35.2014.58
Denegata/ritardata giustizia non ammessa poiché dall'istruttoria sono emersi nuovi elementi, potenzialmente rilevanti dal profilo dell'esistenza della copertura ass., che devono essere approfonditi da
8 settembre 2014Italiano15 min
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Raccomandata
Incarto
n.
35.2014.58
mm
Lugano
8 settembre 2014
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Maurizio Macchi, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 17
giugno 2014 di
RI 1
rappr. da: RA 1
contro
CO 1
rappr. da: RA 2
in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto, in fatto
1.1. Con sentenza 35.2013.32 del
20 giugno 2013 - cresciuta incontestata in giudicato -, il TCA ha accolto ai
sensi dei considerandi il ricorso interposto da RI 1 contro la decisione su
opposizione dell’8 aprile 2013 della CO 1 e rinviato gli atti a quest’ultima
affinchè procedesse a “… disporre un approfondimento peritale interdisciplinare
(che includa pure l’aspetto psichiatrico; cfr. DTF 134 V 109 consid. 9.5) con
lo scopo di appurare se i disturbi denunciati oltre il 31 gennaio 2013
costituivano ancora una conseguenza naturale del trauma subito il 24 settembre 2012”.
Nel corso del mese di
settembre 2013, l’amministrazione ha conferito il mandato peritale al Servizio
di accertamento medico (SAM) di Bellinzona.
Da notare che, nel corso
del mese di marzo 2013, RI 1 era rimasta vittima di un secondo evento
traumatico (caduta a terra con trauma cranico), annunciato anch’esso
all’assicuratore LAINF.
1.2. Statuendo sul ricorso
presentato dall’assicurata il 23 gennaio 2014, con pronunzia 35.2014.10 del 13
marzo 2014, questa Corte ha accertato una denegata giustizia in relazione al
fatto che la CO 1, nonostante esplicita domanda, non aveva emanato una
decisione formale sulla questione del ripristino dell’indennità giornaliera a
contare dal mese di febbraio 2013, ordinando a quest’ultima di rilasciare,
senza indugio, la relativa decisione formale.
1.3. Dalle carte processuali si
evince che, nel mese di febbraio 2013, RI 1 ha sporto denuncia penale per appropriazione
indebita nei confronti della ditta __________ e del suo amministratore unico __________
(cfr. doc. 1).
Interrogato dalla polizia
giudiziaria, __________ ha dichiarato, per quanto qui d’interesse, che RI 1 non
avrebbe “… mai lavorato, non ha mai prestato il servizio nemmeno di un’ora.”
(verbale d’interrogatorio del 24 dicembre 2013).
1.4. Nel corso della primavera del
2014, il patrocinatore di RI 1 ha più volte invitato l’amministrazione a dar
seguito alle proprie incombenze. Con scritto dell’11 giugno 2014, l’avv. Simoni
ha rimproverato all’Istituto di non aver ancora ossequiato l’ordine impostogli
con la sentenza 35.2014.10 del 13 marzo 2014 di emanare una decisione formale
circa il ripristino dell’indennità giornaliera a contare da febbraio 2013, nonchè
di non aver dato seguito alla richiesta di aprire gli incarti relativi a due
nuovi sinistri occorsi, rispettivamente, nel febbraio e nel maggio 2014 (doc.
BBB).
1.5. Con ricorso per denegata
giustizia del 17 giugno 2014, RI 1, sempre rappresentata dall’avv. RA 1, ha
chiesto che - accertata l’esistenza di un diniego di giustizia -, alla CO 1venga
fatto ordine di ripristinare il diritto all’indennità giornaliera dal 1°
febbraio 2013 e sino almeno all’emanazione della nuova decisione, subordinatamente
di rilasciare entro 5 giorni dalla crescita in giudicato della presente sentenza
la relativa decisione formale, pena il versamento di fr. 500 per ogni giorno di
ritardo, nonchè di aprire, sempre entro 5 giorni dalla crescita in giudicato
della presente pronunzia, due nuovi dossier infortunistici a dipendenza degli
eventi dell’11 febbraio e del 10 maggio 2014, pena il pagamento di fr. 500 per
ogni giorno di ritardo.
A sostegno dell’esistenza
di una denegata giustizia, l’insorgente ha fatto valere in particolare quanto
segue:
" (…).
Venendo al caso concreto, non è assolutamente possibile trovare
alcuna giustificazione alla mancata emanazione “senza indugio” da parte
dell’assicurazione della decisione formale ordinata da questa medesima Corte
con decisione del 13 marzo 2014 (incarto n. 35.2014.10). Infatti, il termine
“senza indugio” non dà adito ad alcuna interpretazione, dovendosi pacificamente
intendere che controparte è tenuta a procedervi immediatamente, senza per
questo attendere gli esiti dell’ulteriore approfondimento peritale.
(…).
Nonostante le citate sentenze 20 giugno 2013 (annullante la
decisione su opposizione dell’assicurazione) e 13 marzo 2014 (ordinante
l’emanazione “senza indugio” di una decisione formale sul ripristino
dell’indennità giornaliera a decorrere dal mese di febbraio 2013),
l’assicurazione non ha ripreso, foss’anche solo temporaneamente, il versamento
delle indennità giornaliere LAINF nè tantomeno ha proceduto con l’emissione di
una corrispondente decisione formale, nonostante la miriade di richieste
avanzate in tal senso dalla ricorrente, l’ultima delle quali avvenuta in data
11 giugno 2014 (doc. BBB).
(…).
Inoltre, nonostante vari - vani - solleciti (l’ultimo, quello di
cui al doc. BBB) alle richieste di aprire due nuovi dossier infortunistici (con
lettere di cui ai doc. RR e SS), l’assicurazione non vi ha dato seguito e
neppure risulta avere inviato la documentazione aggiornata al SAM (con
particolare riferimento agli ultimi due predetti eventi traumatici), unitamente
alle domande complementari inoltrate con lettera 21 marzo 2014 (doc. UU).
Trascorsi ormai rispettivamente 4 mesi (doc. RR) e 1 mese (doc. SS)
dall’inoltro della prima domanda, si chiede dunque che sia accertata anche tale
ulteriore denegata giustizia, con contestuale ordine di apertura dei rispettivi
dossier infortunistici e inoltro della nuova documentazione medica al SAM,
unitamente alle citate domande complementari.”
(doc. I)
1.6. In data 18 giugno 2014,
l’assicuratore LAINF ha proceduto all’audizione di __________, il quale ha
confermato, in particolare, che RI 1 non avrebbe mai effettivamente iniziato la
propria attività lavorativa alle dipendenze della __________ (cfr. doc. 4).
Con decisione del 21
luglio 2014, il Procuratore Pubblico ha autorizzato la CO 1 a consultare gli
atti del procedimento penale relativo alla __________ e al suo amministratore
unico __________ (doc. 3).
1.7. L’Istituto assicuratore, in
risposta, ha chiesto che il ricorso per denegata giustizia venga respinto. In
particolare, esso ha rilevato che “… alla luce di quanto emerso dalla perizia
SAM, dalla video-sorveglianza dell’assicurata (alla quale manifestamente l’aria
del Canton Ticino fa male, mentre quella della vicina penisola la fa
rinascere), dall’audizione del “datore di lavoro” e da ultimo dalla visione
potuta effettuare settimana scorsa dell’incarto penale concernente la denuncia della
stessa signora RI 1 nei confronti del “datore di lavoro”, CO 1 intende esperire
- per il rispetto della procedura richiesta peraltro da chiara giurisprudenza -
tutti gli atti necessari ad emettere una decisione formale.” (cfr. doc. III).
1.8. Nel corso del mese di agosto
2014, l’insorgente ha prodotto documentazione destinata a supportare la sua
domanda di assistenza giudiziaria e si è in sostanza riconfermata nelle proprie
allegazioni e conclusioni (doc. VI + allegato).
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone
questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio
per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può
dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo
49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_452/2011 del
12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18
febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del
21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18
febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio
2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190
seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Il TCA è chiamato a stabilire
se la CO 1 si è resa colpevole oppure no di un diniego di giustizia nei
confronti di RI 1.
2.3. Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA,
il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda
dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.
Secondo l’Alta Corte, vi è
diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si
occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è competente (cfr. DTF 114 V
147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il ritardo ingiustificato
a statuire è una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29
cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in presenza di un ritardo
ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria
competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto
dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonchè l'insieme
delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid.
1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il
grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come
pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I
312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una
parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità
a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure
ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non
possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura,
essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un
sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura;
spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale
da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle
regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il principio secondo cui
la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere
semplice e spedita (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA), è espressione di un
principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò,
anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).
Dottrina
e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa
soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa
prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori
supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza
notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto
se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das
Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti
alla giurisprudenza federale).
Nell’ambito di una
procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una
valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento
del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica
soltanto qualora l’amministrazione abbia manifestamente oltrepassato il
proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di
un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver
ordinato un determinato provvedimento probatorio era manifestamente
superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente
pubblicata in RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003
consid. 4.1).
2.4. In una sentenza I 841/02 del
25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TFA ha ammesso
l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della
Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una
procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata
presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza
impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il
TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di
un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui
l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare
la decisione di sua competenza.
Nella RAMI 1997 U 286, p.
339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un
tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una
causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia
a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In quella stessa
pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a
decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei
denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20
Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als
Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine
Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)
Più di recente, l’Alta
Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un
tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello
scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi
al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso
cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione
contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando è
trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e
l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in
una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e
in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non
presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per
contro, un periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli
allegati davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata
giustizia inoltrato al Tribunale federale, non è stato qualificato quale ritardo
ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso
apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre
2009).
2.5. Nella concreta evenienza, va rilevato
che, con sentenza 35.2014.10 del 13 marzo 2014 - rilasciata in base alla
documentazione allora a sua disposizione -, questa Corte ha accertato un
diniego di giustizia in relazione al fatto che l’amministrazione non aveva
emanato una decisione formale sulla questione del ripristino dell’indennità giornaliera
a contare dal mese di febbraio 2013, ordinandole quindi di rilasciare, senza
indugio, la relativa decisione formale.
È vero che l’assicuratore
convenuto non ha dato seguito a quanto ingiuntogli dal Tribunale. Tuttavia, dalle
carte processuali si evince che, nel frattempo, sono emersi dei nuovi
elementi.
In particolare, da quanto __________,
amministratore unico della __________, ha dichiarato davanti alla Polizia
giudiziaria, rispettivamente in occasione della sua audizione del 18 giugno
2014 da parte di un funzionario della CO 1, risulta che RI 1 non avrebbe in
realtà mai iniziato a lavorare alle dipendenze della __________.
Ora, ritenuto come la
giurisprudenza federale relativa all’art. 3 cpv. 1 LAINF abbia posto il
principio secondo il quale la copertura assicurativa inizia, al più tardi, al
momento in cui la persona comincia effettivamente a lavorare, cosicchè l’inizio
dell’assicurazione dipende da un fatto (l’inizio del lavoro) e non da un
rapporto giuridico (cfr. DTF 118 V 178 consid. 1a), appare evidente la
necessità per l’amministrazione di porre in atto tutte le misure istruttorie
destinate a chiarire compiutamente la circostanza dichiarata dall’AU __________.
In effetti, qualora
dovesse risultare dimostrato che la ricorrente non ha effettivamente mai
iniziato l’attività lavorativa presso la ditta __________, non vi sarebbe
copertura assicurativa nè per l’infortunio del 24 settembre 2012, nè per gli
eventi che le sarebbero occorsi successivamente.
In queste condizioni, il
TCA non può dunque ammettere che l’assicuratore LAINF resistente si sia reso
colpevole di un diniego di giustizia nei confronti di RI 1.
2.6. La ricorrente
ha chiesto di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria con il
gratuito patrocinio dell’avv. RA 1 (cfr. doc. I, p. 9).
Fatti
I
presupposti (cumulativi) per la concessione dell’assistenza giudiziaria sono in
principio dati se l’istante si trova nel bisogno, se l’intervento dell’avvocato
è necessario o perlomeno indicato e se il processo non è palesemente privo di
esito positivo (STF 9C_196/2012 del 20 aprile 2012; DTF 125 V 202 consid. 4a,
372 consid. 5b e riferimenti).
Secondo questo Tribunale,
nel caso di specie, viste le circostanze emerse dopo l’intimazione della
Considerandi
sentenza 35.2014.10 del 13 marzo 2014, segnatamente quella secondo la quale
l’insorgente non avrebbe mai iniziato a lavorare per la __________ e
considerato che l’esistenza della copertura assicurativa costituisce un
presupposto necessario del diritto alle prestazioni, donde l’esigenza per la CO
1.
di procedere preliminarmente a degli specifici accertamenti, al patrocinatore
di RI 1 non poteva e doveva sfuggire che, in queste condizioni, un ricorso per
denegata giustizia sarebbe stato votato all’insuccesso.
Il TCA ritiene pertanto che
non sia soddisfatto il requisito della probabilità di esito favorevole. Non
essendo realizzato nel caso in esame uno dei tre presupposti cumulativi, la
domanda di assistenza giudiziaria deve essere respinta.
Dispositivo
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. La domanda di assistenza
giudiziaria è respinta.
3. Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4. Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante.
Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente Il
segretario
Daniele Cattaneo Fabio
Zocchetti