Restituzione di prestazioni. Riconsiderazione. Procedura di preavviso. Violazione del diritto di essere sentito. Ripetibili

Raccomandata

Incarto

n.

32.2018.155

rg/sc

Lugano

7 novembre 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il vicepresidente

del Tribunale cantonale delle assicurazioni

Giudice Raffaele Guffi

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso del 13 settembre 2018 di

RI 1

rappr. da: RA 1

contro

la decisione del 12 luglio 2018 emanata da

Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona

in materia di assicurazione federale per l'invalidità

ritenuto in

fatto

considerato in diritto

1.1. Con decisione 31 ottobre 2012 RI

1 era stato posto dall’Ufficio AI al beneficio di una rendita intera (grado d’invalidità

del 100%) a datare dal 1. luglio 2011 (doc. D, doc. AI 62).

1.2. Per decisione 12 luglio 2018

l’Ufficio AI ha chiesto all’assicurato la restituzione di fr. 19’226 per

prestazioni percepite a torto dal 1. agosto 2013 al 31 luglio 2018. Al riguardo

l’amministrazione ha evidenziato che “A seguito di una verifica abbiamo

constatato che il calcolo della sua rendita d’invalidità effettuato nell’anno

2012 non era stato elaborato correttamente, in quanto erano stati considerati

erroneamente come periodi di contribuzione anche gli anni in cui aveva svolto

attività lavorativa nel __________. Ci vediamo purtroppo costretti di

conseguenza a richiedere in restituzione la prestazione percepita a torto

retroattivamente per gli ultimi cinque anni (art. 25 cpv. 2 LPGA) (…)”,

fissando in fr. 1’968 (rendita da agosto 2013 a dicembre 2014) rispettivamente

in fr. 1’976 (rendita da gennaio 2015) l’ammontare della prestazione mensile

dopo nuovo calcolo (doc. A).

1.3. Contro questa decisione insorge

l’assicurato rappresentato dal-l’avv. RA 1. Invoca una violazione del diritto

di essere sentito (mancata indicazione dei rimedi di diritto e mancata concessione

della facoltà di “inoltrare un’opposizione all’Ufficio dell’assicu-razione

invalidità del Cantone Ticino”), come pure la perenzione del diritto

di esigere la restituzione e l’incompleto accertamento degli elementi

determinanti per il calcolo della rendita (contributi relativi all’attività svolta

all’estero). L’insorgente postula quindi l’annullamento della decisione

contestata con, in ordine, il rinvio della causa all’amministrazione affinché,

dopo assegnazione di un termine di 30 giorni per “formulare opposizione”,

e nel merito il rinvio per nuovo calcolo della rendita tenendo conto dei contributi

versati all’estero (__________). In via cautelare e super cautelare chiede il

ripristino dell’effetto sospensivo per quanto riguarda l’ordine di restituzione.

Con ordinanza 14 settembre

2018 il vicepresidente del TCA ha intimato l’atto di ricorso

all’amministrazione e indicato all’attenzione del ricorrente – in relazione

alle richieste di provvedimenti cautelari – che “Il ricorso

ha effetto sospensivo in quanto rivolto contro la decisione

di restituzione del 12 luglio 2018” e precisando al riguardo che “Di

principio infatti un ricorso ha effetto sospensivo e l’impugnazione della

decisione impedisce quindi l’esecuzione immediata della stessa (Locher, Grundriss des

Sozialversicherungsrechts, 2006, § 73 n. 12; Kieser, ATSG-Kommentar, 2003 ad

art. 56 n. 26; Zünd/Pfiffner Rauber, Ges. über das SVGer des Kantons Zürich, §

17 n. 10), ritenuto che la possibilità di revoca dell’effetto sospensivo di cui

art. 97 LAVS non si applica alle decisioni di restituzione (Kieser, cit., ad

art. 25 n. 11; Zünd/Pfiffner Rauber, cit., § 17 n. 10; DTF 130 V 411)”.

1.4. Con la

risposta di causa l’amministrazione ha osservato:

" … lo scrivente Ufficio AI del Canton Ticino (di seguito

UAI) tiene a comunicare di non aver purtroppo preannunciato all’assicurato la

resa della sfavorevole decisione di restituzione del 12 luglio 2018. Nel caso

in disamina, la garanzia procedurale costituzionale prevista dagli articoli 29

cpv. 2 Cost. fed. e 42 LPGA è dunque venuta meno.

Ora,

posto che:

-

nel settore dell’AI non è prevista

la procedura di opposizione;

-

l’art. 73bis OAI, così

come la nota marginale 3013 della CPAI, specificano chiaramente che il

preavviso di cui all’art. 57° LAI dev’essere emesso unicamente nei casi

elencati dall’art. 57 capoverso 1 lettere c-f LAI e che

-

la procedura di preavviso non

concerne questioni che rientrano nell’ambito di competenza delle Casse di

compensazione (cfr. il DTF 134 V 97 e l’art. 3 cpv. 1 OPGA),

l’UAI

propone che la decisione del 12 luglio 2018 venga trattata alla stregua di un

formale avviso dell’amministrazione atto a permettere la discussione della

fattispecie e a prudenzialmente salvaguardare il termine annuo di perenzione di

cui all’art. 25 cpv. 1 LPGA (analogamente a quanto stabilito nella sentenza del

26 maggio 2014 di questo lodevole Tribunale; incarto n. 32.2013.147).

Una

debita presa di posizione nel merito delle pertinenti motivazioni del rappresentante

legale dell’assicurato notificate con il ricorso del 13 settembre 2018 verrebbe

dunque fornita in sede amministrativa.

Alla luce

di quanto precede, si chiede – titolo principale – a questo lodevole Tribunale

di accogliere il ricorso interposto da controparte e di rinviare gli atti

affinché l’amministrazione proceda come illustrato nella suindicata proposta.

In

subordine, l’UAI domanda invece cortesemente a questo lodevole Tribunale – in

considerazione del suo pieno potere cognitivo – che la lesione del diritto di

essere sentito dell’assicurato venga sanata (analogamente a quanto stabilito

nella sentenza del 25 aprile 2017 di questo lodevole Tribunale; incarto n.

32.2016.144) e che, di riflesso, venga respinto il ricorso interposto da

controparte.” (doc. IV)

1.5. Con scritto 22 ottobre 2018

l’insorgente ha dichiarato di aderire alla proposta dell’amministrazione e ha chiesto

l’assegnazione di congrue ripetibili, producendo al riguardo la nota d’onorario

per un importo complessivo di fr. 6'104.55.

2.1. La presente vertenza non pone

questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio

per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può

dunque decidere nella composizione di un giudice unico ai sensi dell'art. 49

cpv. 2 LOG (STF 9C_699/2014 del 31 agosto 2015; STF 8C_855/2010 dell’11 luglio

2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011).

2.2. L'art. 1 cpv. 1 LAI stabilisce

che le disposizioni della legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte

generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) sono applicabili

all'assicurazione per l’invalidità (art. 1a-26bis e 28-70) sempre

che la presente legge non preveda espressamente una deroga. Secondo l'art. 49

cpv. 1 LPGA nei casi di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con

l’interessato l’assicuratore deve emanare per scritto le decisioni in materia

di prestazioni, crediti e ingiunzioni.

Ai sensi dell’art. 57a LAI

(nella versione applicabile dal 1. luglio 2006

a seguito della modifica della LAI del 16 dicembre 2005, la quale ha

sostituito la procedura d’opposizione mediante una procedura di preavviso; cfr.

Messaggio concernente la modifica della Legge federale sull’assicurazione per

l’invalidità [misure di semplificazione della procedura], pubblicato in FF 2005

2751-2763, in particolare pp. 2756-2757), l’Ufficio AI comunica all’as-sicurato,

per mezzo di un preavviso, la decisione prevista in merito alla domanda di prestazione

o alla soppressione o riduzione della prestazione già assegnata. L’assicurato

ha il diritto di essere sentito conformemente all’art. 42 LPGA. Inoltre, l’art.

69 cpv. 1 lett. a LAI stabilisce che in deroga agli art. 52 e 58 LPGA le decisioni

degli Uffici AI cantonali sono impugnabili direttamente dinnanzi al tribunale

delle assicurazioni del luogo dell’ufficio AI.

2.3. Il diritto di

essere sentito di cui all'art. 29 cpv. 2 Cost. è una garanzia costituzionale di

natura formale, la cui violazione implica di massima l'annullamento della

decisione impugnata, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito

(STF 9 C_734/2010 del 18 maggio 2011 consid. 4.1 e DTF 135 I 187 consid. 2.2 p.

190 e rinvii). Tale garanzia comprende il diritto per l'interessato di

consultare l'incarto, di offrire e di esigere l'assunzione di mezzi probatori

purché siano pertinenti e riguardino punti rilevanti per il giudizio, di

partecipare alla stessa e di potersi esprimere sulle relative risultanze nella

misura in cui possano influire sulla decisione (DTF 135 I 187 consid. 2.2 p.

190 con rinvii). In sostanza, il medesimo, quale diritto di partecipazione al

procedimento, comprende tutte quelle facoltà che devono essere riconosciute a

una parte affinché possa efficacemente far valere la sua posizione nella

procedura (DTF 135 II 286 consid. 5.1 p. 293). Esso comprende altresì l'obbligo

per l'autorità di motivare le proprie decisioni. Tale obbligo ha lo scopo, da

un lato, di porre la persona interessata nelle condizioni di afferrare le

ragioni poste a fondamento della decisione, di rendersi conto della portata del

provvedimento e di poterlo impugnare con cognizione di causa e, dall'altro, di

permettere all'autorità di ricorso di esaminare la fondatezza della decisione

medesima. Ciò non significa tuttavia che l'autorità sia tenuta a pronunciarsi

in modo esplicito ed esaustivo su tutte le argomentazioni addotte; essa può

occuparsi delle sole circostanze rilevanti per il giudizio, atte a influire

sulla decisione (DTF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 e rinvii). Ai sensi della

giurisprudenza, una violazione di tale diritto – nella misura in cui essa non

sia di particolare gravità – è tuttavia da ritenersi sanata qualora

l'interessato abbia la facoltà di esprimersi innanzi ad un'autorità di ricorso

che gode di piena cognizione. La riparazione di un eventuale vizio deve

comunque avvenire solo in via eccezionale (DTF 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437).

2.4. La restituzione di prestazioni

presuppone che siano adempiute le condizioni di una riconsiderazione o di una

revisione processuale della decisione con la quale le prestazioni litigiose

sono state versate (DTF 129 V 110, 126 V 42 consid. 2b; STF 9C_795/2009 del 21

giugno 2010 pubblicata in SVR 11/2010 EL Nr. 12; STF U 408/06 del 25 giugno

2007, K 147/03 del 12 marzo 2004). Ciò non è il caso – e la restituzione non

presuppone un motivo e quindi una decisione di riconsiderazione – allorquando

l’assicu-rato ha beneficiato di una prestazione alla quale, da un profilo

oggettivo, non aveva diritto ed in particolare nel caso in cui sia stato

formalmente deciso il diritto ad una rendita limitata nel tempo ma,

contrariamente a tale decisione, la rendita ha continuato ad essere versata

anche dopo la scadenza (così in

STF 9C_233/2007 del 28 giugno 2007 consid. 2.3.2 nella quale

l’Alta Corte ha, infatti evidenziato che “(…) Gilt

die Befristung als formell rechtskräftig verfügt und steht damit das Schicksal

verfügungswidriger Rentenzahlungen zur Beurteilung an, so liegt der

Rückforderung nicht die Wiedererwägung einer formell rechtskräftigen

Rentenzusprache (wegen zweifelloser Unrichtigkeit und erheblicher Bedeutung der

Berichtigung: Art. 53 Abs. 2 ATSG; vgl. Urteile I 353/01 vom 25. Februar 2003,

Fatti

E. 4.1.3 und 4.2, sowie I 222/02 vom 19. Dezember 2002, E. 6) zugrunde; anders

verhielt es sich im Fall I 308/03 (Urteil vom 22. September 2003) insofern, als

dort eine befristet zu verfügende Rente versehentlich effektiv unbefristet

verfügt wurde und eine Rückforderung daher nur unter dem Titel der

Wiedererwägung erfolgen konnte. (…)”;

cfr. anche STF 9C_877/2010 del 28 marzo 2011 consid. 3.2).

2.5. Nel caso concreto, con la

decisione avversata all’insorgente è stata chiesta la restituzione dell’importo

di fr. 19’226 per prestazioni percepite indebitamente da agosto 2013 a luglio

2018. A motivo della restituzione l’amministrazione ha posto il riesame del

calcolo della rendita di spettanza dell’assicurato, nel quale sarebbero stati

per errore considerati come periodi di contribuzione anche gli anni di attività

lavorativa svolta nel __________ (cfr. supra consid. 1.2). L’Ufficio AI ha

quindi provveduto ad una riconsiderazione della precedente decisione emessa il

31 ottobre 2012 con cui aveva riconosciuto a RI 1 il diritto ad una rendita di

fr. 2'267 mensili.

Ora, la procedura

applicabile in concreto era quella di cui all’art. 57a LAI e, quindi, della

comunicazione all’assicurato, per mezzo di un preavviso, della decisione

prevista in merito al riesame del-l’ammontare della rendita. La procedura del

preavviso va infatti osservata anche nei casi in cui l’amministrazione in via

di riconsiderazione sopprime o riduce (come in casu) una rendita fi-nora

erogata (STCA 32.2011.278 dell’8 maggio 2012 consid. 2.4; Müller,

Das Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, 2010, § 29, nota

marginale 2097, p. 413).

Richiamato il

principio valido nelle assicurazioni

sociali per il quale un difetto di forma o di procedura non deve cagionare alle

parti alcun pregiudizio (art. 49 cpv. 3 LPGA; Kieser, “ATSG –

Kommentar”, 2009, ad art. 49, n. 40-41, pp. 621-622; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren un

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1993, p. 101 N 159; vedi anche DTF 122 V

194 consid. 2), dal modo di procedere dell’Ufficio AI è

derivato al ricorrente un pregiudizio nel senso che egli è stato privato della

facoltà di far valere le proprie ragioni prima della resa della decisione

formale sul riesame (riconsiderazione) del calcolo della rendita e sul relativo

ordine di restituzione (va comunque rilevato che il diritto di essere

sentito va garantito anche quando non è necessario il preavviso e in ogni caso

quando si tratta di ridurre una rendita (Müller, op. cit., § 29, nota marginale

2076 p. 410 con riferimento alla DTF 134 V 97 consid. 2.8.3 e 2.9.1).

In simili circostanze,

ritenuto che la mancata messa in atto della procedura di preavviso costituisce

una grave lesione del diritto di essere sentito in quanto tale non sanabile – “(…) Die Nichtdurchführung

des Vorbescheidsverfahren stellt eine schwerwiegende Verletzung des rechtlichen

Gehörs dar, welche einer Heilung grundsätzlich nicht zugänglich ist (Urteil I

584/01 vom 24.7.2002 Erw. 2). (…)” (Meyer,

Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, in: Rechtsprechung des

Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, 2010, ad art. 57a, p. 477) –, l’errore in

procedendo commesso dall’amministrazione non può essere sanato nella

presente sede.

Va poi evidenziato che scopo della procedura di preavviso è permettere

una semplice discussione della fattispecie al fine di contribuire all’accettazione

da parte dell’assicurato della decisione. Per questo motivo di fronte alle

argomentazioni della persona assicurata l’Ufficio AI non può limitarsi a

prenderne atto ed esaminarle. Deve infatti confrontarsi con le (rilevanti)

motivazioni dell’assicurato e per lo meno spiegare perché determinati punti di

vista non possono essere presi in considerazione (“(…) Der Sinn und Zweck des

Vorbescheidverfahrens besteht darin, eine unkomplizierte Diskussion des

Sachverhalts zu ermöglichen und dadurch die Akzeptanz des Entscheids bei den

Versicherten zu verbessern (BGE 134 V 97 E. 2.7 S. 106). Die IV-Stelle

darf sich nicht darauf beschränken, die von der versicherten Person vorgebrachten

Einwände tatsächlich zur Kenntnis zu nehmen und zu prüfen. Sie hat ihre

Überlegungen dem oder der Betroffenen gegenüber auch namhaft zu machen und sich

dabei ausdrücklich mit den (entscheidwesentlichen) Einwänden auseinanderzusetzen,

oder aber zumindest die Gründe anzugeben, weshalb sie gewisse Gesichtspunkte

Considerandi

nicht berücksichtigen kann (BGE 124 V 181 E. 2b S. 183). (…)”

(STF 9C_617/2009 del 15 gennaio

2010, consid. 2.1)).

Inoltre, l’art. 57a LAI va

oltre al diritto di essere sentito ex art. 29 cpv. 2 Cost. fed. conferendo

all’assicurato la possibilità di esprimersi non solo sull’oggetto in questione

ma anche sulla prevista decisione finale (“(…) Die Einwände im

Vorbescheidverfahren sind nicht ein Rechtsmittel, das zurückgezogen werden

könnte mit der Konsequenz, dass der Vorbescheid rechtskräftig würde. Sie sind

vielmehr die Äusserung im Rahmen des Gehörsanspruchs. Das Vorbescheidverfahren

geht insoweit über den verfassungsrechtlichen Mindestanspruch auf rechtliches

Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) hinaus, als die versicherte Person Gelegenheit erhält,

sich nicht nur zur Sache, sondern auch zum vorgesehenen Endentscheid zu äussern

(Art. 57a Abs. 1 IVG und Art. 73ter Abs. 1 IVV; BGE 134 V 97 E. 2.8.2 S. 107

mit Hinweisen; Urteil 9C_617/2009 vom 15. Januar 2010 E. 2.1). Die Verwaltung

ist aber nicht verpflichtet, gemäss dem Vorbescheid zu verfügen. (…)” (STF 9C_176/2010 del 4 maggio 2010, consid. 1)).

Stante quanto sopra,

ritenuto che la decisione impugnata va trattata alla stregua di un preavviso ai

sensi dell’art. 57a LAI (che in quanto tale basta per la salvaguardia del

termine di perenzione ex art. 25 cpv. 2 LPGA; cfr. STF 9C_877/2010 del 28 marzo

2011.

consid. 4.2.1 con riferimenti), gli atti vanno retrocessi

all’amministrazione affinché – dopo aver concesso all’assicurato la facoltà di

prendere posizione (non trattasi, contrariamente a quanto impropriamente

indicato dal ricorrente, di “opposizione”) sulla prospettata

riconsiderazione e restituzione – proceda ad emettere una decisione formale

suscettibile d’impugnazione.

2.6

Secondo l’art. 69 cpv. 1bis

LAI, in vigore dal 1° luglio 2006, la procedura di ricorso in caso di

controversie relative all’assegna-zione o al rifiuto di prestazioni AI dinanzi

al tribunale cantonale delle assicurazioni è soggetta a spese. L’entità delle

spese è determinata fra 200.-- e 1’000.-- franchi in funzione delle spese di

procedura e senza riguardo al valore litigioso.

Visto l’esito della vertenza

le spese per fr. 500 sono poste a carico dell’Ufficio AI.

Al ricorrente, patrocinato

in causa da un avvocato, vanno riconosciute congrue ripetibili (art. 61 lett. g

LPGA e art. 30 cpv. 1 Lptca).

Con scritto del 22 ottobre

2018.

l’avv. RA 1 ha prodotto la sua nota professionale per un importo

complessivo (senza IVA) di fr. 5'668.10 (5'215 di onorario e 453.10 di spese).

L’importo delle ripetibili è

determinato in base all’importanza della lite e alla complessità del

procedimento, senza tener conto del valore litigioso (art. 61 lett. g LPGA e

art. 30 cpv. 2 Lptca). L’art. 12 del Regolamento sulla tariffa per i casi di

patrocinio d’ufficio e di assistenza giudiziaria e per la fissazione delle

ripetibili (RL 3.1.1.7.1; di seguito Regolamento sulla tariffa) stabilisce per

le pratiche senza valore determinato o determinabile una tariffa o-raria di

riferimento di fr. 280, rimandando per il resto all’applica-zione analogica

dell’art. 11 cpv. 5, il quale, per la fissazione delle ripetibili, fa anch’esso

riferimento al criterio della difficoltà e del-l’importanza della lite (sulla

commisurazione delle ripetibili tenen-do conto dei suddetti due criteri cfr.

Locher/Gächter, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 2014, § 76 numeri

71-75, pp. 609-610). Per quanto concerne le spese (spese di cancelleria, come

quelle di spedizione, di comunicazione, delle fotocopie e di apertura e archiviazione

dell’incarto), l’art. 6 cpv. 1 del Regolamento sulla tariffa pone il principio

secondo il quale al patrocinatore può essere riconosciuto un importo forfetario

in per cento dell’onorario.

In merito alle ore di

patrocinio va ricordato, per esempio, che con decreto del 5 agosto 2004 (inc.

38.2003

), il TCA ha ridotto da 8 ore e 30 minuti a 6 ore il tempo di lavoro

del patrocinatore di un assicurato nel caso di una vertenza il cui oggetto era

la questione di sapere se correttamente o meno la Cassa gli aveva negato il

diritto alle indennità di disoccupazione, in quanto non aveva controllato la

disoccupazione in violazione dell’art. 8 cpv. 1 lett. g LADI e nella quale si

era svolta un'udienza davanti al TCA; il 10 luglio 2007 (inc. 36.2006.111) il

TCA ha ridotto da 12 ore e 10 minuti a 8 ore il tempo di lavoro del legale di

un’attrice in una causa di diritto privato inerente una controversia circa il

diritto a percepire ulteriori indennità per perdita di guadagno e nella quale

il patrocinatore era intervenuto trasmettendo varia documentazione e prendendo

posizione sulle osservazioni in merito alla documentazione prodotta

dall’assicuratore; con decreto del 18 febbraio 2011 (inc. 32.2010.192), questo

Tribunale ha ridotto da 7 a 5 ore l’impegno lavorativo necessario per una causa

di media difficoltà dove l’interessato chiedeva di essere messo al beneficio di

una rendita AI.

Nel caso concreto, stante

quanto sopra, ritenuta la non complessità della causa e stante il principio

indagatorio vigente nel diritto delle assicurazioni sociali che allevia il

lavoro del patrocinatore (DTF 114 V 87 consid. 4b, 110 V 365 consid. 3c),

appare in concreto giustificato riconoscere ripetibili per complessivi fr. 2'376

(2’000 per onorario, 200 per spese e 176 di IVA [8% dal 1. gennaio 2018]).

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è accolto.

§ Gli atti sono rinviati

all’Ufficio AI affinché proceda come indicato nei considerandi.

2. Le spese di fr. 500 sono

poste a carico dell’Ufficio AI, il quale verserà al ricorrente fr. 2'376 a

titolo di ripetibili (IVA inclusa).

3. Comunicazione agli

interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale

federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla

comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3

esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,

contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo

rappresentante.

Al ricorso dovrà essere

allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Il vicepresidente Il

segretario

giudice Raffaele Guffi Gianluca

Menghetti