Assicuratore sospende i.g. nell'attesa di conoscere esito accertamenti disposti da Sezione del lavoro (assicurato disoccupato). Decisione incidentale annullata e assicuratore condannato a ripristinare

Raccomandata

Incarto

n.

35.2016.33

mm

Lugano

2 agosto 2016

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale delle assicurazioni

composto dei giudici:

Daniele Cattaneo, presidente,

Raffaele Guffi, Andrea Pedroli (in

sostituzione di Ivano Ranzanici, astenuto)

redattore:

Maurizio Macchi, vicecancelliere

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso del 20 aprile 2016 di

RI 1

rappr. da: RA 1

contro

la decisione incidentale del 14 aprile 2016 emanata da

CO 1

rappr. da: RA 2

in materia di assicurazione contro gli infortuni

ritenuto, in fatto

1.1. In data 8 marzo 2015, RI 1, a

quel momento iscritto alla disoccupazione, è caduto da una scala e ha

riportato, secondo il rapporto 28 agosto 2015 dell’Ospedale regionale di __________,

una contusione dell’emicostato destro (cfr. doc. 16).

Nel prosieguo, egli ha

lamentato importanti dolori in sede lombare (cfr. doc. 14) e alla spalla destra

(cfr. doc. 71). Una RMN del tratto lombare eseguita il 20 aprile 2015, ha

evidenziato la presenza di ernie discali plurisegmentali (doc. 20). La

risonanza della spalla destra ha invece mostrato la rottura della cuffia

rotatoria (doc. 65).

L’CO 1 ha assunto il caso

e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.

1.2. Nel corso del mese di

novembre 2015, l’CO 1 è stato informato dalla Cassa disoccupazione che, nel

frattempo, la Sezione del lavoro aveva aperto una procedura nei confronti di RI

1 per possibile infrazione alla legge federale sull’assicurazione contro la

disoccupazione (cfr. doc. 89).

In data 9 dicembre 2015,

l’assicuratore ha quindi comunicato che, nell’attesa di conoscere l’esito degli

accertamenti disposti dalla Sezione del lavoro, avrebbe interrotto il

versamento dell’indennità giornaliera (cfr. doc. 96).

1.3. Con scritto del 31 marzo

2016, l’Associazione RA 1 in rappresentanza di RI 1 ha chiesto all’CO 1 di

rilasciare “… una decisione formale sulla ragione per cui non versate le

indennità al nostro assicurato benché egli sia a tutto oggi inabile al lavoro

in seguito ad un intervento chirurgico causa infortunio. Gli accertamenti

dell’Ufficio giuridico dell’Ufficio del lavoro nulla hanno a che vedere con le

prestazioni CO 1.” (doc. 105).

Il 14 aprile 2016,

l’amministrazione ha comunicato quanto segue:

" In merito

alla questione in sospeso, le comunichiamo che l’Ufficio regionale di

collocamento ci ha comunicato che sono ancora in corso accertamenti per

verificare se il diritto alla disoccupazione era dato o meno.

Di conseguenza, fintanto che non avremo una risposta definitiva da

parte loro, non possiamo più erogare prestazioni.

Se verrà confermato il mancato diritto alle indennità di

disoccupazione, la CO 1 non è competente per la gestione dell’infortunio in

oggetto. Infatti la CO 1 può intervenire soltanto se il diritto secondo l’art.

8 LADI è dato.

Art. 8 Presupposti del diritto:

(…).

Per i motivi di cui sopra abbiamo dovuto sospendere il versamento

della nostra indennità giornaliera. Ritorneremo in merito una volta che gli

accertamenti in corso saranno conclusi.” (doc. 112).

1.4. Con ricorso del 20 aprile

2016, RI 1, sempre rappresentato dalla RA 1, ha chiesto che l’CO 1 venga

condannato a versargli le indennità giornaliere che gli spettano, argomentando

in particolare quanto segue:

" (…).

La CO 1 non aveva nessun diritto a sospendere le prestazioni per

gli intervenuti accertamenti da parte dell’Ufficio giuridico dell’Ufficio del

lavoro, mal si capisce che sia questo Ufficio ad imporre le sue regole anche

alla cassa disoccupazione, caso mai sarebbe questa cassa che avrebbe dovuto

prendere la decisione e non questa specie d’Ufficio giuridico che tutti

sappiamo perfettamente chi sono e quali siano gli obbiettivi che perseguono.”

(doc. I)

1.5. L’CO 1, con la risposta di

causa, ha postulato che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si

dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto.

In particolare, a suo

avviso, il ricorso deve essere trattato quale ricorso per denegata giustizia e,

stante ciò, respinto in quanto “… all’amministrazione non possono essere

rimproverate tempistiche dilatate per sua colpa. La convenuta ha agito in modo

celere, cooperando con gli altri uffici amministrativi implicati, ed ha sempre

provveduto a tenere informato l’assicurato in merito al suo agire, di modo che

non può esserle imputato alcun comportamento contrario al diritto.” (doc. III).

Fatti

1.6. In data 24 maggio 2016, il

patrocinatore dell’assicurato si è riconfermato nel proprio ricorso,

sottolineando come “… la denegata giustizia non sia interpretabile soltanto

nell’asse temporale ma anche quando viene negata una prestazione a cui

l’assicurato ha diritto e viene negata in modo arbitrario.” (doc. V).

1.7. In corso di causa, questo

Tribunale ha appurato che l’inchiesta non è ancora terminata (cfr. doc. VII e

doc. VIII).

Considerandi

2.1

Giusta l’art. 49 cpv. 1 LPGA,

nei casi di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l’interessato

l’assicuratore deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni,

crediti e ingiunzioni.

Secondo l’art. 52 cpv. 1

LPGA, le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo

opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le

decisioni processuali e pregiudiziali.

L’art. 56 cpv. 1 LPGA

prevede che le decisioni su opposizione e quelle contro cui un’opposizione è

esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.

Decisioni riguardanti la

consultazione degli atti, la sospensione, la ricusa, il gratuito patrocinio

oppure provvedimenti riguardanti l’accertamento della fattispecie sono, quali

decisioni incidentali, escluse dall’opposizione e possono essere impugnate

direttamente con ricorso (cfr. U. Kieser, ATSG-Kommentar, 2a ed., n. 30 ad art.

52).

2.2

I provvedimenti cautelari

sono disposizioni che vengono emanate in vista della decisione finale, che

valgono soltanto temporaneamente e che decadono con la decisione finale. Essi

devono essere emanati nella forma di una decisione incidentale (cfr. U.

Müller, Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, § 30 n. 2323 ss.), impugnabile

direttamente con ricorso (cfr. consid. 2.1. in fine).

2.3

Nel caso di specie, con la comunicazione

del 14 aprile 2016, l’istituto assicuratore ha sospeso il versamento

dell’indennità giornaliera nell’attesa di conoscere l’esito degli accertamenti

disposti dalla Sezione del lavoro (cfr. doc. 112).

Ora, il fatto di aver

sospeso il pagamento dell’indennità giornaliera sino al termine dell’inchiesta

avviata dalla Sezione del lavoro non può che essere interpretato quale

provvedimento cautelare, motivo per cui, alla luce di quanto indicato al

consid. 2.2., la comunicazione citata in precedenza può essere trattata quale decisione

incidentale, impugnabile direttamente al TCA.

È vero che l’CO 1 non l’ha

esplicitamente definita come tale e che è priva dell’indicazione dei rimedi di

diritto, tuttavia la comunicazione in questione, materialmente, è a tutti gli

effetti una decisione. Stante ciò, e per evidenti motivi di economia

processuale, questa Corte ritiene di poter entrare nel merito del ricorso

interposto da RI 1.

Alla luce di quanto

precede, il TCA non può pertanto seguire l’amministrazione allorquando, in sede

di risposta di causa, ha sostenuto che “in assenza dell’emanazione di una

decisione su opposizione impugnabile nel solco del caso in rassegna, l’CO 1

rileva che il ricorso del Sig. RI 1 può essere letto tutt’al più quale ricorso

per denegata giustizia.” (cfr. doc. III – il corsivo è del redattore; si

veda del resto il petito di cui al ricorso del 20 aprile 2016: “… la spettabile

CO 1 è obbligata a pagare entro i prossimi 10 giorni il totale delle indennità

perdita di guadagno causa infortunio.”).

2.4

Analogamente ai casi in cui è

stato ritirato l’effetto sospensivo e a quelli in cui sono state ordinate delle

misure provvisionali, per decidere se un provvedimento cautelare è o meno

giustificato occorre procedere a una ponderazione degli interessi. In questo

senso, occorre esaminare se i motivi a favore di un’immediata interruzione

delle prestazioni sono più importanti rispetto a quelli che possono essere

addotti a favore della soluzione contraria. Così come stabilito dalla

giurisprudenza sviluppata in materia di ritiro dell’effetto sospensivo del

ricorso secondo l’art. 55 PA e v.art. 97 cpv. 2 LAVS, come pure in materia di pronuncia

di misure provvisionali giusta l’art. 56 PA, l’autorità dispone di un certo

margine d’apprezzamento. In generale, essa fonderà la propria decisione in base

ai fatti che emergono dalla documentazione a sua disposizione, senza procedere

a ulteriori accertamenti, onde evitare dispendio di tempo. Trattandosi della

ponderazione degli interessi a favore oppure contrari a un’immediata

esecutorietà, possono avere una certa importanza le prospettive chiare circa

l'esito finale della vertenza principale; non deve tuttavia sussistere alcun

dubbio al riguardo (cfr. DTF 124 V 88 consid. 6a, 117 V 191 consid. 2b,

come pure SVR 2001 KV Nr. 12 p. 31 e RAMI 1994 K 952 consid. 3a).

Siccome nella procedura di

revisione incombe all’amministrazione l’onere di provare l’esistenza di una

modifica oppure di un fatto nuovo, giustificanti la soppressione di una

prestazione, l’Alta Corte federale ha dimostrato cautela nell’approvare la sospensione

cautelare di prestazioni, decisa durante una procedura d’accertamento ancora in

corso (cfr. B. Kobel, in: Zünd/Pfiffner Rauber [ed.], Kommentar zum Gesetz über

das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, 2a ed. 2009, n. 34 ad § 17).

In effetti, in una

sentenza U 411/04 del 2 febbraio 2005, riguardante una fattispecie in cui un

assicuratore LAINF aveva sospeso il versamento dell’indennità giornaliera

nell’attesa di conoscere le risultanze di una perizia medica da esso stesso ordinata,

il TFA (dal 1° gennaio 2007: TF) ha rilevato che, nella ponderazione dei motivi

a favore e contro un’immediata interruzione dei pagamenti, l'interesse

dell'amministrazione a evitare misure di restituzione di prestazioni laddove

potrebbe rivelarsi che esse sono state versate indebitamente è contrapposto a

quello dell’assicurato consistente nel mantenimento del proprio sostentamento

durante il periodo interessato dalla sospensione dell’indennità giornaliera. Al

proposito, l’Alta Corte ha osservato di avere spesso deciso a favore

dell’assicuratore, segnatamente quando l’esito della vertenza principale non

era ancora chiaro. Tuttavia, rispetto a quelle fattispecie in cui l’interruzione

definitiva delle prestazioni aveva avuto luogo al termine della

procedura amministrativa, nel caso in esame, l’assicuratore non aveva sospeso

le proprie prestazioni definitivamente, ma soltanto provvisoriamente, nel

mezzo della procedura d’accertamento. Sempre secondo il TFA, ciò violava il

principio secondo il quale l’assicuratore contro gli infortuni deve innanzitutto

chiarire a sufficienza i fatti giuridicamente rilevanti e, successivamente,

fondandosi sulle relative risultanze, esaminare se i pagamenti vanno soppressi.

Siccome l’assicuratore aveva in un primo tempo versato l’indennità giornaliera

e, pertanto, ammesso il relativo diritto dell’assicurato, esso era tenuto a

dimostrare, con il grado della verosimiglianza preponderante, che la causalità

con l’infortunio si era nel frattempo estinta.

In un’altra sentenza U

238/06 del 30 marzo 2007 consid. 3.2, concernente una fattispecie in cui un

assicuratore LAINF, fondandosi sulle risultanze di una videosorveglianza da

parte di un detective privato e della relativa interpretazione medica ordinate

dall’assicuratore RC, aveva deciso segnatamente di sospendere il versamento

della rendita d’invalidità in vigore, nell’attesa di conoscere gli esiti di una

perizia da esso disposta, il Tribunale federale ha giudicato trattarsi di una

sospensione provvisoria delle prestazioni durante l’istruttoria.

Secondo l’Alta Corte,

dalla videosorveglianza e dalla valutazione medica emergevano certamente

elementi a favore della fondatezza della sospensione delle prestazioni.

Tuttavia, l’assicuratore stesso aveva ritenuto necessari ulteriori accertamenti,

ciò a dimostrazione del fatto che i presupposti per procedere a una sospensione

delle prestazioni non erano ancora adempiuti con il necessario grado di

verosimiglianza.

Il TF ha quindi ritenuto

che l’interesse dell’assicurato a continuare a beneficiare della rendita era

preponderante rispetto a quello dell’assicuratore LAINF a sospenderne

immediatamente il versamento, di modo che quest’ultimo è stato condannato a

proseguire con il pagamento della prestazione in questione (in questo senso, si

vedano pure la STF U 104/06 del 16 agosto 2007 consid. 4.5 e 4.6, la sentenza

IV.2008.00379 del 30 giugno 2008 del Tribunale delle assicurazione del Canton

Zurigo, riguardante una sospensione cautelare della rendita decisa dall’Ufficio

AI nell’attesa di conoscere l’esito di un procedimento penale per truffa, nonché

la STCA 35.2014.77 del 13 aprile 2016 consid. 2.16.).

2.5

La fattispecie sub judice

non si differenzia, nella sostanza, da quelle trattate nelle pronunzie federali

(e cantonali) citate al considerando precedente, in cui non è stata

confermata la sospensione cautelare delle prestazioni, decisa

dall’amministrazione nel corso della procedura di accertamento.

Infatti, anche nella

concreta evenienza, l’CO 1 ha inizialmente corrisposto ad RI 1 le prestazioni

di legge, riconoscendo in tal modo il suo diritto alle prestazioni a dipendenza

dell’evento infortunistico dell’8 marzo 2015. Pertanto, se si vuole liberare

dal proprio obbligo, l’assicuratore è tenuto a dimostrare che i presupposti del

diritto non sono (più) adempiuti.

Ora, così come si evince

dalla stessa decisione incidentale impugnata, al momento in cui è stato

provvisoriamente sospeso il pagamento dell’indennità giornaliera LAINF, era ancora

in corso l’inchiesta avviata dalla Sezione del lavoro volta a stabilire l’esistenza

o meno del diritto all’indennità di disoccupazione (da cui, secondo l’art. 2

dell’Ordinanza sull’assicurazione contro gli infortuni dei disoccupati, dipende

la copertura assicurativa presso l’CO 1), di modo che non poteva parimenti

dirsi accertata, con il grado di verosimiglianza richiesto dalla giurisprudenza

federale, l’inesistenza del diritto alle prestazioni.

Stante ciò, fa difetto un

requisito per la sospensione del pagamento dell’indennità giornaliera.

In esito a quanto precede,

la decisione incidentale impugnata va quindi annullata e l’amministrazione

condannata a ripristinare il pagamento dell’indennità giornaliera dal momento

in cui è stato sospeso.

2.6

L’assicurato ha chiesto

l’assegnazione di un’indennità per ripetibili (cfr. doc. I, p. 5).

Al riguardo, va ricordato

che, di regola, l’indennità per ripetibili può venire assegnata solo al

ricorrente vittorioso patrocinato in causa (art. 61 cpv. 1 lett. g LPGA; DTF

112.

V 86 consid. 4; DTF 110 V 81 consid. 7; DTF 105 V 89

consid. 4; DTF 105 Ia 122; DTF 99 Ia 580 consid. 4). L’indennità è

concessa non soltanto se l’assicurato è patrocinato da un avvocato, ma anche

quando il patrocinio è assunto da una persona particolarmente qualificata per

la questione giuridica considerata, indipendentemente dal fatto che lo stesso

sia oneroso, purché non si tratti di una rappresentanza di un ente pubblico

nell’espletamento del proprio compito (Locher/Gächter, Grundriss des

Sozialversicherungsrechts, 2014, p. 608; G. Wilhelm, in: Zünd/Pfiffner Rauber

[ed.], op. cit., n. 4 ad § 34), requisiti che appaiono dati

nel caso in esame.

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è accolto.

§ La decisione

incidentale impugnata è annullata.

§§ L’CO

1 è tenuto a ripristinare il diritto all’indennità giornaliera.

2. Non si percepisce tassa di

giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

L’CO 1 verserà

all’assicurato l’importo di fr. 1'000 (IVA inclusa) a titolo d’indennità per

ripetibili.

3. Comunicazione agli

interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale

federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla

comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3

esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,

contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo

rappresentante.

Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il

ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Il presidente Il

segretario

Daniele Cattaneo Gianluca

Menghetti