento alla possibilità di respingere l’audizione di un testimone, va

rilevato che sia il CPC-TI, sia il CPC entrato in vigore il 1° gennaio 2011,

concedono a ogni parte un diritto alla prova nel senso che il giudice è tenuto

ad assumere tutti i mezzi di prova pertinenti, offerti tempestivamente e nelle

forme prescritte. Tale principio, tuttavia, non è assoluto: infatti, mediante

l’istituto dell’apprezzamento anticipato delle prove, il giudice può rinunciare

ad assumere mezzi di prova che appaiono sin dall’inizio manifestamente inadatti

ad apportare la prova, ininfluenti trattandosi di provare un fatto senza

rilevanza, proceduralmente inammissibili oppure inutili, stante l’evidenza di

una certa fattispecie oppure in seguito divenuti superflui, poiché l’assunzione

di altri mezzi di prova ha già permesso, a suo giudizio e convincimento, di

comprovare quella precisa fattispecie. In altre parole, è in ogni caso

necessario che i mezzi di prova offerti possano essere rilevanti, permettendo

al giudice di rifiutare l’assunzione di determinati mezzi di prova se quelli

precedentemente assunti gli hanno già consentito di fondare il proprio

convincimento o se non ritiene pertinenti, senza cadere nell’arbitrio, i mezzi

di prova offerti (Messaggio concernente il Codice di diritto processuale civile

svizzero (CPC), in: FF 2006 pag. 6684; Vouilloz,

La preuve dans le Code de procédure civile suisse (art. 150 à 193 CPC), in: AJP

2009.

p. 832; Passadelis, Stämpflis

Handkommentar ZPO, n. 8 ad art. 152; KuKo ZPO-Schmid,

n. 14 ad art. 157; Hasenböhler,

in: Sutter-Somm/Hasenböhler/Leuenberger, ZPO Kommentar, n. 35 ad art. 152).

L’apprezzamento anticipato delle prove costituisce il contrappeso necessario

per rimediare, ai fini di uno snellimento del procedimento, a un esercizio

sproporzionato del diritto alla prova (Messaggio concernente il Codice di

diritto processuale civile svizzero: FF 2006, pag. 6684 e 6685).

4.

Alla luce

di tali principi, la censura dall’appellante è infondata poiché, come

correttamente ritenuto dal Pretore, l’audizione dell’ex Presidente del

Consiglio di Stato nulla avrebbe giovato alla determinazione della fattispecie

in questione. Il Presidente dell’esecutivo cantonale è di fatto il dirigente

più alto all’interno del Dipartimento a lui assegnato dal Consiglio di Stato e

nel contempo esplica competenze di natura politica. Vigila sull’operato del suo

Dipartimento, ma non necessariamente è tenuto a conoscerne, nel dettaglio, ogni

singolo incarto su cui i servizi dipartimentali sono chiamati a esprimersi.

Egli sottoscrive pertanto decisioni nella sua veste di Capo Dipartimento,

rispettivamente di Presidente del Consiglio di Stato, ma ciò non lo mette a

conoscenza di elementi dell’incarto che potrebbero essere meritevoli di dover essere

chiariti in sede di audizione, rispettivamente che non avrebbero potuto essere delucidati

e approfonditi sulla base delle dichiarazioni rese dai diversi testimoni sentiti

in prima sede. E ciò a maggior ragione tenuto conto del fatto che il Pretore ha

potuto interrogare il teste F__________ B__________ nella veste di funzionario

preposto all’Ufficio permessi, e quindi in qualità di persona maggiormente

informata sul contenuto dell’incarto alla base della decisione oggetto di

ricorso.

5.

inoltre ricordato che il Presidente del Consiglio di Stato aveva facoltà di

decretare l’effetto sospensivo di una causa in virtù dell’art. 47 cpv. 2

vLPamm. Per principio, infatti, un ricorso esplica effetto sospensivo, inibendo

pertanto l’esecutività di una decisione. In deroga a questo principio, la legge

o l’autorità decidente può tuttavia disporre che la decisione sia

immediatamente esecutiva. La revoca preventiva dell’effetto sospensivo a un

eventuale ricorso da parte dell’autorità decidente, rispettivamente la

concessione di tale effetto a un ricorso proposto contro una decisione

dichiarata immediatamente esecutiva dalla legge, dipendono dal confronto degli

interessi contrapposti. L’esecutività immediata si giustifica quando l’interesse

pubblico a una sollecita attuazione delle decisioni prevale sull’interesse

dell’amministrato a che le decisioni non esplichino effetti prima della loro

crescita in giudicato formale (Borghi/Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Agno 1997, n. 2 ad art. 47

LPamm). Anche in quest’occasione dunque, la circostanza di aver sottoscritto,

in veste di Presidente dell’Autorità di ricorso, la decisione di non concedere

l’effetto sospensivo, non permette di dedurre che l’allora Presidente del Consiglio

di Stato conoscesse o dovesse conoscere in ogni suo dettaglio l’incarto

relativo alla vertenza in esame.

6.

L’appellante

lamenta in seguito una lacuna nel diritto transitorio dell’attuale Codice di

diritto processuale civile svizzero (CPC) per rapporto a quello ticinese

(CPC-TI), ora non più in vigore. Ella ritiene che, se si fosse applicato al

caso in specie il codice procedurale cantonale, il rifiuto di assunzione probatoria,

ovvero la mancata audizione all’interrogatorio formale dell’allora Presidente

del Consiglio di Stato, avrebbe potuto essere dedotta in appello con decisione

finale in virtù dell’allora art. 309 cpv. 2 lett. g CPC-TI. Il nuovo codice di

diritto processuale civile svizzero non prevedrebbe più un analogo motivo di

appello, limitandosi alla violazione nell’accertamento di fatto e di diritto in

virtù dell’art. 310 CPC.

La censura dev’essere

respinta in quanto, contrariamente a quanto affermato dall’appellante, non vi è

alcuna lacuna nel diritto transitorio dell’attuale CPC. La vigenza del nuovo art. 310 CPC non preclude infatti al

giudice di seconda istanza la piena cognizione, sia in fatto sia in diritto, in

merito alle censure interposte, ragione per la quale la pretesa lacuna nel

diritto transitorio del CPC postulata dall’attrice non sussiste.

7.

Con

riferimento alla tardività della risposta presentata dalla convenuta in prima

sede, l’appellante chiede di verificare se i documenti connessi alla risposta

tardiva siano rimasti agli atti di causa. La presenza dei documenti

comproverebbe, a suo dire, che questi siano stati parte integrante

dell’incartamento alla base della decisione, con conseguente violazione del suo

diritto ex art. 310 lett. a CPC.

Il gravame dell’appellante

non può trovare accoglimento. L’asserita ipotetica presa in considerazione da

parte del giudice di prime cure della risposta tardiva, con i relativi

allegati, non trova infatti riscontro alcuno nella decisione pretorile emessa il

19.

dicembre 2013, come del resto ammesso anche dallo stesso appellante, il

quale evidenzia che nulla di ciò emergerebbe a riguardo. La circostanza è stata

peraltro menzionata dallo stesso giudice di prime cure, che in entrata al

proprio giudizio ha evidenziato come la risposta di parte convenuta non fosse

stata considerata ai fini del giudizio in applicazione dell’art. 169 CPC-TI.

8.

L’appellante

rimprovera al giudice di prime cure di non aver ravvisato una grave negligenza

da parte dell’Autorità nel fatto che quest’ultima si sia espressa sulla

richiesta di autorizzazione per l’esercizio pubblico soltanto tre mesi dopo la sua

domanda.

9.

A tenore dell’art. 61 CO,

le leggi cantonali e federali possono derogare alle disposizioni degli artt. 41

e segg. CO sull’obbligo di risarcimento o di riparazione dei danni causati da

pubblici funzionari o impiegati nell’esercizio delle loro attribuzioni

ufficiali. Il cantone Ticino ha disciplinato la responsabilità dell’ente

pubblico con la LResp-TI del 24 ottobre 1988. Scopo principale di tale legge è

sancire la responsabilità dello Stato, trattandosi infatti di una

responsabilità esclusiva e primaria, impedendo alla vittima di agire

personalmente contro l’agente (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 3092

del 14 ottobre 1986 concernente la Legge sulla responsabilità civile degli enti

pubblici e degli agenti pubblici, pag. 3 e seg.). La LResp-TI ha previsto,

conformemente alla maggioranza delle più recenti legislazioni cantonali e alla

legge federale per la responsabilità della Confederazione (LResp; RS 170.32),

un regime di responsabilità causale. In generale è quindi sufficiente che la

vittima provi l’esistenza di un atto illecito, di un danno e del rapporto di

causalità tra questi due elementi (cfr. TF sentenza inc.2A.511/2005 del 16

febbraio 2009, consid. 5.1; DTF 106 Ib 354 consid. 2b pag. 360 e seg.).

L’attrice è pertanto dispensata dall’obbligo di dimostrare l’esistenza di una

colpa, tranne nel caso di torto morale, ai sensi dell’art. 10 LResp-TI.

Come correttamente

ritenuto dal Pretore, secondo costante giurisprudenza l’illiceità

nell’esercizio della funzione giudiziaria è data solo nel caso di gravi

violazioni ai doveri d’ufficio, e pertanto non è sufficiente che una decisione

si riveli a posteriori infondata, sbagliata o persino arbitraria (TF sentenza

2C_158/2010 del 18 agosto 2010, consid. 3.1; TF sentenza 4C.355/1997 del 8

marzo 2005, consid. 4.3.2; DTF 123 II 577 consid. 4d/dd; 120 Ib 248 consid. 2b;

118.

Ib 163, consid. 2; 112 II 231 consid. 4 e seg., 112 IB 446, consid. 3b).

Nel caso in cui l’autorità abbia interpretato la legge in maniera conforme ai

propri doveri, facendo uso del proprio potere d’apprezzamento o del margine che

le è lasciato da una nozione giuridica imprecisa, il suo agire non può essere

considerato illecito per il solo fatto che la sua valutazione o la sua

interpretazione sia stata sconfessata o smentita dall’autorità superiore o da

quella di ricorso (DTF 112 II 231, consid. 4). La LResp-TI richiede, adottando

e conformandosi alle motivazioni della giurisprudenza federale a riguardo della

LResp, un comportamento arbitrario qualificato (TF sentenza 2C_158/2010 del 18

agosto 2010, consid. 3.2.). Secondo il Tribunale federale, qualsiasi abuso del

potere d’apprezzamento non può essere qualificato d’arbitrario. In altri

termini, il fatto che un giudice abusi del proprio potere d’apprezzamento non

significa forzatamente che agisca arbitrariamente né che commetta un arbitrio

qualificato rendendo il suo comportamento illecito ai sensi dell’art. 5 LResp-TI

(TF sentenza 2C_158/2010 del 18 agosto 2010, consid. 3.3; DTF 132 II 449

consid. 3.2, TF sentenza 2A.511/2005 del 16 febbraio 2009, consid. 5.1.).

10.

L’art. 5 cpv. 1 LResp-TI,

concernente i casi in cui l’azione di risarcimento si fonda su una decisione

amministrativa o giudiziaria, si differenzia dall’art. 4 LResp-TI laddove

richiede l’esistenza di un’illeceità qualificata, ovverossia di una grave

violazione di un dovere primordiale della funzione (TF sentenza 4C.355/1997

dell’8 marzo 2005, consid. 4.3.2). Alla base di questa restrizione, prevista

dall’art. 5 LResp-TI, vi è la costatazione che il magistrato si trova sovente

confrontato con problemi complessi e accertamenti di fatto difficoltosi. Ciò

vale anche per l’agente pubblico. La norma, nei limiti dell’adozione di un atto

giuridico, li equipara (Messaggio del Consiglio di Stato n. 3092 del 14 ottobre

1986, pag. 7 e seg.). Il dettato normativo dell’art. 5 cpv. 1 LResp-TI concerne

l’attività del decidere nel senso stretto del termine, la mancata o ritardata

decisione ricade invece sotto l’egida dell’art. 4 LResp-TI. In quest’ottica, se

per il magistrato o il funzionario che agisce è giusto considerare le

difficoltà insite, sia nell’accertamento dei fatti, che nell’applicazione del

diritto, altrettanta considerazione non merita il magistrato o funzionario che omette

di decidere.

11.

Nel caso in specie, la sezione

permessi prima e il Consiglio di Stato in seguito avevano ritenuto,

contrariamente a quanto poi statuito dal Tribunale cantonale amministrativo

nella sentenza summenzionata, che l’esigenza di produrre il contratto stipulato

dal gestore dell’esercizio pubblico con il proprietario dell’immobile giusta

l’art. 78 lett. d RLEsPub non fosse un atto meramente formale. Al contrario essi

avevano giudicato il chiarimento dei rapporti contrattuali una condizione

necessaria per il rilascio dell’autorizzazione per la gestione degli esercizi

pubblici in questione. Come correttamente ravvisato dal giudice di prime cure,

le due autorità hanno interpretato l’art. 78 lett. d RLEsPub nella sua accezione

contenutistica e non soltanto formale. Alla luce di questa circostanza il loro

agire non può essere qualificato quale violazione grave di un dovere

primordiale ex art. 5 LResp-TI, benché si sia rivelato a posteriori infondato.

Né, tantomeno, la trattazione di un incarto e la conseguente decisione sull’arco

di un periodo di tre mesi può dare adito a un risarcimento in applicazione

dell’art. 5 LResp-TI, a maggior ragione quando si è in presenza di rapporti

contrattuali tra diversi soggetti giuridici e di cause pendenti dinanzi ad

autorità giudiziarie e, non da ultimo, una norma giuridica di diritto cantonale

si presta a diverse interpretazioni. Per tali ragioni il gravame proposto

dall’appellante è privo di fondamento e non può trovare accoglimento.

12.

L’appellante censura inoltre

la sentenza del Pretore lamentando una disparità di trattamento tra la presente

fattispecie e quanto deciso in merito a un altro esercizio pubblico della

regione, in relazione al quale, a suo dire vi sarebbe pure stata l’esigenza di

chiarire una questione contrattuale, senza che ciò abbia però impedito all’amministrazione

cantonale di rilasciare l’autorizza-zione richiesta dal gerente. Non avendo

ravvisato alcuna disparità di trattamento tra le due fattispecie, questa

circostanza rappresenterebbe, a giudizio dell’appellante, un ulteriore indizio

di negligenza che il Pretore parrebbe aver a torto ignorato.

La censura non può

essere accolta in quanto, come correttamente indicato dal giudice di prima

istanza, la testimonianza del teste A__________ C__________, rappresentante

della locatrice dell’esercizio pubblico in questione, non ha contribuito a dimostrare

l’analogia dei due casi. È infatti il teste stesso ad aver ammesso di non

conoscere con esattezza la conclusione della vicenda sulla quale è stato

chiamato ad esprimersi e di non essere certo delle proprie affermazioni (cfr.

verbale del 1° giugno 2010, pag. 15). Ad ogni buon conto, non si comprende in

che modo la pretesa disparità di trattamento tra due fattispecie, oltretutto

differenti, possa corroborare la presenza di una grave negligenza da parte

dell’amministrazione cantonale, tanto da costituire una violazione grave di un

dovere primordiale ex art. 5 LResp-TI. La stessa conclusione si impone pure con

riferimento alle lamentele dell’appellante in relazione all’asserita messa in

dubbio del verbale di consegna dei locali. Anche in questo caso non si ravvede infatti

alcun comportamento negligente da parte dell’amministrazione cantonale, come

correttamente concluso dal Pretore.

13.

L’appellante ravvisa un ulteriore

indizio di negligenza nella circostanza secondo la quale l’autorità cantonale

si era espressamente avvalsa della facoltà di non rilasciare le autorizzazioni

fintanto che la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo non fosse

passata in giudicato.

Correttamente il

giudice di prime cure ha evidenziato che la decisione della corte cantonale ha

lasciato aperta la possibilità di ricorrere al Tribunale federale tramite un

ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 e segg. LTF), oppure, in via

sussidiaria, tramite un ricorso in materia costituzionale (art. 113 e segg.

LTF). In effetti, in applicazione degli art. 103 cpv. 3 e art. 117 LTF, il

giudice dell’istruzione del Tribunale federale, in presenza di impugnazione,

avrebbe potuto concedere l’effetto sospensivo alla decisione dell’istanza

inferiore, qualora fossero stati dati i presupposti a norma di legge. Già solo

per questa ragione, non si vede in che modo l’amministrazione cantonale avrebbe

compiuto un atto illecito attendendo la crescita in giudicato della sentenza,

considerato che ciò non rasenta affatto gli estremi per essere qualificato come

un atteggiamento arbitrario qualificato ex art. 5 LResp-TI.

14.

Cadono nel vuoto pure le

argomentazioni dell’appellante in merito all’asserita incompetenza di

funzionari dello Stato, con accuse di ignoranza, incapacità e persistente

illegalità, formulate peraltro con una modalità che travalica il limite del

dibattito dialettico consentito dinnanzi a una corte.

Le lamentele al

riguardo, che costellano le tesi esposte in appello, risultano peraltro

inammissibili per carente motivazione (art. 311 CPC). Infatti, oltre a essere a

tratti confuse e di difficile comprensione, esse non si confrontano

direttamente con la decisione pretorile, ma si limitano perlopiù a esporre una

visione soggettiva delle circostanze, improntata a una polemica delegittimazione

delle autorità e all’espressione della convinzione dell’appellante di essere

stata la vittima di un agire ripetutamente scorretto per non meglio specificati

motivi.

15.

Per le considerazioni che precedono, il gravame

deve essere integralmente respinto, senza che sia necessario pronunciarsi sulle

posizioni di danno fatte valere dall’appellante.

Le spese processuali e le ripetibili, calcolate sulla base di un valore

litigioso di fr. 600'000.-, seguono l’integrale soccombenza dell’attrice

appellante (art. 106 CPC).

Dispositivo

per questi motivi,

richiamati la LTG e il Regolamento sulle ripetibili,

decide:

I. L’appello,

nella misura in cui è ricevibile, è integralmente respinto.

Di conseguenza, è

confermata la sentenza del 19 dicembre 2013 della Pretura della Giurisdizione

di Bellinzona.

II. Gli

oneri processuali di complessivi fr. 16'000.- in parte già anticipati

dall’appellante, rimangono a suo carico, con obbligo di versare alla

controparte fr. 8’000.- per ripetibili di appello.

III. Notificazione:

Comunicazione

alla Pretura del Distretto di Bellinzona.

Per

la seconda Camera civile del Tribunale d’appello

presidente La vicecancelliera

Rimedi giuridici

Nelle cause a carattere pecuniario con un valore

litigioso superiore a fr. 30'000.- è dato ricorso in materia civile al

Tribunale

federale, 1000 Losanna 14, entro 30 giorni dalla

notificazione del testo integrale della decisione (art. 74 cpv. 1 e 100 cpv. 1

LTF).