Gratuito patrocinio in procedura amministrativa negato dall'ufficio AI. Ricorso accolto (caso non semplice dal profilo fattuale, probatorio e procedurale)

Raccomandata

Incarto

n.

32.2017.106

rg/sc

Lugano

30 gennaio 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il vicepresidente

del Tribunale cantonale delle assicurazioni

Giudice Raffaele Guffi

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso del 21 giugno 2017 di

RI 1

rappr. da: RA 1

contro

la decisione del 7 giugno 2017 emanata da

Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona

in materia di assicurazione federale per l'invalidità

ritenuto in fatto

1.1 Con progetto di decisione del 31 gennaio 2013, confermato con

decisione formale del 12 marzo 2013, l’Ufficio AI aveva respinto la domanda di

prestazioni presentata da RI 1 nell’agosto 2012 (doc. AI 28, 29).

1.2 Con scritto 5 novembre 2013 la __________, precisando che stava

valutando la propria responsabilità assicurativa per disturbi al piede

lamentati dalla signora RI 1, ha chiesto all’Ufficio AI la trasmissione degli

atti (doc. AI 33).

Il 14 novembre 2013, a nome dell’assicurata l’avv. RA 1, allegando

il verbale relativo al colloquio della sua assistita con il consulente

infortuni __________ del 13 novembre 2013, ha segnalato all’Ufficio AI che ”…

recentemente la spettabile __________ ha messo in evidenza un “pasticcio”

procedurale ed in particolare nella misura in cui per il pregiudizio allo stato

di salute già segnalato a suo tempo in realtà per un disguido nulla è più stato

intrapreso (cfr. doc. allegato). In considerazione di ciò, cortesemente vi

chiedo di voler riaprire una vostra procedura e nel contempo cortesemente vi

chiedo anche di volermi trasmettere copia della documentazione componente il

vostro incarto completo e meglio sino alla vostra ultima decisione di chiusura”

(doc. AI 35).

1.3 Il 4 marzo 2014 l’avv. RA 1 ha

informato l’Ufficio AI di una visita dell’assicurata presso la __________,

allegando il relativo rapporto datato 12 febbraio 2017 (doc. AI 36).

1.4 Su richiesta del 6 marzo 2014

dell’Ufficio AI, il 18 marzo 2014 la __________ ha trasmesso

all’amministrazione gli atti aggiornati (dopo il 16 ottobre 2012) concernenti

l’assicurata (doc. AI 37, 38).

1.5 Presentando, su richiesta

dell’Ufficio AI, il formulario compilato concernente la domanda di prestazioni

AI, con lettera 1. aprile 2014 il rappresentante dell’assicurata ha in

particolare precisato che “… La domanda di AI va quindi tesa come una

domanda di revisione e ciò considerato come a suo tempo l’amministrazione non

aveva debitamente tenuto in considerazione gli aspetti infortunistici e meglio

tutto l’incarto __________. Quest’ultimo incarto va richiamato ai vostri atti

in tutti i casi e meglio anche nel caso di una nuova domanda” (doc. AI 41).

1.6 Nel corso dell’istruttoria

avviata dall’amministrazione (doc. AI 42 e segg.), con scritto 16 luglio 2014

il rappresentante dell’assicu-rata, dopo aver in particolare evidenziato come

parallelamente alla nuova domanda di prestazioni AI vi sia pure da considerare

la richiesta di revisione volta alla modifica della precedente decisione, ha

formulato istanza di gratuito patrocinio per la procedura amministrativa (doc. AI

59).

Esperiti ulteriori

accertamenti di natura medica ed amministrativa (doc. AI 62-92) e ricevute diverse

comunicazioni e della documentazione da parte del patrocinatore dell’assicurata

(doc. 63, 66, 67, 72, 75, 87, 91), con progetto di decisione del 25 novembre

2016 (AI 93) l’Ufficio AI ha prospettato il diniego di prestazioni adducendo:

" (…)

Con

decisione 12.03.2013 era stata respinta la precedente richiesta di prestazioni

in quanto l’incapacità lavorativa così riconosciuta:

100% dal

15.05.2011

50% dal

04.07.2011

0%

dal 17.10.2011

50%

dal 02.04.2012

0%

dal 03.05.2012

non aveva

raggiunto la scadenza dell’anno d’attesa senza interruzioni.

La documentazione

medica acquisita all’incarto in seguito alla ricezione della nuova richiesta di

prestazioni è stata sottoposta al vaglio del Servizio medico regionale, il

quale ha concluso che non vi siano affezioni estranee all’infortunio subito il

03.05.2011 che possano influire sulla capacità lavorativa.

Ritenuto

che la __________, in qualità di assicuratore LAINF che ha tutelato l’evento

traumatico appena citato, ha respinto l’esistenza di ulteriori incapacità

lavorative, si conferma la totale capacità lavorativa dal 03.05.2012 e quindi

il mancato diritto a prestazioni da parte dell’AI” (doc. AI 93)

1.7 Con sentenza del 16

marzo 2016 (inc. 35.2015.51) lo scrivente TCA ha da un lato respinto il ricorso

del 21 maggio 2015 presentato da RI 1 contro il diniego di prestazioni statuito

dalla __________ con decisione 20 aprile 2015, dall’altro ha accolto

l’ulteriore gravame del 27 luglio 2015 contro la decisione del 23 luglio 2015

con cui la __________ – che aveva riconosciuto il patrocinio gratuito sino al

14 agosto 2014 – lo aveva per contro negato successivamente a tale data e sino

all’emanazione della decisione su opposizione.

1.8 Con osservazioni 28

novembre/15 dicembre 2016 tramite il proprio rappresentante, producendo nuova

refertazione medica l’as-sicurata ha manifestato il proprio disaccordo al

menzionato progetto, contestando sia la valutazione medica (che l’amministra-zione

avrebbe limitato ai soli postumi infortunistici) sia quella e-conomica. Evidenzia

quindi la lacunosità dell’istruttoria con conseguente richiesta di procedere ad

ulteriori accertamenti in relazione ad entrambi gli aspetti (doc. AI 96), in

particolare ad accertamenti medici peritali e ad un aggiornamento dello stato

valetudinario. Ha pure rimproverato all’amministrazione di non essersi

pronunciata sulla domanda di gratuito patrocinio.

Di seguito l’amministrazione

ha chiesto alla __________ la trasmissione di un “aggiornamento dei vostri

atti a seguito del vostro ultimo invio del 9 maggio 2016, nonché a precisarci

le percentuali d’incapacità lavorativa finora riconosciute” (sub doc. AI

98). Dopo aver interpellato il medico SMR – il quale ha evidenziato la

necessità di valutare l’esistenza di eventuali patologie extra-infortunistiche

(doc. AI 103) – il 22 marzo 2017 l’amministrazio-ne ha ordinato l’esecuzione di

una perizia reumatologica (doc. AI 100-103).

Con scritto 24 marzo 2017 il

patrocinatore ha reagito osservando che “l’assicurata non soffre

esclusivamente di pregiudizi reumatologici bensì piuttosto anche di pregiudizi

psichiatrici, ortopedici e gastroenterologici. Una perizia allestita mediante

mandato diretto da parte di un medico specializzato in neurologia non adempie

conseguentemente i presupposti di legge. Per l’assicu-rata si renderebbe

piuttosto necessaria una perizia pluridisciplinare con assegnazione mediante

metodo aleatorio. Dal mio canto resto anche e sempre ancora in attesa di

ricevere un riscontro in merito alla domanda di gratuito patrocinio” (doc.

AI 104).

L’amministrazione ha

quindi a tale proposito nuovamente interpellato il SMR (doc. AI 105-108).

1.9 Prima con lettera 11 maggio

2017 ed in seguito, su richiesta del rappresentante dell’assicurata, tramite

decisione formale datata 7 giugno 2017, l’Ufficio AI ha respinto la domanda di

gratuito patrocinio per la procedura amministrativa argomentando che “L’assistenza

viene considerata indispensabile solo in casi eccezionali, quando sono

sollevati problemi difficili (di fatto o di diritto) e non trovano

considerazione consigli dati dal rappresentante di un’associazione, da

un’assistente sociale, da uno specialista o da persona di fiducia designata da

un’istituzione sociale. Anche senza valutare lo stato di bisogno

dell’assicurata, la condizione relativa alla necessità dell’assistenza di un

legale non è realizzata. Il caso in esame rientra infatti nella classifica più

consueta delle pratiche AI. Pertanto l’assistenza di un avvocato, nel caso

specifico, non risulta giustificata, essendo possibile ad un rappresentante

delle istituzioni sociali accreditate procedere alla corretta interpretazione

dei punti controversi” (doc. AI 111).

Avverso tale provvedimento

insorge al TCA l’assicurata sempre patrocinata dall’avv. RA 1. Istando per la

concessione dell’assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio per la procedura

ricorsuale, l’insorgente chiede l’annullamento di suddetta decisione con

conseguente riconoscimento del diritto al gratuito patrocinio per la procedura

amministrativa, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei

considerandi a seguire.

1.10 Con la risposta di causa – e

nelle sue successive osservazioni agli scritti con cui, nelle more della

presente procedura, l’insorgente, producendo documentazione di cui si dirà se necessario

nel prosieguo, si è riconfermato nella propria domanda ricorsuale –

l’amministrazione ha proposto la reiezione del ricorso (cfr. IX, XII, XVI, XIV,

XVIII, XX, XXII, XXV).

1.11 Nelle more della presente

procedura ricorsuale, oltre ai summenzionati scritti l’avv. RA 1 ha in particolare

trasmesso al Tribunale copia della comunicazione 6 novembre 2017 con cui

l’Ufficio AI, ritenendo necessario sottoporre l’assicurata ad accertamenti

medici completi, ha ordinato l’erezione di una perizia pluridisciplinare

(medicina interna, gastroenterologia, neurologia, psichiatria/psicoterapia e

reumatologia) presso il SAM (doc. N), producendo altresì la corrispondenza

intercorsa con l’ammini-strazione (sub doc. N) in merito alla necessità di prevedere

pure una valutazione ortopedica.

considerato in diritto

2.1 La

presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di

rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della

valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un

Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 LOG (STF 9C_699/2014 del 31

agosto 2015;8C_855/2010 dell’11 luglio 2011;9C_211/2010 del 18 febbraio

2011).

2.2 L'art. 37 cpv. 1 LPGA, prevede

che la parte può farsi rappresentare, se non deve agire personalmente (cfr. ad

esempio a: sottoporsi ad una perizia medica; DTF 132 V 443), o farsi

patrocinare nella misura in cui l'urgenza di un'inchiesta non lo escluda. Il capoverso

4 recita che, se le circostanze lo esigono, il richiedente può beneficiare di

patrocinio gratuito (DTF 132 V 200).

Secondo la dottrina, il

fatto che, rispetto all'art. 61 lett. f LPGA, l'art. 37 cpv. 4 LPGA utilizzi la

formulazione "se le circostanze lo esigono", anziché quella

"se le circostanze lo giustificano", significa che il

legislatore ha inteso riprendere la giurisprudenza secondo la quale, quando il

gratuito patrocinio viene richiesto nella procedura amministrativa, le relative

condizioni devono essere esaminate in maniera rigorosa (Kieser, ATSG Kommentar,

2009, ad art. 37, n. 22, p. 504).

Per il resto, quali

presupposti del gratuito patrocinio valgono l'indigenza del richiedente, la

necessità del patrocinio e la probabilità di esito favorevole e la

concretizzazione delle singole condizioni ha luogo in analogia con i

corrispondenti criteri applicabili nella procedura giudiziaria ex art. 61 LPGA

(Kieser, op. cit., ad art. 37, n. 23, p. 504).

La necessità di patrocinio

da parte di un legale dipende dalle circostanze oggettive e soggettive del caso

concreto, ossia dalla particolarità della norme procedurali applicabili, dalla

complessità delle questioni giuridiche, dalla fattispecie poco chiara, ma anche

dal richiedente. Quest’ultimo, ad esempio, non dev’essere capace di difendere i

propri interessi. Qualora sussiste la minaccia di un intervento particolarmente

grave nello statuto giuridico del-l’indigente è di regola data la necessità di

un patrocinio, altrimenti soltanto nei casi in cui oltre alla relativa

complessità della fattispecie si aggiungono anche difficoltà reali e giuridiche

che non possono essere risolte dal richiedente stesso (“Falls ein besonders

starker Eingriff in die Rechtsstellung des Bedürftigen droht, ist die Verbeiständung

grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falles

besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der

Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen ist”, cfr. DTF 125

V 35 consid. 4b e riferimenti; DTF 119 Ia 265), oppure se

l’assistenza di rappresentanti di associazioni invalidi, assistenti sociali o

altre persone nel settore sociale non può essere presa in considerazione (“Eine anwaltliche Verbeiständung

drängt sich nur in Ausnahmefällen auf, in denen ein Rechtsanwalt beigezogen

wird, weil schwierige rechtliche oder tatsächliche Fragen dies als notwendig

erscheinen lassen und eine Verbeiständung durch Verbandsvertreter, Fürsorger

oder andere Fach- und Vertrauensleute sozialer Institutionen nicht in Betracht

fällt“; DTF 132 V 201 consid. 4.1

con riferimenti). La necessità o meno del-l’assistenza di

un avvocato durante la procedura di opposizione dipende esclusivamente dal tipo

di problematiche che vengono trattate nella decisione impugnata (cfr. anche STF

Fatti

I 911/06 del 2 febbraio 2007; cfr. anche STF 8C_669/2016 del 7 aprile

2017).

Occorre

poi ricordare che il gratuito patrocinio, sia in ambito di procedura ricorsuale

sia amministrativa, può essere riconosciuto solo ad avvocato patentato (STFA I

447/04 del 2 marzo 2005 consid. 4.2 citata in DTF 132 V 201 consid. 4.2 e DTF

132 V 206 consid. 5.1.4; per quanto riguarda un avvocato non impiegato presso

un’organizzazione riconosciuta di utilità pubblica e non iscritto in un albo

cfr. DTF 132 V 206 consid. 5.1.4 = SVR 2006 IV Nr. 50 p. 181; giurisprudenza

confermata nella STF 8C-399/2007 del 23 aprile 2008).

2.3 Nella

fattispecie in esame, alla luce della suevocata giurisprudenza, la necessità di

un patrocinatore era da ritenere data anche in ambito amministrativo a partire

dall’emissione del progetto di decisione del 25 novembre 2016. Infatti, se

prima di tale momento la nuova procedura, il cui inizio è riconducibile alla

comunicazione dell’avv. RA 1 del 14 novembre 2013 (cfr. supra consid.

1.2), non può ragionevolmente essere giudicata siccome complessa anche se ha

avuto per oggetto sia questioni mediche sia amministrative (cfr. supra consid.

1.2-1.6), quando si consideri che le comunicazioni e gli atti compiuti dal

legale avrebbero verosimilmente potuto essere effettuati anche dall’assicurata

personalmente, la quale, in particolare, si è personalmente rivolta nel

novembre 2013 all’assicuratore LAINF chiedendo una nuova valutazione del suo

caso (cfr. verbale del colloquio 13 novembre 2013 sub doc. AI 33).

Di contro, d’avviso di

questo giudice, con l’emanazione del preavviso del 25 novembre 2016, che ha

richiesto - in applicazione del diritto di essere sentiti - la presa di

posizione dell’assicurata in particolare sulle risultanze degli accertamenti e

delle valutazioni mediche operate dall’amministrazione, si è rivelata la

necessità dell’assistenza di un legale che ha potuto evidenziare le lacune

istruttorie (con particolare riferimento alla complessità della situazione

patologica) e la conseguente neces-sità di effettuare accertamenti peritali

pluridisciplinari volti ad approfondire ed aggiornare la situazione medica –

non solo in riferimento ai postumi infortunistici – e le sue conseguenze sulla

capacità lavorativa (sul gratuito patrocinio in relazione all’esercizio del

diritto di essere sentiti nell’ambito del preavviso giusta l’art. 57a LAI, cfr.

Kieser, ATSG-Kommentar, art. 37 n. 40). A seguito delle osservazioni presentate

dall’avv. RA 1, l’Ufficio AI ha dapprima predisposto una perizia reumatologica

(doc. AI 101). Dalla documentazione prodotta pendente lite emerge inoltre che

aderendo alla richiesta dal patrocinatore – che con scritto 24 marzo 2014 aveva

criticato, con pertinenti argomentazioni, la scelta di effettuare unicamente

una perizia reumatologica (doc. AI 104) – l’amministrazione, annullando il

precedente mandato peritale, ha predisposto una perizia pluridisciplinare al

fine di indagare la situazione medica dal profilo internistico, gastroenterologico,

neurologico, psichiatrico/psicoterapeutico e reumatologico (doc. AI 105-108,

Considerandi

doc. N/5). A tale riguardo all’assicurata è stata data la possibilità di

formulare quesiti peritali. Al riguardo con scritto 20 ottobre 2017 (doc. N/3)

il legale ha formulato osservazioni e richieste in relazione sia all’esame del

disturbo somatoforme di cui risulterebbe affetta l’assicurata, sia a quello

reumatologico (sul gratuito patrocinio in relazione all’allestimento di perizie

mediche, cfr. Kieser, ibidem).

Senza nulla togliere alle conoscenze

e alle qualifiche di cui possono disporre rappresentanti di associazioni,

assistenti sociali e persone designate da istituzioni sociali, non si vede per

quale motivo nel caso concreto l’amministrazione possa affermare che la tutela

degli interessi dell’assicurata poteva essere assunta da siffatte persone senza

dover far ricorso all’assistenza di un legale, quando si consideri che le

lacune e le necessità istruttorie pertinentemente evidenziate da quest’ultimo

non sono state in precedenza colte neppure dai funzionari dell’amministrazione

e dal suo servizio medico. Non va infine dimenticato che, oltre ad avere la

perizia ordinata dall’Ufficio AI per oggetto d’indagine disturbi della sfera

psichica (possibile disturbo somatoforme [?]; cfr. ad esempio STF 319/05 del 14

agosto 2006, cfr. STCA 32.2007.250 dell’8 ottobre 2008), come già fatto

presente dal legale dell’assicurata in sede istruttoria la procedura

amministrativa in corso ha per oggetto sia l’esame della nuova domanda di prestazioni

sia l’eventuale revisione (processuale) del precedente provvedimento di diniego

reso nel gennaio 2013. Ciò comporta quindi pure un esame – alla luce dei

parametri della revisione processuale quale rimedio straordinario – della

validità della precedente decisione.

Quanto sopra evidenziato

permette senz’altro di considerare la pratica, dopo l’emanazione del progetto

di decisione del 15 novembre 2016, siccome non semplice dal profilo fattuale,

probatorio e procedurale.

A torto,

quindi, l’Ufficio AI ha ritenuto non necessario o perlomeno non indicato

l’intervento di un avvocato e concluso che l’insorgente poteva difendersi senza

ricorrere ad un legale.

2.4

Per quanto

riguarda gli altri presupposti, non analizzati dall’Uffi-cio AI,

cumulativamente necessari per riconoscere il diritto all’as-sistenza

giudiziaria in sede amministrativa, va detto quanto segue.

Le

osservazioni al progetto di decisione presentate il 28 novembre/15 dicembre

2016.

non paiono di primo acchito prive di esito favorevole, prova tra l’altro

ne sia che hanno evidenziato la necessità di un complemento peritale

pluridisciplinare (cui l’autorità intimata ha dato seguito). Inoltre

l’assicurata era ed è da ritenere indigente come attestato dalla documentazione

presente negli atti LAINF (sub doc. 75) contenuti nell’incarto AI e da quella

prodotta nelle more del presente procedimento (cfr. XI/1-5).

2.5

Secondo l’art. 69 cpv. 1bis

LAI, in vigore dal 1° luglio 2006, la procedura di ricorso in caso di

controversie relative all'assegnazione o al rifiuto di prestazioni AI dinanzi

al Tribunale cantonale delle assicurazioni è soggetta a spese. L’entità delle

spese è determinata fra 200.- e 1’000.- franchi in funzione delle spese di

procedura e senza riguardo al valore litigioso.

Visto l’esito della vertenza, le spese

per complessivi fr. 500.-- sono poste a carico dell’Ufficio AI.

L’amministrazione dovrà inoltre versare all’assicurata fr. 2’000.-- a titolo di

ripetibili (IVA inclusa), ciò che rende priva d'oggetto l'istanza di assistenza

giudiziaria e gratuito patrocinio formulata con il gravame.

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il

ricorso è accolto ai sensi dei considerandi.

§ La

decisione impugnata è annullata e riformata nel senso che RI 1 è posta al

beneficio del gratuito patrocinio per la procedura amministrativa per il

periodo successivo all’emanazione del progetto di decisione del 25 novembre

2016.

2. Le spese di procedura di fr. 500.-- sono poste a carico

dell’Ufficio AI che rifonderà alla ricorrente fr. 2'000.-- per ripetibili (IVA

inclusa), ciò che rende priva d’oggetto la domanda di assistenza giudiziaria.

3. Comunicazione agli

interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale

federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla

comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3

esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,

contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo

rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta

in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Il vicepresidente Il

segretario

giudice Raffaele Guffi Gianluca

Menghetti