12.2015.104

Responsabilità dell'ente pubblico.

3 dicembre 2015Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

B. Il 16 gennaio 2013 AO 1 ha

notificato all'ente AP 1 una pretesa di risarcimento per almeno complessivi fr.

400'000.-. Ha asserito che a causa delle dimissioni premature dall'ospedale,

della mancata diagnosi e presa a carico di un'emorragia, che avevano comportato

delle ulteriori cure, egli aveva subito delle importanti limitazioni

funzionali, le quali gli avevano impedito di svolgere la propria attività

lavorativa e comportato perdite importanti a livello operativo, con conseguenti

danni.

Il 28 gennaio 2013 la direzione

dell'AP 1 ha confermato ad AO 1 di aver ricevuto la notifica in oggetto.

In assenza di una presa di

posizione dell'ente sulla notifica di pretese, il 22 luglio 2013 AO 1 ha

presentato un'istanza di conciliazione dinanzi alla Pretura di Bellinzona, con

la quale ha sollecitato la condanna dellAP 1 a versargli

fr. 200'000.- oltre interessi. Mediante complemento all'istanza l'attore ha

formulato una domanda subordinata, con cui ha chiesto il versamento

dell'importo di euro 162'036.- oltre interessi.

Il 20 gennaio 2014 il segretario

assessore della Pretura di Bellinzona ha accertato il fallimento del tentativo

di conciliazione ed ha rilasciato all'istante l'autorizzazione ad agire a

tenore dell'art. 209 del Codice di diritto processuale civile svizzero del 19

dicembre 2008 (Codice di procedura civile, CPC, RS 272).

C. Mediante petizione 2 maggio

2014 AO 1 ha pertanto convenuto l'AP 1 dinanzi alla Pretura di Bellinzona,

postulando la condanna dello stesso al pagamento in suo favore di fr. 33'052.-

e di euro 35'000.- oltre interessi.

Con risposta 8 settembre 2014

l'ente pubblico si è opposto alla pretesa dell'attore, in quanto a suo avviso

perenta oltre che infondata.

In replica l'attore ha

riconfermato le proprie allegazioni e domande. Lo stesso ha fatto il convenuto,

che ha chiesto, in più, di limitare il processo all'esame dell'eccezione di

perenzione dell'azione.

D. Con decisione 30 aprile 2015

il Pretore aggiunto del Distretto di Bellinzona ha respinto l'eccezione. In

buona sostanza il giudice di prime cure ha ritenuto che il rinvio al CPC contenuto

all'art. 22 cpv. 1 della legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici

e degli agenti pubblici del 24 ottobre 1988 (LResp; RL 2.6.1.1) non lasciasse

spazio ad una procedura sui generis, che non prevedesse la procedura di

conciliazione. Per questo motivo l'introduzione di quest'ultima, obbligatoria

ai sensi del CPC (non ricorrendo le eccezioni dell’art. 198 CPC), aveva

permesso all'attore di salvaguardare il termine di perenzione delle sue pretese

fissato dall'art. 25 cpv. 2 LResp.

E. Con appello 1° giugno 2015

il convenuto insorge contro il giudizio pretorile, di cui chiede la riforma nel

senso di respingere la petizione per intervenuta perenzione. Egli sostiene che

il rinvio al Codice di procedura civile in tema di azioni di responsabilità civile

contro gli enti pubblici, disposto all'art. 22 cpv. 1 LResp, debba essere

riferito all'or abrogato Codice cantonale di procedura civile del 17 febbraio

1971 (CPC-TI), in vigore al momento in cui è stata promulgata la LResp. Secondo

la cessata normativa processuale cantonale il tentativo di conciliazione,

facoltativo, non interrompeva i termini di perenzione. Nel caso di specie, al

momento dell'inoltro della causa erano trascorsi oltre 6 mesi dalla data in cui

l'ente pubblico era tenuto a pronunciarsi sulle pretese dell'attore; questo

accertamento implicava la perenzione delle stesse a tenore dell'art. 25 cpv. 2

LResp.

F. Con risposta 14 agosto 2015

l'attore postula la reiezione del gravame, con protesta di spese e ripetibili.

Egli sostiene che il rinvio sia da intendere al CPC, applicabile in modo

completo, quindi anche per quanto concerne il tentativo obbligatorio di

conciliazione. In ogni caso questo avrebbe validamente interrotto il termine di

perenzione.

e considerato

in diritto: 1. La vertenza concerne una

pretesa di risarcimento di diritto pubblico formulata sulla base della LResp.

Questa istituisce una responsabilità diretta ed esclusiva dell'ente pubblico

per il danno cagionato illecitamente dai suoi agenti nell'esercizio delle loro

funzioni (art. 4 cpv. 1 LResp). Chi pretende il risarcimento del danno o la

riparazione morale, prima di promuovere l'azione deve notificare la propria

pretesa all'ente pubblico per il quale l'agente svolge la sua funzione (art. 19

cpv. 1 LResp). L'ente deve pronunciarsi entro tre mesi, ritenuto che il

silenzio vale quale risposta negativa (art. 19 cpv. 2 LResp). La responsabilità

dell'ente pubblico è perenta se il danneggiato non presenta la notifica giusta

l'art. 19 LResp nel termine di un anno dal giorno in cui ha conosciuto il

danno, in ogni caso nel termine di dieci anni dal giorno in cui l'agente

pubblico ha commesso l'atto che l'ha cagionato (art. 25 cpv. 1 LResp). L'azione

del danneggiato è inoltre perenta se non è promossa entro sei mesi dalla

risposta dell'autorità competente (art. 25 cpv. 2 LResp). Per le azioni contro

l'ente pubblico "è competente il giudice civile ordinario, che applica

il Codice di procedura civile" (art. 22 cpv. 1 LResp).

2. 2.1. Nel caso di specie, è

anzitutto controverso se il rinvio di cui all'art. 22 cpv. 1 LResp sia riferito

all'or abrogato CPC-TI, in vigore al momento in cui era stata promulgata la

LResp, come assevera l'appellante, oppure se questo riguardi il CPC, in vigore

dal 1° gennaio 2011, come ha ritenuto il Pretore aggiunto e come sostiene

l'appellato. La soluzione di questo quesito è determinante non solo per

decidere il merito della causa ma già per l'accertamento dei requisiti d'ordine

dell'impugnativa. Dovesse trionfare la tesi dell'appellante, il suo gravame dovrebbe

essere irrimediabilmente dichiarato irricevibile, in quanto tardivo: l'art. 308

cpv. 1 CPC-TI fissava difatti il termine dell'appello a 20 giorni, mentre che

il ricorso in esame è stato inoltrato nel termine di 30 giorni dalla notifica

del giudizio pretorile.

2.2. In merito va rilevato che, a

dispetto delle diffuse argomentazioni sviluppate dall'appellante in proposito,

la tesi dallo stesso sostenuta dev'essere disattesa d'acchito. Come aveva

infatti avuto occasione di rilevare il Consiglio di Stato nel messaggio n. 6313

del 22 dicembre 2009 di adeguamento della legislazione cantonale

all'introduzione del codice di diritto processuale civile svizzero, "nei

casi in cui la legislazione cantonale rimanda in modo generico alle

disposizioni della procedura civile, con l'entrata in vigore del nuovo codice

di procedura civile svizzero, il rinvio si riferisce in modo automatico alle

nuove disposizioni federali" (cfr. messaggio cit., pag. 28, cifra 20).

La proposta è stata fatta propria dal Gran Consiglio, che il 24 giugno 2010 ha

varato la legge di applicazione del codice di diritto processuale civile

svizzero (LACPC; RL 3.3.2.1), nel cui allegato, alla cifra I, ha disposto

l'abrogazione del CPC- TI. Questa soluzione è stata, del resto, costantemente

attuata - dall'entrata in vigore del CPC - dalle istanze giudiziarie che hanno

Considerandi

avuto modo di occuparsi di responsabilità civile degli enti pubblici ed è stata

anzi ribadita di recente proprio con riferimento all'art. 22 cpv. 1 LResp dallo

stesso Governo nel messaggio n. 7083 del 14 aprile 2015 sull'iniziativa parlamentare

18.

febbraio 2014 presentata nella forma elaborata da Andrea Giudici per la

modifica della LResp (cfr. messaggio cit., pag. 2), laddove spiega che per "Codice

di procedura civile", si intende proprio il CPC. Ne discende, di

riflesso, la tempestività dell'appello.

3.

3.1. Ferma questa premessa,

si tratta di stabilire se la promozione dell'azione giudiziaria di

responsabilità civile contro l'ente pubblico debba avere luogo seguendo in modo

completo la via tracciata dal CPC, ossia mediante la previa presentazione

dell'istanza di conciliazione, di principio obbligatoria (art. 197 segg. CPC),

oppure se il danneggiato debba depositare direttamente la petizione al giudice

competente (art. 220 CPC) entro sei mesi dalla data della risposta negativa

dell'ente ritenuto responsabile del danno, allo scopo di salvaguardare il

termine di perenzione dell'azione fissato all'art. 25 cpv. 2 LResp.

L'appellante sostiene quest'ultima tesi, appoggiandosi alla dottrina e giurisprudenza

relative all'applicazione della corrispondente legge del Canton Zurigo

(Haftungsgesetz del 14 settembre 1969, HG, LS 170.1), che aveva ispirato quella

ticinese.

3.2

Il 10 ottobre 1972 __________

e confirmatari presentarono un'iniziativa parlamentare nella forma elaborata

proponente l'adozione di una legge cantonale sulla responsabilità dello Stato,

dei comuni e degli enti cantonali, atteso come il nostro Cantone fosse l'unico

in Svizzera che non aveva ancora affrontato la materia. Il testo presentato, a

valere quale base di discussione, si fondava "sulla recentissima legge

del Canton Zurigo" (cfr. il testo dell'iniziativa, pubbl. in RVGC,

sessione ordinaria primaverile 1972, pag. 572 segg.). Sebbene il progetto di

legge sia stato totalmente riformulato, secondo quanto indicato dal Consiglio

di Stato nel messaggio concernente la LResp (cfr. messaggio cit., del 14

ottobre 1986, pubbl. in RVGC sessione ordinaria primaverile 1988, pag. 1661

segg., 1662 seg.), va nondimeno rilevato che il principio ancorato nella

legislazione zurighese, e ripreso nel progetto annesso alla citata iniziativa,

secondo cui il danneggiato deve preventivamente notificare la propria pretesa

all'ente pubblico e che l'azione di risarcimento contro l'ente pubblico dev'essere

inoltrata dinanzi al giudice civile entro un determinato termine

dall'esperimento di questo iter è stato mantenuto nella sua integralità (cfr. §

22-24 HG; art. 19 e 25 LResp).

3.3

Con l'appellante va indi

rilevato che la dottrina cantonale e la giurisprudenza del Tribunale d'appello

zurighese concordano nell'affermare che in materia di responsabilità civile

dell'ente pubblico, l'HG esclude il tentativo di conciliazione, che è

sostituito a tutti gli effetti dalla procedura preliminare (Vorverfahren) di

notifica del danno all'autorità per una presa di posizione sulla stessa,

istituita dalla legislazione cantonale (cfr. Robert

Hauser/Erhard Schweri/Viktor Lieber, GOG Kommentar zum zürcherischen

Gesetz über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess

vom 10. Mai 2010, Zurigo 2012, ad § 52 n. 9-11; Kaspar

Plüss in Alain Griffel [editore], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], Zurigo 2014, ad § 2 n.

5, entrambi con rinvii alla prassi cantonale). Infatti, quando il legislatore

cantonale sottopone una pretesa di diritto pubblico, come quella in

discussione, ai tribunali civili e questi trattano la causa applicando il CPC,

il diritto federale viene applicato a titolo di diritto cantonale suppletivo

(cfr. pro multis STF 2C_241/2015 del 3 luglio 2015, consid. 2.2 con rinvii,

concernente una contestazione ticinese). Di conseguenza, il CPC trova

applicazione fintanto che il diritto cantonale, determinante, non dispone

altrimenti, come si avvera per quanto attiene alla procedura di notifica del

danno, che sostituisce – in quanto regolamentazione speciale – quella di

conciliazione.

3.4

Un identico ragionamento non

deve necessariamente valere anche per il diritto ticinese. In effetti, nel già

citato messaggio n. 7083 (v. consid. 2) il Consiglio di Stato ha anzitutto messo

in evidenza la grande utilità della procedura preliminare di notifica della

pretesa all'organo esecutivo dell'ente pubblico interessato, che ha spesso

evitato inutili e lunghi conteziosi (cfr. messaggio cit., pag. 4 seg.). Prendendo

in seguito posizione sulla critica dell'iniziativista ai termini di perenzione

fissati dalla LResp, ma in particolare a quello di sei mesi istituito all'art.

25.

cpv. 2 LResp, specialmodo quando si tratta di casi complessi, ove sono fatti

valere danni ingenti e non è agevole concludere le trattative nei brevi termini

decadenziali fissati dalla legge, il Governo ha indi espressamente rinviato alla

possibilità, per la parte danneggiata, di presentare un'istanza di conciliazione

giusta l'art. 202 CPC, che soggiace a requisiti formali minori di una petizione

e permette, nello stesso tempo, da un canto di salvaguardare il termine di

perenzione e dall'altro di continuare eventuali trattative in vista della

conclusione di una transazione (cfr. messaggio cit., pag. 7 seg.). Questa tesi

è stata condivisa dalla Commissione della legislazione nel rapporto 7083 R, del

30.

settembre 2015, sull'iniziativa in oggetto. Quest'ultima autorità, pur riconoscendo

esplicitamente la possibilità di interrompere il termine di perenzione mediante

la promozione di una procedura di conciliazione ex art. 202 CPC, ha tuttavia

ricordato che se non è raggiunta un'intesa durante la stessa, nei tre mesi

successivi il cittadino sarebbe comunque costretto ad avviare una procedura di

merito. Per questo motivo la Commissione ha ritenuto come non più adeguato e

sostenibile il sistema della perenzione delle pretese istituito dalla LResp ed

ha proposto al Gran Consiglio di abrogare l'art. 25 cpv. 2 LResp, per "consentire

al cittadino che si ritiene danneggiato di interrompere la prescrizione delle

sue pretese nei confronti dell'ente pubblico nelle forme previste dal Codice

delle obbligazioni, così da non dover essere costretto ad avviare contenziosi

giudiziari che potrebbe non essere in condizione di sostenere immediatamente

(sia per ragioni economiche, che giuridiche)" (cfr. rapporto cit., pag.

5.

seg.). Proposta cui il Gran Consiglio ha aderito nella seduta del 23 novembre

u.s. (cfr. FU 94/2015 del 27 novembre 2015, 9901).

3.5

Come risulta quindi dagli

atti del Gran Consiglio, quest'ultima autorità non ha inteso rinunciare alla

procedura di conciliazione obbligatoria, istituita dal CPC, sostituendola con quella

di notifica delle pretese all'ente responsabile degli atti dell'agente

pubblico. Il Parlamento ha per contro espresso l'opinione che, nell'interesse

del cittadino, queste procedure vadano cumulate. Ora, non sussiste alcun valido

motivo affinché il Tribunale si scosti dalla volontà manifestata in modo chiaro

dal legislatore. La differente soluzione rispetto a quella zurighese è peraltro

corroborata anzitutto, sotto l'aspetto formale, dal fatto che la pertinente

normativa di quel Cantone prevede che l'azione contro l'ente pubblico dev'essere

promossa "direttamente al Tribunale" (§ 23 HG) distrettuale (§

20.

HG), che non è – tra l'altro – autorità di conciliazione in procedura civile

(di principio, è il giudice di pace). Per contro, nel nostro Cantone l'art. 22

cpv. 2 LResp rinvia semplicemente e in modo generico al CPC, per cui il ricorso

alla procedura di conciliazione deve costituire la regola. Differenti, sotto

l'aspetto sostanziale, sono pure i termini per far valere le pretese: a Zurigo

il leso dispone di due anni dalla conoscenza del danno per presentare la notifica

all'autorità e di un ulteriore anno dalla risposta negativa di quest'ultima per

promuovere l'azione giudiziaria contro l'ente pubblico (§ 24 HG); nel nostro

Cantone questi termini (di cui il secondo è destinato a scomparire) sono

ridotti della metà (art. 25 LResp). Il riconoscimento, a favore del

danneggiato, di accresciute possibilità di interrompere tali termini permette

di controbilanciare questo maggior rigore.

Sia comunque soggiunto, per

completezza, che se questa conclusione possa essere confermata anche dopo

l'abrogazione dell'art. 25 cpv. 2 LResp recentissimamente disposta dal Gran

Consiglio (e pertanto non ancora in vigore), è quesito che non dev'essere

affrontato per la soluzione della fattispecie.

4.

Sulla scorta di quanto

sopra, bisogna concludere che al momento dell'inoltro della petizione il

termine di perenzione fissato dall'art. 25 cpv. 2 LResp, di sei mesi dalla data

entro cui il convenuto era chiamato a pronunciarsi sulle pretese attoree, era stato

salvaguardato dall'inoltro preventivo dell'istanza di conciliazione

obbligatoria ai sensi del Codice di diritto processuale civile svizzero. A

giusta ragione, pertanto, il Pretore aggiunto ha respinto l'eccezione sollevata

dal convenuto.

5.

L’appello dev'essere

dunque respinto e la sentenza pretorile confermata. Le spese processuali e le

ripetibili di secondo grado seguono la soccombenza dell'appellante (art. 106

CPC).

Dispositivo

Per questi motivi,

richiamate le norme suddette, la

LTG e il Regolamento per la fissazione delle ripetibili,

decide:

1. L’appello 1° giugno 2015 dell'AP 1 è respinto.

2. Le spese processuali di appello di fr. 3'000.-, anticipate

dall'appellante, sono poste a suo carico, con l’obbligo di rifondere

all'appellato identico importo a titolo di ripetibili.

3. Notificazione:

Comunicazione alla Pretura del

Distretto di Bellinzona

Per

la seconda Camera civile del Tribunale d’appello

presidente La vicecancelliera

Rimedi giuridici

Nelle

cause a carattere pecuniario con un valore litigioso superiore a fr. 30'000.- è

dato ricorso in materia civile al Tribunale federale,1000 Losanna 14, entro 30

giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione (art. 74 cpv. 1

e 100 cpv. 1 LTF). In Presenza di una decisione pregiudiziale o incidentale, il

ricorso è ammissibile solo se la stessa può causare un pregiudizio irreparabile

o se l’accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione

finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa

(art. 93 LTF). Qualora non sia dato il ricorso in materia civile è possibile

proporre negli stessi termini ricorso sussidiario in materia costituzionale

(art. 113,117 LTF). La parte che intende impugnare una decisione sia con un

ricorso ordinario sia con un ricorso in materia costiruzionale deve presentare

entrambi i ricorsi con una sola e medesima istanza (art. 119 LTF)