35.2014.10

Ammessa una denegata giustizia in relazione al fatto che, nonostante esplicita richiesta, l'assicuratore non ha emanato una decisione formale su ripristino prestazioni dopo sentenza cantonale di rinvi

13 marzo 2014Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

1.2. In data 12

luglio 2013, l’assicuratore LAINF ha comunicato al patrocinatore

dell’assicurata la propria intenzione di conferire il mandato peritale al

Servizio di accertamento medico (SAM) di Bellinzona, accludendo i relativi

quesiti (cfr. doc. 7).

Con

scritto del 25 luglio 2013, l’avv. RA 1 si é dichiarato d’accordo con la scelta

del perito, ricordando che gli accertamenti avrebbero dovuto comprendere anche

l’aspetto psichiatrico (cfr. doc. 8).

mandato peritale é quindi stato conferito il 6 settembre 2013 (cfr. allegato al

doc. 9).

Dalla

lettera di convocazione del 18 settembre 2013 del SAM si evince che le visite

peritali hanno avuto luogo tra il 7 ottobre e il 4 novembre 2013 (cfr. doc. 9 e

doc. 15).

1.3. In data 26

settembre 2013, l’avv. RA 1 ha sollecitato l’Istituto assicuratore a, segnatamente,

riprendere il versamento dell’indennità giornaliera a contare dal mese di

febbraio 2013, chiedendo al riguardo l’emanazione di una decisione formale in

caso di rifiuto (cfr. doc. 12).

Nel mese

di ottobre 2013, il patrocinatore dell'assicurata ha inoltre chiesto alla CO 1

d’includere negli accertamenti disposti anche “… una visita per ecografia e una

per risonanza magnetica ai seni della mia assistita …”, essendo stata nel

frattempo diagnosticata una dislocazione delle protesi mammarie a seguito della

caduta del 6 marzo 2013 (doc. 17).

Il 28

ottobre 2013, l’amministrazione si é rifiutata di dare seguito alla richiesta

dell’assicurata, vista la pretesa assenza di una causalità diretta tra la

dislocazione delle protesi e l’infortunio del 6 marzo 2013 (cfr. doc. 18).

Con

scritto del 31 ottobre 2013, l’avv. RA 1 ha in particolare chiesto alla CO 1 di

confermare il rifiuto di procedere all’accertamento peritale in questione

mediante l’emanazione di una decisione formale (cfr. doc. 19, p. 2).

Infine,

in data 9 dicembre 2013, il rappresentante legale dell’assicurata ha di nuovo

preteso dall’Istituto assicuratore “… un pronto riscontro in merito alla

richiesta di approfondimento peritale ai seni della signora RI 1 (ecografia e

risonanza magnetica) e di ricevere in visione il referto peritale

interdisciplinare prima che procediate con l’emissione di una nuova decisione”

(doc. 23).

1.4. Con ricorso

per denegata giustizia del 23 gennaio 2014, Serena Gentili, sempre

rappresentata dall’avv. RA 1, ha chiesto che - accertata l’esistenza di un

diniego di giustizia -, la CO 1 venga condannata a ripristinare il versamento

delle indennità giornaliere dal 1° febbraio 2013 e sino almeno all’emanazione

della nuova decisione, a disporre l’esecuzione di un’ecografia e di una RM dei

seni nonché a trasmettere il rapporto peritale SAM prima che venga rilasciata

la nuova decisione formale.

sostegno dell’esistenza di una denegata giustizia, l’insorgente ha fatto valere

in particolare quanto segue:

(…).

È dunque pacificamente dato un grave diniego di

giustizia, individuabile nelle seguenti, peraltro già citate, 3 circostanze:

- nonostante

la sentenza 20 giugno 2013 annullante la decisione 18 febbraio 2013

dell’assicurazione, quest’ultima non ha ripreso, foss’anche solo

temporaneamente, il versamento delle indennità giornaliere LAINF né tantomeno

proceduto con l’emissione di una corrispondente decisione formale, nonostante

le diverse richieste avanzate in tal senso dalla ricorrente, l’ultima delle

quali avvenuta il 26 settembre 2013 (doc. DD);

- sebbene

con sentenza 20 giugno 2013 sia stata in specie disposta una perizia

interdisciplinare, ad oggi (a ben 7 mesi di distanza), nonostante vari

solleciti, la ricorrente non l’ha ancora ricevuta e non é dato sapere quanto

tempo manchi, essendo venuta a conoscenza addirittura dell’esecrabile

dimenticanza da parte dello stesso SAM (evidentemente peraltro nemmeno

sollecitato a sua volta dall’assicurazione);

- nonostante

vari solleciti, l’ultimo dei quali avvenuto il 31 ottobre 2013 (doc. MM),

l’assicurazione non ha ancora proceduto ad emettere alcuna decisione formale in

relazione al nuovo infortunio 6 marzo 2013 (avvenuto addirittura più di 10 mesi

fa), né per quanto attiene alle richieste di procedere con una ecografia e una

risonanza magnetica né più in generale sul diritto al versamento di indennità

giornaliere LAINF.”

(doc. I,

p. 10s.)

1.5. L’Istituto

assicuratore, in risposta, ha chiesto che il ricorso per denegata giustizia

venga respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei

considerandi di diritto (cfr. doc. IV).

1.6. In corso di

causa, la ricorrente ha prodotto documentazione destinata a supportare la

domanda di assistenza giudiziaria e si é in sostanza riconfermata nelle proprie

allegazioni e conclusioni (cfr. doc. VIII).

1.7. In data 3

marzo 2014, la CO 1 ha comunicato al TCA di aver ricevuto la perizia SAM e di

averla intimata all’avv. RA 1 per osservazioni (cfr. doc. X + allegato).

diritto

ordine

2.1. La presente

vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante

importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione

delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico

ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria

(cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011;

STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF

H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003;

STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H

220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in

RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98

del 26 ottobre 1999).

Nel

merito

2.2. Il TCA è

chiamato a stabilire se la CO 1 si è resa colpevole oppure no di un diniego di

giustizia nei confronti di RI 1.

2.3. Giusta

l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il ricorso può essere interposto anche se

l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione

o una decisione su opposizione.

Secondo

l’Alta Corte, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o

amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa é

competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).

ritardo ingiustificato a statuire é una forma particolare di diniego di

giustizia vietato dall’art. 29 cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si é in

presenza di un ritardo ingiustificato a statuire quando l’autorità

amministrativa o giudiziaria competente non emana la decisione che le compete

entro il termine previsto dalla legge oppure entro un termine che la natura

dell'affare nonché l'insieme delle altre circostanze fanno apparire come

ragionevole (DTF 131 V 407 consid. 1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati).

Sono determinanti, segnatamente, il grado di complessità dell’affare, la posta

in gioco per l’interessato, come pure il comportamento di quest’ultimo e delle

autorità competenti (DTF 130 I 312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo

proposito, spetta, da una parte, all’interessato intraprendere determinati

passi per invitare l’autorità a decidere, in particolare sollecitandola ad

accelerare la procedura oppure ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra

parte, sebbene all’autorità non possano essere rimproverati alcuni “tempi

morti”, inevitabili in una procedura, essa non é legittimata a invocare una

carente organizzazione oppure un sovraccarico strutturale per giustificare

l’eccessiva lentezza della procedura; spetta in effetti allo Stato organizzare

le proprie giurisdizioni in modo tale da garantire ai cittadini

un’amministrazione della giustizia conforme alle regole (DTF 130 I 312 consid.

5.2 e i riferimenti ivi menzionati).

principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni

deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è

espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e

vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54

consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser, Das

Considerandi

Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).

Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata

giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità

protrae più del dovuto la trattazione di un affare.

Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei

provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di

una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può

essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi

abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi

Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).

Nell’ambito

di una procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una

valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento

del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica

soltanto qualora l’amministrazione abbia manifestamente oltrepassato il

proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di

un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver

ordinato un determinato provvedimento probatorio era manifestamente

superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente

pubblicata in RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003

consid. 4.1).

2.4

In una

sentenza I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il

TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio

AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di

una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata

presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza

impugnata).

Nella DTF

125.

V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato,

trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal

momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora

proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.

Nella

RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata

giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente

inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere

giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).

In quella

stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato

chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:

Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in

ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten,

Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als

Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine

Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine

unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits

hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40

Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI

succitata)

Più di

recente, l’Alta Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile

trattandosi di un tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi

tra la fine dello scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata

giustizia dinanzi al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro

del ricorso cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di

assicurazione contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure

quando é trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli

allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale

federale, in una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del

ricorrente e in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due

aspetti che non presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per contro, un periodo di 18 mesi

trascorso tra la fine dello scambio degli allegati

davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia

inoltrato al Tribunale federale, non é stato qualificato quale ritardo

ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso

apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF

8C_615/2009 del 28 settembre 2009).

2.5

Nella

concreta evenienza, questa Corte constata che, dopo l’intimazione della

sentenza 35.2013.32 del 20 giugno 2013 e ancor prima della sua crescita in

giudicato, l’assicuratore LAINF convenuto ha dato seguito a quanto disposto dal

TCA.

effetti, dagli atti di causa si evince che, già in data 12 luglio 2013, la CO 1

ha informato l’avv. RA 1 della propria intenzione di conferire il mandato al

SAM di Bellinzona, concedendogli nel contempo il diritto di esprimersi sulla

scelta del perito e sui relativi quesiti da sottoporgli (cfr. doc. 7).

L’incarico peritale é stato effettivamente conferito il 6 settembre 2013 (cfr. allegato

al doc. 9), una volta ottenuto l’assenso dell’assicurata (cfr. doc. 8).

Gli

accertamenti presso il SAM e presso i diversi consulenti si sono svolti il 7,

il 17, il 21, il 22 e il 25 ottobre 2013, nonché il 4 novembre 2013 (cfr. doc.

9, 15 e allegato al doc. 15).

Secondo

questa Corte, quanto precede dimostra che nella procedura diretta

dall’amministrazione non sono ravvisabili quei “tempi morti” atti a fondare il

rimprovero di una denegata / ritardata giustizia.

D’altro

canto, se é vero che al momento dell’inoltro del ricorso sub judice,

trascorsi poco più di quattro mesi e mezzo dal conferimento dell’incarico

peritale, rispettivamente poco più di due mesi e mezzo dall’ultimo

accertamento, il SAM non aveva ancora consegnato il proprio referto (lo stesso

é pervenuto alla CO 1 soltanto all’inizio del mese di marzo 2014 - cfr. doc. X

+ allegati), é altrettanto vero che l’allestimento di una perizia medica, a

maggior ragione se fondata su accertamenti pluridisciplinari, implica dei tempi

tecnici dai quali non é possibile prescindere.

Perlomeno

da questo profilo, l’assicuratore LAINF convenuto non si é dunque reso

colpevole di un ritardo ingiustificato nei confronti dell’assicurata.

2.6

Con la

propria impugnativa, RI 1 fa inoltre valere che l’Istituto assicuratore avrebbe

commesso un diniego di giustizia per aver omesso di decidere in merito alla sua

domanda di estendere gli accertamenti peritali ai seni (cfr. doc. I).

riguardo, questo Tribunale ricorda che, in una sentenza U 410/04 del 3 novembre

2006.

consid. 4.3, il TFA ha stabilito che né la LPGA né la PA (applicabile in

virtù dell’art. 55 cpv. 1 LPGA) prevedono imperativamente l’emanazione di una

decisione incidentale allorquando non viene dato seguito a una richiesta

d’accertamento medico. Dall’art. 45 cpv. 1 e 2 lett. f PA si desume unicamente

che le decisioni incidentali concernenti il rifiuto di assumere prove sono

impugnabili autonomamente, a condizione che cagionino all’assicurato un

pregiudizio irreparabile. Tuttavia, ciò non esclude che l’assicuratore si

pronunci in proposito soltanto con la decisione finale sul diritto alle

prestazioni.

Alla luce

di questo chiaro principio giurisprudenziale, nel caso di specie, la circostanza

che la CO 1 non abbia emesso una decisione (incidentale) in relazione al

rifiuto di compiere degli accertamenti anche a proposito della pretesa

dislocazione delle protesi mammarie, non é quindi costitutivo di un diniego di

giustizia.

L’assicuratore

resistente dovrà motivare il proprio rifiuto nel quadro della sua decisione

finale concernente il diritto alle prestazioni.

2.7

ricorrente ravvede infine un diniego di giustizia nel fatto che

l’amministrazione, nonostante esplicita richiesta, non abbia emanato una

decisione in merito al ripristino dell’indennità giornaliera a decorrere dal 1°

febbraio 2013 (cfr. doc. I).

riguardo, questo Tribunale rileva che, con scritto del 18 settembre 2013,

l’assicurata ha invitato l’assicuratore a riprendere “… senza indugio con il

versamento delle indennità giornaliere LAINF con effetto dal mese di febbraio 2013.” (doc. 10).

In data

23.

settembre 2013, la CO 1 ha comunicato all’avv. RA 1 che non avrebbe aderito

“… alla sua richiesta di versamento delle indennità giornaliere dal 01.02.2013,

…” (doc. 11).

Il 26

settembre 2013 il patrocinatore appena citato ha quindi chiesto l’emanazione di

una decisione formale su questo aspetto (doc. 12: “Risulta pertanto

assolutamente ingiustificato il vostro rifiuto a riprendere i versamenti e sono

pertanto a chiedervi al riguardo una decisione formale contro cui potere

ricorrere”).

Ora,

nella misura in cui dalla documentazione prodotta non risulta che

l’amministrazione abbia nel frattempo dato seguito alla domanda di rilascio di

una decisione formale sulla questione del ripristino dell’indennità giornaliera

dal mese di febbraio 2013, il TCA ritiene che il ricorso per denegata giustizia

meriti accoglimento (per un caso in cui - trattandosi di una richiesta di ripristino

del diritto all’indennità giornaliera a seguito di una sentenza di rinvio per

complemento istruttorio -, questa Corte ha ritenuto inapplicabile l’art. 52

cpv. 1 in fine LPGA, condannando di conseguenza l’assicuratore

interessato a emanare una decisione su opposizione ex art. 52 cpv. 2 LPGA, si

veda la STCA 35.2009.20 del 25 marzo 2009 consid. 2.5., cresciuta incontestata

in giudicato, nonché i riferimenti alla giurisprudenza federale ivi

menzionati).

Con riferimento al tenore

del petitum (cfr. doc. I, p. 13: “È fatto ordine alla CO 1 di

ripristinare il versamento delle indennità giornaliere con effetto retroattivo

al 1° febbraio 2013 e sino almeno all’emanazione della nuova decisione.”), va sottolineato

che, in questa sede, il TCA è chiamato soltanto a stabilire se

l'amministrazione si sia o meno resa colpevole di una denegata giustizia e non

a statuire nel merito della lite.

In una

sentenza pubblicata in SVR 2001 UV

38, p. 109s., l’Alta Corte ha in effetti stabilito che l'oggetto di un ricorso

presentato in base all'art. 56 cpv. 2 LPGA, é soltanto la verifica del preteso diniego o del preteso ritardo: il

tribunale non può, quindi, decidere in merito alle prestazioni. Le prestazioni

assicurative materiali, in effetti, non costituiscono l'oggetto litigioso di

tale procedura.

2.8

L'assicurata

ha chiesto di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria con il

gratuito patrocinio dell’avv. RA 1 (cfr. doc. I, p. 12s.).

Visto l'esito del ricorso,

l'assicurata, patrocinata da un avvocato, ha diritto al versamento da parte

della CO 1 di fr. 1'600.-- a titolo di ripetibili.

Secondo la costante

giurisprudenza federale, l'assegnazione di ripetibili rende priva d'oggetto

l'istanza di assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio (DTF 124 V 309

consid. 6; STF I 911/06 del 2 febbraio 2007).

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso

è accolto.

§ È

accertata una denegata giustizia in relazione al fatto che la CO 1, nonostante

esplicita domanda dell’assicurata, non abbia emanato una decisione formale

sulla questione del ripristino dell’indennità giornaliera a contare dal mese di

febbraio 2013.

§§ Alla

CO 1 é fatto ordine di emanare - senza indugio - la decisione formale

richiesta.

2. Non si

percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

La CO 1

verserà all'assicurata fr. 1'600.-- a titolo di ripetibili (IVA inclusa), ciò

che rende priva d'oggetto l'istanza di assistenza giudiziaria con gratuito

patrocinio.

3. Comunicazione

agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale

federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30

giorni dalla comunicazione.

L'atto di

ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di

quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del

ricorrente o del suo rappresentante.

Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il

ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale

cantonale delle assicurazioni

Il presidente Il

segretario

Daniele Cattaneo Gianluca

Menghetti

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

Informazioni legali |

Requisiti minimi |

Contatta il webmaster