Responsabilità dell'ente pubblico

Incarto n.

12.2018.73

Lugano

12 novembre 2019/rn

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

La seconda Camera civile del Tribunale d'appello

composta dei giudici:

Fiscalini,

presidente,

Bozzini

e Stefani

vicecancelliere:

Bettelini

sedente

per statuire nella causa inc. n. OR.2014.263

della Pretura del Distretto di Lugano, sezione 2, promossa con petizione 18

dicembre 2014 da

AO 1

AO 2

patrocinati

dall’avv. PA 2

contro

AP

1

patrocinata dall’avv. PA 1

con cui gli attori hanno

chiesto la condanna del convenuto al pagamento di fr. 98'350.80, oltre

interessi al 5% dal 4 aprile 2014;

domanda avversata dal

convenuto, che ha postulato la reiezione della petizione, e che il Pretore, con

decisione 3 aprile 2018, ha accolto interamente;

appellante il convenuto con

atto di appello 14 maggio 2018, con cui ha chiesto la riforma del querelato

giudizio nel senso di respingere la petizione, protestando spese e ripetibili

di entrambe le sedi;

mentre gli attori, con

risposta 25 giugno 2018, hanno postulato la reiezione del gravame, pure con

protesta di spese e ripetibili;

letti ed

esaminati gli atti e i documenti prodotti;

considerato

in fatto e in

diritto:

1. Ad inizio

2013, interessati ad acquistare un terreno per edificarvi la propria casa

d’abitazione, AO 2 (come da dati MOVPOP e da doc. E F, ma indicata in tutti gli

atti più volte erroneamente come __________) e il marito AO 1 hanno risposto a

un’inserzione con cui i signori B__________ avevano messo in vendita i fondi

part. n. 424 e n. 268 RFD di __________ definiti come terreno edificabile vista

lago.

Per meglio verificare

l’attuabilità dell’operazione, essi hanno demandato allo studio d’architettura

I__________ Sagl (di seguito __________), __________, di esaminare le

possibilità edificatorie dei due terreni e la realizzazione del progetto.

Il 4 marzo 2013 un

collaboratore dell’architetto ha così chiesto al segretario comunale di __________

__________ S__________ di compilare il formulario relativo al potenziale

edificatorio dei due terreni interessati denominato “Questionario attestante

le possibilità effettive di costruzione”, allestito per i due terreni

assieme nonostante sull’intestazione sotto al titolo fosse indicato “un

formulario per ogni particella”.

Alla finca “Il

fondo si trova”, il rappresentante del Comune ha crociato “edificabile”,

mentre a quella seguente, con cui si chiedeva se era prevista una revisione, è

stato indicato di “si”. In seguito è stato poi risposto che il numero di

piani edificabile era “R2”, che l’indice di occupazione era del 30%, che

l’indice di sfruttamento era dello 0.4 % e sono state precisate le altezze

massime e le distanze da confine e costruzione. Alla domanda “la particella è

sottoposta ad altri vincoli/restrizioni di PR che riducono o modificano le

possibilità edificatorie descritte precedentemente?” è stato ribattuto di

no, mentre che lo spazio finale del formulario appositamente destinato alle

osservazioni è stato lasciato vuoto.

Il 26 aprile 2013 AO 2

e AO 1 hanno sottoscritto con i proprietari dei due terreni un contratto di

costituzione di diritto di compera per il fondo part. n. 424 RFD di __________

a un prezzo di fr. 340'000.-, con un anticipo di

fr. 34'000.- per il diritto di compera, e un contratto identico per il fondo

part. n. 268 RFD di __________ ad un prezzo di

fr. 660'000.-, con un anticipo di fr. 66'000.-. (doc. E ed F)

Nei due rogiti è stato

specificato che la part. n. 424 RFD di __________, in base alla dichiarazione

del Municipio è sita in zona residenziale a due piani, mentre la part. n. 268

RFD di __________ è sita parzialmente in zona residenziale a due piani, mentre

per il resto è bosco, con la precisazione che per quest’ultima l’esercizio del

diritto di compera sarebbe stato effettuato solo sulla porzione di mq 2'697

edificabile e che la parte boschiva rimanente, di mq 3'272 sarebbe rimasta

nelle mani dei proprietari originari.

2. Dopo aver

allestito i piani della villa e aver incontrato, l’8 aprile 2013 e il 22

novembre 2013, i funzionari del AP 1 __________ R__________ (tecnico comunale) e

__________ S__________ per esaminare il progetto, lo studio I__________ ha

avviato, in data 18 dicembre 2013, la procedura per l’ottenimento della licenza

edilizia che prevedeva la realizzazione dell’immobile esclusivamente sul fondo

part. n. 268 RFD, mentre il terreno vicino non sarebbe stato minimamente

coinvolto.

Il 23 dicembre 2013 __________

R__________ ha formulato preavviso negativo alla domanda di costruzione

rilevando come la strada d’accesso e i muri di sostegno dell’edificio avrebbero

invaso la zona di protezione davanti al bosco, che vi sarebbe stato un asporto

molto importante di materiale tra l’edificio e il bosco che avrebbe potuto

comportare problemi di stabilità del pendio e delle piante e che l’altezza

dell’edificio superava in buona parte i 7.5 m previsti dal Piano regolatore.

L’8 gennaio 2014 è

stata poi pubblicata la domanda di costruzione sul fondo part. n. 268 RFD. Esprimendosi

in merito, __________ G__________, dell’Ufficio cantonale delle domande di

costruzione, ha immediatamente rilevato che il terreno in questione era situato

al di fuori della zona edificabile e che pertanto non sarebbe stato possibile

concedere la licenza edilizia.

Reagendo al fallimento

della procedura di licenza edilizia e tenendo conto delle motivazioni che vi

hanno condotto, AO 2 e AO 1, tramite i loro consulenti tecnici e in accordo con

le autorità comunali, hanno cercato di trovare una soluzione alternativa, proponendo

di traslare la villa dalla posizione inizialmente prevista a una che si sarebbe

venuta a trovare interamente in zona edificabile (o da loro pensata tale).

Anche questa variante

è tuttavia stata respinta dall’autorità cantonale che ha chiarito una volta per

tutte alle parti, che ne erano all’oscuro, che entrambi i terreni, part. n. 424

e n. 268 RFD di __________, erano al di fuori della zona edificabile, come

risultava dal Piano delle zone approvato dal Consiglio di Stato il 10 novembre

1981 e mai modificato.

Naufragato il progetto

edile, AO 2 e AO 1, con scritto 25 marzo 2014, si sono rivolti al Municipio di __________

notificando e rivendicando una pretesa di risarcimento del danno ai sensi della

Legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici e degli agenti pubblici

(art. 19 LResp), causato, a loro modo di vedere, dall’errata informazione da

parte delle autorità comunali circa l’edificabilità dei fondi e quantificato in

complessivi fr. 203'216.30.

Parallelamente, con

lettera del giorno precedente, 24 marzo 2014, i coniugi si sono pure rivolti ai

proprietari dei due mappali __________ B__________ e __________ __________ __________,

rivendicando la nullità dei rogiti di costituzione dei diritti di compera in

quanto viziati da errore essenziale. Nel corso della procedura di conciliazione

che ne è scaturita, le parti hanno poi trovato un accordo in base al quale gli

attori hanno ottenuto la rifusione di fr. 88'000.-.

3. Non avendo

l’Ente pubblico riconosciuto alcuna colpa e mostrato disponibilità ad una

transazione bonale, AO 2 e AO 1, dopo aver ottenuto la necessaria

autorizzazione ad agire, hanno convenuto in giudizio il AO 1 innanzi alla

Pretura del Distretto di Lugano, per ottenerne la condanna al pagamento di fr.

98'350.80 oltre interessi al 5% dal 4 aprile 2014. Essi, in estrema sintesi,

hanno sostenuto che la controparte avrebbe causato il danno rivendicato

fornendo delle informazioni completamente errate circa il potenziale

edificatorio dei due terreni, risultati poi essere del tutto inedificabili. In

particolare, il Comune avrebbe allestito un progetto di Piano delle zone

edificabili in contraddizione con il Piano regolatore approvato nel 1981 e a

quel momento ancora valido, e lo avrebbe poi utilizzato per fornire le

informazioni e rilasciare le dichiarazioni ai proprietari dei due fondi part.

424 e 268 RFD di __________, agli attori, all’architetto e al notaio rogante.

Fidandosi del Piano delle zone errato e delle dichiarazioni fornite dai

funzionari comunali, AO 2 e AO 1 hanno avviato la procedura d’acquisto dei

terreni e quella di progettazione, sostenendo spese ingenti. Spese che si sono

rivelate vane e che, a loro avviso, devono essere risarcite da chi le ha

colpevolmente cagionate.

Il convenuto, con risposta

del 26 febbraio 2015, si è opposto alla petizione e ne ha chiesto la reiezione

integrale.

4. Esperita

l’istruttoria di causa e raccolti gli ulteriori allegati delle parti, il

Pretore, con la decisione 3 aprile 2018 qui impugnata, ha accolto la petizione

e condannato il AP 1 a versare agli attori l’intera somma da loro rivendicata

in giudizio, con accessori, ponendo a suo carico la tassa di giustizia di fr.

4'500.- e le spese di fr. 300.-, oltre alla tassa e le spese della procedura di

conciliazione di complessivi fr. 300.-, nonché le ripetibili di fr. 10’000.-.

Il giudice di prime cure ha, in sostanza, ritenuto che il convenuto abbia agito

illecitamente ex art. 4 LResp, venendo meno al suo obbligo di adattare i piani

alla reale situazione di diritto scaturente dal Piano regolatore approvato dal

Consiglio di Stato nel 1981 (art. 3, 4, 18 segg. LST e art. 2, 4 LPT). Ciò

posto, avendo appurato inoltre che nel fornire le informazioni agli attori e

allo studio d’architettura da loro incaricato della progettazione, il Comune si

era fondato sul piano di cui al doc. CC, che inseriva entrambi i fondi in zona

edificabile, il primo giudice ha considerato adempiti i presupposti per una

responsabilità per errata informazione ai sensi dell’art. 6 LResp, essendo

state le indicazioni ripetutamente fornite dai funzionari comunali in merito

alla natura edificabile dei due fonti palesemente errate. Il comportamento

assunto dal segretario e dal tecnico comunale è stato considerato gravemente

negligente ai sensi della norma poiché essi avrebbero dovuto tenere ordine tra

le diverse tavole del Piano regolatore e sapere quale fosse il Piano delle zone

vigente. I due dipendenti comunali, inoltre, sono stati considerati competenti

per fornire all’utenza le informazioni sul Piano regolatore qui in discussione.

Ritenuto provato il danno notificato e dato il nesso di causalità, le pretese

attoree sono state considerate in definitiva fondate.

5. Con appello

14 maggio 2018 che qui ci occupa, avversato dagli attori con risposta 25 giugno

2018, il AP 1 ha chiesto di riformare il querelato giudizio nel senso di

respingere la petizione, protestando spese e ripetibili di entrambe le sedi. Esso

ritiene errata la sentenza sia nell’accertamento dei fatti, sia

nell’applicazione del diritto, posto che, contrariamente a quanto giudicato dal

Pretore, non avrebbe violato i doveri primordiali della sua funzione tendenti a

proteggere AO 2 e AO 1 dal danno rivendicato né avrebbe commesso un illecito ai

sensi della LResp, che le informazioni erano state richieste a, e fornite da, funzionari

che, manifestamente, non erano competenti per rilasciarle, escludendo la

responsabilità ai sensi dell’art. 6 LResp, che all’Ente pubblico non può essere

addebitato né un dolo, né una negligenza grave per l’informazione fornita e,

infine, che tra quest’ultima e il danno non sussisteva sufficiente nesso di

causalità adeguata, che, tra l’altro, sarebbe stato comunque sia interrotto

dalla colpa grave dei progettisti incaricati dalla controparte, perfettamente

consapevoli dei limiti edificatori dei due fondi e quindi del fatto che non

sarebbe stato possibile realizzare alcun accesso carrabile in zona edificabile,

né tanto meno prevedere un’area parcheggi, con la conseguenza che essi non

sarebbero in ogni caso stati idonei a edificare una villa di lusso con piscina,

sala cinema e accesso veicolare diretto con uno spazio per 6 posti auto. Quale

ultimo argomento, l’appellante ha sollevato pure il fatto che il danno non sia

stato sufficientemente provato, con particolare riferimento ai costi di

progettazione e a quelli legali preprocessuali.

6. In primo luogo, il AP

1 ha contestato l’accertamento del Pretore secondo il quale nel fornire le

informazioni richieste per il progetto i funzionari comunali hanno fatto capo a

un piano provvisorio non corrispondente alla realtà giuridica del Piano

regolatore e che ciò sia dovuto alla confusione, gravemente negligente, tra il piano

provvisorio e quello definitivo. A suo modo di vedere, in effetti, si sarebbe trattato

di un errore commesso dal Comune in buona fede e non facilmente evitabile,

ritenuto che tra i due piani l’unica differenza concerneva proprio i due

terreni in oggetto e che il fatto che il piano utilizzato non recasse il timbro

d’approvazione del Consiglio di Stato, come invece è il caso per quello

ufficiale di cui al doc. L, non è rilevante poiché secondo la prassi allora in

vigore esso non costituiva garanzia di affidabilità.

6.1. Il primo giudice,

nella sentenza impugnata, ha avantutto chiarito che il Comune è gravato

dall’obbligo di pianificare il proprio territorio e, dunque, anche da quello di

aggiornare i piani alla situazione di diritto e renderli accessibili all’utenza

(art. 3, 4, 18 Legge sullo sviluppo territoriale, LST, art. 2, 4 LPT). Detto

ciò, egli ha accertato, aspetto non controverso, che al momento dei fatti il

Piano regolatore di __________ (doc. L) escludeva i fondi part. 424 e 268 RFD

dalla zona edificabile e che di questo il Comune ha preso atto solo dopo i

chiarimenti in merito delle autorità cantonali forniti nell’ambito della

procedura della domanda di costruzione avviata da AO 2 e AO 1, convinti sino a

quel momento che essi fossero per contro edificabili: la part. 424 RFD

parzialmente e quella 268 RFD interamente, così come emergeva dal piano di

riferimento da loro utilizzato di cui al doc. DD. In realtà quest’ultimo, viene

spiegato nella sentenza impugnata, non era altro che un piano provvisorio

elaborato nel corso del 1980 dall’allora Dipartimento dell’ambiente dopo la

votazione del nuovo Piano regolatore da parte del Consiglio comunale ma prima

dell’approvazione del Consiglio di Stato, avvenuta il 10 novembre 1981, che ha

comportato la mancata conferma della situazione ivi indicata, escludendo

entrambi i fondi dalla zona edificabile, come detto. Sulla scorta di queste

risultanze, il primo giudice ha intravisto nel non aver adattato i piani alla

reale situazione di diritto una violazione dei propri obblighi di legge e

dunque la base per chiamare l’Ente pubblico a risponderne ai sensi dell’art. 4

LResp.

6.2. L’art. 61 CO prevede

che le leggi cantonali e federali possano derogare alle disposizioni degli

artt. 41 e segg. CO sull’obbligo di risarcimento o di riparazione dei danni

causati da pubblici funzionari o impiegati nell’esercizio delle loro

attribuzioni ufficiali. Per il Ticino la responsabilità dell’ente pubblico è

regolata dalla LResp cantonale del 24 ottobre 1988 (RL 2.6.1.1.), il cui scopo

principale è quello di sancire la responsabilità esclusiva e primaria degli

enti pubblici per il danno cagionato a terzi con atti od omissioni commessi da

loro agenti, impedendo alla vittima di agire personalmente contro il singolo

dipendente (art. 3 LResp).

Giusta l’art. 4 cpv. 1

LResp l’ente pubblico risponde del danno cagionato illecitamente a terzi da un

agente pubblico nell’esercizio delle sue funzioni, senza riguardo alla colpa

dell’agente. In tal modo - conformemente alla maggioranza delle legislazioni

cantonali e alla Legge federale per la responsabilità della Confederazione

(LResp-CH; RS 170.32) - vige in questo ambito un regime di responsabilità

causale. Pertanto, è sufficiente che la vittima dimostri l’esistenza di un atto

illecito, di un danno e del rapporto di causalità tra questi due elementi (cfr.

TF sentenza inc.2A.511/2005 del 16 febbraio 2009, consid. 5.1; DTF 106 Ib 354

consid. 2b pag. 360 e seg.). La parte attrice è pertanto dispensata

dall’obbligo di dimostrare l’esistenza di una colpa, tranne nel caso di torto

morale, ai sensi dell’art. 10 LResp.

L’illiceità del danno

cagionato è data a fronte di una violazione di prescrizioni destinate a

proteggere un bene giuridico in assenza di motivi giustificativi. L’illiceità

può in primo luogo essere realizzata da un atto che comporta la compromissione

di un diritto assoluto quale la vita, la salute o il diritto alla proprietà.

Essa può pure risultare dalla violazione di una norma di comportamento mirante

a proteggere altri interessi giuridici, quali il patrimonio, se l’atto che ha

portato al danno scaturisce dalla violazione di uno di questi interessi, se non

addirittura dalla violazione di una prescrizione importante circa i doveri di

funzione se la lesione è connessa a un atto giudiziario o alla violazione di

principi generali del diritto (DTF 137 V 76 consid. 3.2). Un’omissione può

costituire un atto illecito solo se esiste una disposizione che la sanziona o

impone di prendere le misure tralasciate. In tal caso è necessario che l’ente pubblico

si trovi in una posizione di garante nei confronti della persona lesa e che le

norme statuenti la natura e l’estensione di questo dovere siano state infrante

(DTF 137 V 76 consid. 3.2 e cit.).

6.3. Se, da un lato, la LST

e la LPT mirano a promuovere un uso misurato del suolo e uno sviluppo

sostenibile e a garantire una pianificazione del territorio corretta, è

indubbio che le norme circa la pubblicità dei piani e il coinvolgimento della

popolazione nella procedura pianificatoria abbiano quale scopo anche quello di

proteggere la proprietà, consentendo ai proprietari di terreni di intervenire a

salvaguardia dei loro diritti, rispettivamente di valutare esattamente la

portata degli stessi e determinarsi di conseguenza, ad esempio, come nel caso

che occupa, a fronte di un acquisto di nuovi fondi. È, di riflesso, innegabile che

il mancato ossequio di un dovere d’aggiornamento dei piani regolatori comunali

alla reale situazione di diritto comporta una lesione del dovere di fornire un’informazione

corretta e, dunque, mette a rischio il diritto alla proprietà che dalla

situazione edificatoria del singolo fondo trae le basi per il suo sfruttamento

e la sua commercializzazione.

Di per sé, pertanto, il

mancato utilizzo dei piani regolatori corretti e il mancato controllo della

valenza di quelli utilizzati per fornire informazioni al pubblico e adottare

decisioni di rilievo quali quella di concedere le licenze edilizie, costituisce

un atto illecito ai sensi della LResp.

6.4. Il principio della

buona fede fondato sull’art. 9 Cost. e valido per il complesso dell’attività

statale, protegge il cittadino, a determinate condizioni, nell’affidarsi

legittimamente alle assicurazioni ricevute dalle autorità, in particolare ove

prende delle disposizioni e adatta il suo comportamento fondandosi su

decisioni, dichiarazioni o un atteggiamento determinato dell’amministrazione e,

poi, su tale base ha adottato delle disposizioni che non può più modificare

senza subirne pregiudizio (STF 2C_597/2013 del 28 ottobre 2013 consid. 5.1). In

simili situazioni la violazione del principio della buona fede può costituire

un atto illecito (ibidem e STF 5C_502/2013 del 30 settembre 2013 consid. 2.1).

Anche sotto questo aspetto

è dunque da considerarsi data l’illiceità dell’agire del AP 1.

6.5. Trattandosi di

responsabilità causale, non è indispensabile chinarsi sull’esistenza o meno di

una colpa dei funzionari del Comune.

Considerato che

l’appellante ha incentrato buona parte del suo allegato sulla questione,

nonostante l’inutilità ai fini dell’esito della vertenza, per dovere di

completezza, va rilevato come quelle che egli considera delle scusanti per

l’errore, siano invece da interpretare come delle aggravanti che rendono

evidente la colpa dell’ente pubblico. In effetti, il fatto che si sia fatto

capo per anni, dal 1983 sino al chiarimento della situazione, a un piano delle

zone errato non è una giustificazione, ma semplicemente un’attestazione di

inammissibile superficialità e imprecisione. Il piano utilizzato non recava alcun

timbro cantonale, a differenza di quello ufficiale di cui al doc. L. Checché ne

dica il AP 1, che ha sostenuto - senza portarne la prova e quindi con valenza

di mera allegazione di parte, cioè nulla -, che tale timbro al momento dei

fatti non era garanzia di correttezza, non può sfuggire che l’attestazione “Approvato

dal Consiglio di Stato come alla ris. no. 6428 del 10.11.1981” su un

documento ha una valenza imprescindibile, sicché è un grave errore far capo

nell’ambito di un’attività ufficiale ad atti che ne sono privi senza effettuare

alcuna verifica circa la loro aderenza integrale alla situazione giuridica. Se

già, anche volendo per ipotesi seguire la tesi dell’appellante, potevano

sussistere dubbi circa l’affidabilità di piani che recavano l’attestazione

della ratifica cantonale, a maggior ragione ve ne sarebbero dovuti essere per

quelli che ne erano privi.

Che il piano di cui al

doc. DD contenesse un’unica incongruenza rispetto a quello ufficiale e

corretto, oltre a non essere dimostrato, non è una scusante, non trattandosi,

come detto, di un documento munito della necessaria vidimazione.

7. L’appellante

disapprova poi l’accertamento del Pretore secondo il quale i funzionari

comunali hanno esibito ai rappresentanti degli attori, in occasione degli

incontri indetti prima della presentazione della domanda di costruzione, e

meglio quelli dell’8 aprile 2013 e del 22 novembre 2013, il piano delle zone di

cui al doc. CC, che prevedeva l’inclusione di entrambi i fondi nella zona R2 ad

eccezione del triangolo di bosco a monte della part. 268 RFD. Il giudice di

prime cure avrebbe in effetti trascurato di considerare che questo piano era

stato consegnato al Municipio di __________ dal pianificatore P__________ SA

solo il 15 gennaio 2014 (doc. 10) per cui sarebbe stato impossibile farne uso

prima. Inoltre la consapevolezza che i due terreni non erano interamente

edificabili e che lo erano in proporzioni diverse, come da doc. DD, emergerebbe

in tutta la sua evidenza dal contenuto dei due rogiti per la costituzione dei

diritti di compera, che prevedevano dei prezzi unitari al mq differenti tra la

part. 424 RFD (fr. 400.-/mq) e quella 268 RFD (fr. 245.-/mq).

7.1. Nella sentenza

impugnata, il Pretore ha concluso che dall’esame degli atti si può appurare che

Fatti

i funzionari comunali hanno nelle citate occasioni esibito agli attori proprio

il piano doc. CC e non quello di cui al doc. DD.

Egli ha spiegato che, in

effetti, dal doc. DD risultava chiaramente che la strada di accesso e parte

dell’edificio si trovavano nell’area non edificabile per cui non si capirebbe,

se fosse vera la tesi dell’appellante, per quale motivo i suoi funzionari non hanno

mai sollevato il problema. Inoltre, se i dipendenti del Comune si fossero

realmente fondati su tale piano, avrebbero informato AO 2 e AO 1 e li avrebbero

invitati a modificare il progetto o a ritirare la domanda di costruzione, come

previsto dall’art. 5 cpv. 2 LE, e avrebbero proceduto alla pubblicazione della

stessa sul Foglio ufficiale ai sensi dell’art. 6 cpv. 3 LE, cose non avvenute.

Il preavviso del tecnico

comunale di cui al doc. 15 non induce, per il primo giudice, a concludere

diversamente poiché egli ha considerato problematici la strada d’accesso e i

muri di sostegno dietro all’edificio solo per la questione della distanza

minima dal bosco. Neppure conclusivo è lo scritto 28 gennaio 2015 del

pianificatore del comune, con il quale sostiene che il nuovo piano delle zone

di cui al doc. CC gli sarebbe stato consegnato solo il 15 gennaio 2014, perché

non esclude in alcun modo che esso fosse già in possesso dell’ente locale in

precedenza, a maggior ragione se si tiene conto che, notoriamente, le procedure

pianificatorie sono molto lunghe e i piani vengono continuamente rivisti e

adattati. Del resto, aggiunge il Pretore, il testo stesso dello scritto in

questione, che parla di “una copia del nuovo piano delle zone” non esclude che

vi fosse già una versione precedente e che pertanto per “nuovo piano” si debba

intendere “piano aggiornato” (sentenza impugnata, consid. 5.2.).

7.2. Le testimonianze

assunte in prima sede contengono affermazioni diametralmente opposte sulla

questione: quelle di __________ R__________i e __________ S__________ escludono

con decisione che sia stato utilizzato il piano doc. CC, sostenendo che tutte

le analisi e discussioni si sarebbero fondate unicamente sul piano doc. DD

(verbali di interrogatorio del 1. ottobre 2015 di __________ R__________, pag.

2, e di __________ S__________, pag. 3, 4 e 5). Quelle di __________ O__________

(verbale di interrogatorio del 1. ottobre 2015, pag. 6 e 7) e __________ S__________

(verbale di interrogatorio del 4 novembre 2015, pag. 3) escludono invece con

decisione che sia stato utilizzato il piano doc. DD asserendo che a loro sia

sempre e solo stato mostrato quello di cui al doc. CC indicante l’edificabilità

completa, a parte il triangolo di bosco, di entrambi i mappali.

Tutti i testi, compresi

quelli del AP 1, cui si è aggiunto pure __________ M__________ (verbale di

interrogatorio del 4 novembre 2015, pag. 1 seg.), hanno confermato,

direttamente o indirettamente, che non è mai stata sollevata e discussa, in

occasione delle riunioni in oggetto, la problematica della posizione fuori zona

edificabile almeno della strada e di parte del progettato edificio prima

dell’intervento delle autorità cantonali, mentre che, per contro, erano state

sollevate le questioni delle distanze minime dal bosco. Questioni che hanno

anche indotto il tecnico comunale a formulare un preavviso negativo.

Non risulta che sia stata

seguita, né che sia stata proposta, la procedura prevista dalla Legge edilizia

in caso di progetti aventi per oggetto costruzioni fuori zona e meglio che,

come previsto dall’art. 5 LE, il Municipio abbia informato gli istanti per la

licenza edilizia, che il progetto contravveniva le norme di PR applicabili, o

che, come imposto dall’art. 6 LE, per le opere fuori zona fosse stata prevista

la pubblicazione sul Foglio ufficiale cantonale (FUCT). Anzi, __________ S__________

ha attestato che la pubblicazione sul Foglio ufficiale non è mai stata presa in

considerazione (ibidem, pag. 4).

Il “Questionario

attestante le possibilità effettive di costruzione” (doc. BB e C),

chiaramente riferito a entrambi i fondi, è stato compilato da __________ S__________

con la crocetta nella casella “edificabile”, senza che sia stata

aggiunta alcuna riserva o specificazione di sorta, nonostante i funzionari del

Comune abbiano sostenuto di aver sempre saputo della parziale inedificabilità

del fondo part. n. 268 RFD. Il fatto che non vi sia stata alcuna precisazione,

come invece avvenuto ad esempio con la dichiarazione del 24 febbraio 2009 ai

proprietari (doc. D), è significativo di una valutazione della situazione di

diritto anche da parte dei rappresentanti del Comune ancor più divergente dalla

realtà rispetto al 2009.

Dallo scritto 28 gennaio

2015 di P__________ SA è difficile comprendere a quale piano abbia inteso far

riferimento l’estensore quando ha scritto “il 15 gennaio 2014, in occasione

di una presentazione al Municipio abbiamo consegnato brevi manu una copia del

nuovo Piano delle zone” (doc. 10), sicché non è possibile considerare

dimostrato che il doc. CC sia stato consegnato in quell’occasione.

L’argomento della differenza

di prezzo tra i due fondi, che potrebbe in sé essere pertinente, non consente

tuttavia di trarre particolari conclusioni circa la consapevolezza da parte

degli acquirenti della parziale inedificabilità della part. n. 268 RFD, non

essendo l’inserimento in una zona piuttosto che un’altra l’unico criterio per

la fissazione del prezzo. In effetti, sono ad esempio di rilievo la

conformazione fisica del terreno (pendenza e presenza di rocce, per dirne una),

la sua commerciabilità, la presenza di edifici diroccati il cui smaltimento

comporta costi importanti, e via dicendo. Tutti elementi che dai piani e dai

rogiti notarili non emergono. Senza parlare del fatto che vi possono essere

anche stati dei motivi economici o fiscali all’origine della fissazione dei

prezzi dei due fondi, che, trattandosi di un’unica operazione immobiliare,

possono essere stati individuati in base a ragionamenti che nulla hanno a che

vedere con la loro edificabilità. Non essendo stato dimostrato quali siano

stati i criteri di differenziazione dei prezzi, non si può desumere nulla da

questo elemento.

Dal contenuto dell’atto

notarile relativo alla part. 268 RFD si può invece desumere che il notaio era

stato informato che la particella era parzialmente sita in zona residenziale a

due piani e era parzialmente formata da bosco (doc. E). Citando solo il bosco,

che si trova nella parte a monte del terreno, ma non la zona bassa che era

fuori zona edificabile, è sostenibile dedurre che il notaio, che si era

informato presso le autorità comunali, non fosse stato messo a conoscenza del

fatto che non tutto quanto non era bosco fosse in zona R2.

7.3. Lo scritto 24 febbraio

2014 (doc. 14), che l’appellante sostiene essere la prova della consapevolezza

dei progettisti circa la parziale inedificabilità dei fondi e quindi

l’impossibilità di costruirvi la strada d’accesso, in realtà non costituisce

che una reazione alla comunicazione e-mail del 21 febbraio 2014 (doc. 14) da

parte delle autorità cantonali che i fondi erano ubicati fuori zona edificabile

e che era “ben evidente che (…) l’intervento non poteva essere realizzato”

e che non sarebbe servito a nulla indire un incontro per discuterne e trovare

soluzioni, tenuto conto che una costruzione sarebbe stata riproponibile solo “qualora

il fondo fosse inserito in zona edificabile dopo una procedura pianificatoria

cresciuta in giudicato”. Pertanto la frase scritta da __________ S__________

ed evidenziata nell’appello: “Dalle risposte del DT è chiaro che per ora,

vista la situazione, non c’è intenzione di discutere sul progetto nella parte

fuori zona” nulla dimostra circa la consapevolezza di quest’ultimo, sin

dall’inizio, della reale situazione edificatoria dei due fondi.

Anzi, il contenuto della

domanda di costruzione (doc. 12), attesta il contrario, non essendovi alcun

riferimento a una costruzione fuori zona, nemmeno della strada d’accesso, così

come lo fa il rapporto del tecnico comunale in merito, con il quale, come

detto, egli si è limitato a sollevare la problematica delle distanze dall’area

boschiva di strada e muri si sostegno (doc. 15), senza menzione di impedimenti

dovuti al posizionamento delle vie d’accesso all’abitazione su parti

inedificabili del terreno. Per non parlare della citata mancata pubblicazione

sul FUCT. A proposito di quest’ultimi due atti/omissioni, di transenna, va

detto che la giustificazione addotta in appello, secondo la quale si sarebbe trattato

di un gesto di disponibilità a favore dei signori R__________ (appello, consid.

11.3), è insostenibile sia logicamente che giuridicamente e, se vera,

attesterebbe un atteggiamento volontariamente lesivo delle norme di legge da

parte del Comune che, oltre a essere illecito, non avrebbe fatto altro che

confermare l’errore dei coniugi e la buona fede loro e dei progettisti.

7.4. Un’attenta

ponderazione di questi elementi non consente di giudicare insostenibile la

conclusione pretorile, che anzi appare la più logica a fronte delle emergenze

di causa. È pertanto inoppugnabile la conclusione secondo la quale solo in

occasione della riunione del 25 febbraio 2014 sarebbe emerso che, in base al

piano delle zone di cui ai doc. DD e 8, la strada di accesso alla villa e una

porzione dello stabile stesso si sarebbero trovati fuori zona edificabile.

8. L’appellante ha

sollevato poi la questione dell’incompetenza del suo tecnico comunale e

segretario comunale a rilasciare informazioni sull’edificabilità dei due mappali

in oggetto. Egli ha sostenuto che a essere competente era il Municipio e non la

Cancelleria comunale della quale fanno parte i due dipendenti. Inoltre il AP 1

ha contestato pure il fatto che, contrariamente a quanto offerto dall’art. 15

cpv. 2 LE, gli attori non hanno fatto capo all’istituto della licenza edilizia

preliminare con carattere informativo, che avrebbe permesso loro di ottenere,

dal Municipio appunto e non dalla Cancelleria, il chiarimento della situazione

di diritto.

Ora, che il segretario e

il tecnico comunale non siano organi dell’Ente locale è indubbio (art. 9 LOC).

Il segretario comunale, in quanto responsabile della cancelleria e capo del

personale (art. 137 LOC), è tuttavia tra le altre cose legittimato a firmare,

anche da solo, estratti e copie il cui rilascio è stato autorizzato dal

Municipio (art. 138 lett. a LOC).

Nonostante non fosse

Considerandi

competente per decidere in merito, nel caso che ci occupa, le questioni

relative alle licenze edilizie in relazione alle fasi che precedevano la

pubblicazione potevano essere trattate e venivano affrontate soprattutto da __________

S__________.

D’altronde, che egli fosse

stato autorizzato dal Municipio a conferire informazioni circa l’edificabilità

dei fondi emerge dalla dichiarazione di cui al doc. D, da lui siglata “Per

il Municipio”.

Il tecnico comunale, a sua

volta, agiva su delega e incarico del segretario comunale.

Che fosse questa la

situazione è stato ammesso da __________ S__________ stesso in occasione del

suo interrogatorio del 1. ottobre 2015 (pag. 3): “Nella mia qualità di

segretario comunale mi sono occupato in questi anni anche di evadere le

richieste relative all’edificabilità dei fondi, dal profilo generico, mentre su

questioni più tecniche rimandavo la questione al tecnico comunale o al

pianificatore”.

Ciò detto, la situazione e

le informazioni fornite dal primo dei suoi dipendenti sono state ratificate

anche dal Municipio che ha ricevuto la domanda di costruzione e l’ha pubblicata

l’8 gennaio 2014 senza formulare obiezioni, né osservazioni e indicando quale

unica anomalia la richiesta di deroga alle distanze minime dal bosco (doc. H).

Tra l’altro, il relativo documento reca la firma, oltre che del sindaco,

proprio del segretario comunale.

Di conseguenza, è corretta

la posizione del Pretore che ha reputato segretario comunale e tecnico comunale

competenti a fornire all’utenza indicazioni in merito al PR e dunque a

vincolare il AP 1.

9.

L’appellante ha pure

contestato l’esistenza di un nesso di causalità sufficiente tra il danno fatto

valere e l’atto illecito commesso, aggiungendo che, anche nella denegata

ipotesi in cui fosse stato considerato dato, sarebbe in ogni caso stato

interrotto dalla colpa grave dei progettisti.

9.1

Il Pretore ha

giudicato tutte le spese indicate nella richiesta di risarcimento come provate

ed effettuate in vista dell’edificazione della casa d’abitazione dei coniugi R__________,

nell’errata convinzione che i fondi fossero edificabili, rispettivamente, per

quanto concerne le spese legali preprocessuali, come necessarie per fare valere

i loro diritti (consid. 6.1. della sentenza impugnata). Egli ha poi escluso una

riduzione della pretesa per grave concolpa degli attori, escludendo una

qualsiasi loro colpa, avendo essi in buona fede fatto affidamento sulle

spiegazioni fornite loro per iscritto, tramite i doc. C/BB e D, verbalmente e

mediante ostensione dei piani di azzonamento, dei funzionari comunali preposti

in merito alla situazione pianificatoria dei fondi che intendevano acquistare e

edificare. Inoltre, ha aggiunto il primo giudice, non vi erano nemmeno motivi

per dubitare della correttezza delle informazioni ricevute e per loro non era

neppure possibile rendersi conto della reale situazione in diritto.

9.2

Secondo l’art. 4 cpv.

2.

LResp nei casi in cui una persona, cui sia stato direttamente affidato un

compito di diritto pubblico, cagiona illecitamente a terzi un danno, l’ente

pubblico risponde dello stesso entro i limiti in cui l’agente pubblico sarebbe

responsabile verso il danneggiato secondo il diritto a lui applicabile. Tale

responsabilità presuppone, tra le altre cose, l’esistenza di un atto illecito e

un nesso di causalità adeguata tra l’azione, ovvero il comportamento dell’agente,

e il danno (II CCA, sentenza inc. 12.2005.207 del 21 dicembre 2006, consid. 6,

pubb. in: RtiD I-2008 1c 977). In particolare per quanto concerne il nesso

causale, va detto che vi è causalità naturale quando un comportamento è la

condizione sine qua non di un risultato. Esso non deve necessariamente

essere l’unica causa del danno; è sufficiente cioè che contribuisca a produrlo,

se del caso insieme ad altre cause, ma in modo tale da non poter essere

tralasciato senza che venga a mancare il risultato. Il rapporto causale è

altresì adeguato quando questo comportamento, secondo il corso ordinario delle

cose e l’esperienza generale della vita, è idoneo a provocare un risultato come

quello che si è verificato, di modo che tale risultato ne appaia in modo

generale favorito. In altre parole, occorre chiedersi se era probabile che il

fatto considerato provocasse il risultato che si è prodotto (sentenza del

Tribunale federale inc.2P.31/2007 del 16 giugno 2007, consid. 4.4.1). Secondo

l’art. 12 LResp. il risarcimento può essere escluso o ridotto se il danneggiato

ha consentito all’evento dannoso oppure se circostanze imputabili a lui, a

terzi o a fattori esterni hanno cagionato o aggravato il danno.

9.3

La generica contestazione

del nesso causale è, in quanto tale, irricevibile (art. 311 CPC). Se ciò non

fosse, dovrebbe comunque essere respinta anche nel merito, essendo del tutto

ingiustificata. È in effetti del tutto evidente che le spese sostenute dagli

attori lo sono state tutte in vista dell’edificazione della villa sui due

terreni in questione, che essi ritenevano senza colpa essere in zona R2, così

come assicurato loro dal Comune tramite i suoi funzionari e confermato con la

pubblicazione all’albo della domanda di costruzione e il mancato ricorso a

quella sul FUCT. Di conseguenza il nesso di causalità naturale e adeguato è

senza dubbio dato.

Essendo stata esclusa una

colpa da parte di AO 2 e AO 1, non entra neppure in considerazione

un’interruzione dello stesso a causa del comportamento della parte danneggiata.

9.4

Tra le voci di costo

componenti l'importo rivendicato l'appellante ha innanzitutto contestato quella

dell'onorario dello Studio I__________ pari a fr. 62'400.-, ricordando come né

l'ammontare, né la sua adeguatezza siano stati adeguatamente provati dagli

attori. In effetti si tratterebbe di un semplice conteggio allestito da

quest'ultimi, privo di qualsiasi valore probatorio (doc. LL), che sarebbe

fondato sull'applicazione delle norme SIA. Norme che, per il AP 1, nemmeno sono

state prodotte mentre per la giurisprudenza il loro contenuto non sarebbe fatto

notorio. Inoltre agli atti non è stato prodotto il contratto con I__________,

né è stato dimostrato in quale misura le prestazioni di cui al doc. LL siano

state effettivamente eseguite.

In sede di risposta, il AP

1.

non ha contestato la quantificazione del danno in quanto tale e non ha

eccepito nulla in merito alle fatture prodotte in atti.

Con la duplica ha invece

genericamente contestato la nota d’onorario dello studio d’architettura di cui

al doc. LL essendo lo stesso costituito da un semplice conteggio di parte privo

di valenza probatoria. Con le conclusioni ha dettagliato ulteriormente le sue

obiezioni così come fatto in appello.

Il doc. Q consiste in due

fatture di I__________ per il pagamento a 5 giorni degli acconti relativi al

progetto e all’allestimento della domanda di costruzione, pari a fr. 32'400.-,

la prima, datata 15 luglio 2013, e a fr. 30'000.-, la seconda, del 12 dicembre

2013.

Con il doc. LL AO 2 e AO 1

hanno prodotto un dettaglio della composizione dei costi totali di

progettazione e direzione lavori, con l’evidenziazione di quelli effettivamente

sostenuti prima del fallimento dell’operazione a causa dell’inedificabilità dei

terreni. Il calcolo è fondato, da quanto indicato, sulla Norma SIA 102, la cui

applicazione è stata confutata dal convenuto unicamente con le conclusioni di

primo grado (e poi, in secondo grado, con l’appello), e dunque in maniera

tardiva e inammissibile.

I testi __________ M__________

e __________ S__________ (verbali di interrogatorio del 4 novembre 2015 pag. 1

rispettivamente pag. 3), oltre che lo stesso arch. __________ O__________

(verbale di interrogatorio del 1. ottobre 2015, pag. 6) hanno attestato che lo

studio I__________ ha iniziato a occuparsi del progetto nel febbraio/marzo

2013, che è stato allestito un primo progetto di massima e che poi sono stati

preparati i piani per la domanda di costruzione, prodotti quale doc. G.

Queste prove, a fronte di

una insufficiente contestazione del danno da parte del AP 1, sono sufficienti

per considerare dimostrate e adeguate le pretese per l’indennizzo dei costi di

progettazione connessi al lavoro dell’arch. __________ O__________ e del suo

team. In effetti fr. 3'463.95 per l’analisi della situazione, fr. 15'587.75 per

lo studio di possibili soluzioni,

fr. 12'123.81 per il progetto di massima, fr. 43'299.32 per quello definitivo e

fr. 5'195.92 per la procedura delle licenze di costruzione, per complessivi fr.

79'670.74 (doc. LL), appaiono importi corretti, conformi alla Norma SIA 102 e

adeguati. Così come corretto è il fatto che sia stato richiesto solo il

corrispettivo di quanto già anticipato.

La mancata produzione di

un contratto tra committenti e architetto nulla toglie a questa conclusione.

9.5

Il danno propugnato si

compone inoltre dei costi connessi alla progettazione della casa d'abitazione,

in particolare di quelli per le misurazioni da parte dell'ing. B__________

(doc. O e P), delle spese per l'eliminazione di piante che intralciavano i

rilievi (doc. R), di quelli per il calcolo termico (doc. T) e di quelle per la

modinatura (doc. U). Queste poste, neppure contestate specificatamente, sono

comprovate e relative a prestazioni da indennizzare nonostante in un secondo

tempo, a causa delle informazioni erroneamente fornite dal Comune, si siano

rivelate inutili, vista l'impossibilità di costruire.

Alla stessa stregua si

devono riconoscere i costi per la preparazione e l'allestimento dei rogiti per

i diritti di compera (doc. S e GG).

9.6

Il AP 1, con

l'appello, ha parimenti criticato il riconoscimento dei costi legali pre-processuali

considerati dal Pretore come necessari per far valere i diritti degli attori.

Dottrina e giurisprudenza riconoscono

il principio secondo cui le spese connesse all’intervento di un legale prima

dell’apertura di un processo civile e non comprese nelle ripetibili, cioè

quelle indispensabili causate dal processo e un’adeguata indennità per gli

onorari di patrocinio, costituiscono una posizione di danno risarcibile, sempre

che sia provata la necessità di un tale intervento sia in relazione alla

situazione personale sia in relazione alla natura del patrocinio, che, a sua

volta, deve essere necessario, utile e appropriato (DTF 131 II 121 consid.

2.1

; 117 II 101 consid. 6.a.; STF 4A_84/2016 del 5 settembre 2016 consid. 4;

STF 4C.288/2002 del 12 febbraio 2003).

Nel caso che occupa,

certamente non connotabile come bagatella, l'intervento del patrocinatore

legale deve essere riconosciuto come necessario anche prima dell’avvio della

procedura giudiziaria e deve dunque essere indennizzato. Gli unici dubbi

sollevati circa la sua legittimità sono motivati dal AP 1 con l’assenza dei

presupposti di una sua responsabilità nei confronti degli attori,

argomentazione che, come visto, non ha trovato spazio.

In merito alla

quantificazione di tali costi, l’appellante si è limitato, ancora una volta, a

una generica contestazione. Solo in sede di conclusioni di primo grado questa

posizione è stata leggermente affinata con la precisazione che agli atti

mancava il dettaglio delle singole prestazioni, ma ciò non ha sanato la carente

contestazione, che è rimasta tale.

Anche su questo punto,

l’appello deve dunque essere respinto e la pretesa per i costi pre-processuali,

quantificati con la nota d’onorario per fr. 4'841.- e spese per fr. 362.- (doc.

Z), confermata.

10.

Ne discende che

l’appello del convenuto deve essere integralmente respinto.

Le spese processuali e le

ripetibili della procedura di secondo grado, calcolate sulla base di un valore

litigioso di

fr. 98'350.80, fondamentale anche per un eventuale ricorso al Tribunale

federale, seguono la soccombenza, e sono posti quindi a carico dell’appellante (art.

106.

CPC).

Dispositivo

Per questi motivi,

richiamati gli art. 106 CPC, la LTG e il RTar

decide:

1. L’appello 14 maggio

2018 del AP 1 è respinto.

2. Le spese processuali

di fr. 6'000.- sono a carico dell’appellante, che rifonderà alla controparte

fr. 4'500.- per ripetibili.

3. Notificazione:

- ;

- .

Comunicazione alla Pretura

del Distretto di Lugano, sezione 2.

Per

la seconda Camera civile del Tribunale d’appello

Il

presidente Il

vicecancelliere

Rimedi giuridici

Nelle

cause a carattere pecuniario è dato ricorso in materia civile al Tribunale

federale, 1000 Losanna 14, entro 30 giorni dalla notificazione del testo

integrale della decisione (art. 100 cpv. 1 LTF), se il valore litigioso è

superiore a fr. 30'000.- (art. 74 cpv. 1 LTF); per valori inferiori il ricorso

è ammissibile se la controversia concerne una questione di diritto di

importanza fondamentale o se una legge federale prescrive un’istanza cantonale

unica (art. 74 cpv. 2 LTF). Qualora non sia dato il ricorso in materia civile è

possibile proporre negli stessi termini ricorso sussidiario in materia

costituzionale (art. 113, 117 LTF). La parte che intende impugnare una

decisione sia con un ricorso ordinario sia con un ricorso in materia

costituzionale deve presentare entrambi i ricorsi con una sola e medesima

istanza (art. 119 LTF).