Negata esistenza di una denegata/ritardata giustizia

Raccomandata

Incarto

n.

35.2021.24

mm

Lugano

26 maggio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il presidente del Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Giudice Daniele Cattaneo

con redattore:

Maurizio Macchi, vicecancelliere

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia dell’8

febbraio 2021 di

RI 1

contro

CO 1

in materia di assicurazione contro gli infortuni

ritenuto, in fatto

1.1. In data 19 gennaio 2018, il

datore di lavoro di RI 1, operaio agricolo-stalliere, ha annunciato alla Cassa

malati CO 1, assicuratore LAINF, un infortunio avvenuto il 22 dicembre 2017,

allorquando l’interessato, mentre stava spingendo una carriola, è scivolato sul

ghiaccio subendo un colpo al gomito e alla spalla destra, al quale si sono poi

aggiunti dolori in zona lombare.

L’istituto assicuratore ha

assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.

Con decisione formale del

16 agosto 2018, poi confermata su opposizione il 5 febbraio 2019, l’CO 1 ha

stabilito che l’epicondilite era preesistente all’evento infortunistico, che

l’ernia discale lombare, di origine non traumatica, aveva subito un

peggioramento transitorio a seguito della caduta con raggiungimento dello status

quo sine il 18 febbraio 2018 e che, trattandosi dei disturbi alla spalla

destra, la causalità naturale si era estinta trascorse 6, massimo 8 settimane

dal trauma.

1.2. Con sentenza 35.2019.37 del

19 febbraio 2020, questa Corte ha accolto ai sensi dei considerandi il ricorso

presentato nel frattempo da RI 1 nel senso che, annullata la decisione su

opposizione impugnata nella misura in cui la causalità naturale per i disturbi

interessanti il rachide lombare è stata ritenuta estinta dal 18 febbraio 2018,

gli atti sono stati retrocessi all’amministrazione affinché disponesse un

approfondimento peritale.

La pronunzia è cresciuta

incontestata in giudicato.

1.3. Dalle carte processuali si

evince che, nel corso del mese di giugno 2020, l’assicuratore ha informato

l’allora rappresentante dell’assicurato circa la propria intenzione di

conferire il mandato peritale al PD dott. __________, Primario di chirurgia

vertebrale presso la __________ di __________ e gli ha accordato un termine per

eventualmente contestare tale scelta (doc. 11).

A fronte delle obiezioni

sollevate a più riprese dal patrocinatore (e riguardanti la pretesa

impossibilità per l’assicurato di recarsi a __________ – cfr. doc. 13, 23 e 27),

in data 17 settembre 2020, l’CO 1 ha emanato una decisione incidentale mediante

la quale è stato confermato che l’incarico peritale sarebbe stato affidato al

dott. __________ (doc. 32).

Il provvedimento appena

citato è cresciuto in giudicato.

1.4. In data 9 novembre 2020, il

PD dott. __________ ha comunicato all’assicuratore di non poter accettare il

mandato in ragione di un sovraccarico di lavoro (doc. 43).

Il 1° dicembre 2020,

l’amministrazione ha informato il rappresentante di RI 1 di voler attribuire

l’incarico peritale al PD dott. __________, spec. FMH in chirurgia ortopedica e

traumatologia, in sostituzione del dott. __________. All’avv. __________ è quindi

stato concesso un termine per pronunciarsi sul perito designato e sul catalogo

dei quesiti. Sempre in quello scritto è stato precisato che la visita peritale

avrebbe avuto luogo presumibilmente nel mese di marzo 2021 (doc. 47).

In data 14 dicembre 2020,

il patrocinatore dell’assicurato ha comunicato il proprio accordo a che la

perizia venisse eseguita dal dott. Leu e ha formulato alcuni quesiti

complementari (doc. 49.

Il 6 gennaio 2021,

l’assicuratore ha confermato al dott. __________ l’attribuzione del mandato

(doc. 56). Il 5 febbraio 2021, gli ha trasmesso il catalogo definitivo dei

quesiti (doc. 59).

Mediante la decisione

incidentale dell’8 febbraio 2021, l’CO 1 ha poi annullato la sua precedente

decisione e ha confermato l’attribuzione dell’incarico peritale al PD dott. __________

(doc. 62).

1.5. Con ricorso per

denegata/ritardata giustizia dell’8 febbraio 2021, RI 1 ha in particolare

chiesto che all’CO 1 venga fissato “un termine ragionevole di alcuni giorni per

voler eseguire la perizia richiesta e di voler sottoporre al medico incaricato

le domande inerenti la lesione del nervo sciatico che è stata certificata il

giorno dell’infortunio e che ha causato da subito chiari sintomi radicolari a

danno dell’arto inferiore sinistro …” (doc. I bis).

1.6. In data 25 febbraio 2021, il

ricorrente ha prodotto ulteriore documentazione (doc. III + allegati).

1.7. L’assicuratore convenuto, in

risposta, ha postulato che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si

dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (doc. IX).

1.8. Il 17 maggio 2021, l’CO 1 ha

versato agli atti copia dello scambio di mail intercorso tra l’avv. __________

e lo studio del dott. __________ (doc. XI + allegato).

in diritto

in ordine

2.1. La presente vertenza non pone

questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio

per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può

dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo

49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del

31 agosto 2015, in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12

marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18

febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e

H 183/06 del 21 dicembre 2007; STF I 707/00 del 21 luglio 2003; STF H 335/00

del 18 febbraio 2002; STF H 212/00 del 4 febbraio 2002; STF H 220/00 del 29

gennaio 2002; STF U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag.

190 seg.; STF H 304/99 del 22 dicembre 2000; STF I 623/98 del 26 ottobre 1999.

Vedi pure: STF 9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8

settembre 2015).

nel merito

2.2. Nella concreta evenienza, il

TCA è chiamato unicamente a stabilire se

l'amministrazione si sia o meno resa colpevole di una denegata/ritardata

giustizia e non a statuire nel merito della lite (cfr., su questo aspetto, la SVR

2001 Nr. UV 38, p. 109 s.).

2.3. Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA,

il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda

dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.

Secondo l’Alta Corte, vi è

diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si

occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è competente (cfr. DTF 114 V

147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).

Il ritardo ingiustificato

a statuire è una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29

cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in presenza di un ritardo

ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria

competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto

dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme

delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid.

1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il

grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come

pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I

312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una

parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità

a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure

ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non

possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura,

essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un

sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura;

spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale

da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle

regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).

Il principio secondo cui

la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere

semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio

generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche

nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser,

Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).

Dottrina

e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa

soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa

prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari.

Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una

violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati

provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi

Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).

Nell’ambito di una

procedura ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una

valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento

del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica

soltanto qualora l’amministrazione abbia manifestamente oltrepassato il

proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di

un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver

ordinato un determinato provvedimento probatorio era manifestamente

superfluo (cfr. STF U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente

pubblicata in RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003

consid. 4.1).

2.4. In una sentenza I 841/02 del

25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TF ha ammesso

l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della

Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura

durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la

domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).

Nella DTF 125 V 188ss., il

TF ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un

assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui

l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare

la decisione di sua competenza.

Nella RAMI 1997 U 286, p.

339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un

tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una

causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia

a partire dall'evasione di un atto di ricusa).

In quella stessa

pronunzia, il TF ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a

decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:

" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei

denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20

Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,

C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990,

Fatti

I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete

es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine

unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits

hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40

Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993,

M 1/92)." (RAMI succitata)

In una sentenza

8C_149/2019 del 7 agosto 2019 consid. 3.2.1, il TF ha negato l’esistenza di un

diniego di giustizia in un caso in cui tra l’opposizione interposta

dall’assicurato (28 luglio 2017) e la presentazione del ricorso per denegata

giustizia (6 dicembre 2018), erano trascorsi poco più di 16 mesi. In questo

senso, la Corte federale ha constatato che il 20 novembre 2017 l’assicuratore

aveva chiesto l’incarto AI in visione, l’8 febbraio 2018 domandato informazioni

in merito a una valutazione reumatologica eseguita nell’ottobre 2017, il 16

novembre 2018 interpellato il proprio medico di fiducia e nel dicembre 2018

tentato di ottenere dei referti da parte di un ospedale. Inoltre, nell’ottobre

2017, l’assicurato aveva cambiato di patrocinatore, il quale, sino a settembre

2018, aveva prodotto nuova documentazione medica che l’assicuratore aveva

sottoposto al proprio medico consulente.

L’Alta Corte ha per contro

riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un

tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello

scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi

al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso

cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione

contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando è

trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e

l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in

una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e

in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non

presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Un

periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti

alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al

Tribunale federale, non è stato qualificato quale ritardo ingiustificato,

tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di

numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009).

2.5. Nel caso di specie, dalle

carte processuali emerge che nel periodo trascorso tra la crescita in giudicato

della sentenza di rinvio 35.2019.37 e l’inoltro del ricorso per

denegata/ritardata giustizia - si tratta di circa undici mesi - la procedura

non è stata contrassegnata da inammissibili “tempi morti”.

In questo senso, va

considerato che l’amministrazione, oltre ai normali tempi tecnici legati alla

disposizione di una perizia medica, è stata confrontata all’iniziale disaccordo

dell’assicurato nei confronti del luogo d’esecuzione dell’accertamento

(opposizione che ha reso necessaria l’emanazione di una decisione incidentale)

e, in seguito, al rifiuto del PD dott. __________ di assumere l’incarico

peritale (ciò che ha comportato la necessità di reperire un nuovo esperto con

tutto ciò che ne è conseguito dal profilo delle garanzie procedurali).

Non può inoltre essere

Considerandi

dimenticato che nella primavera 2020 la Svizzera si trovava in lockdown in

ragione dell’emergenza sanitaria legata al nuovo coronavirus, con la temporanea

sospensione di tutte le attività sanitarie non urgenti.

Infine, il fatto che la

visita peritale presso il dott. Leu non avesse ancora avuto luogo al momento

dell’inoltro del ricorso qui in oggetto, è un aspetto che non dipende dalla

volontà dell’assicuratore resistente. Del resto, con scritto del 1° dicembre

2020, l’avv. __________ era stato avvertito che la consultazione sarebbe stata

fissata presumibilmente nel mese di marzo 2021.

In queste condizioni, il TCA non ritiene che siano dati gli estremi per riconoscere una

denegata/ritardata giustizia a carico dell’CO 1.

2.6

L’art.

61.

lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura

deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti;

la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte

alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.

In

data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61

lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice,

rapida e di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61

lett. fbis LPGA secondo cui in caso di controversie relative a

prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo

prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese

processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.

La

procedura è pertanto di principio onerosa se concerne la fissazione dei

contributi (cfr. Messaggio concernente la modifica della legge federale sulla

parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, FF 2018, p. 1303 e

seguenti, p. 1334: “La

mozione Gruppo UDC 09.3406 chiede che venga abolito il principio della gratuità

delle procedure di ricorso davanti ai tribunali cantonali nell’ambito delle

assicurazioni sociali. L’indicazione secondo cui la procedura è gratuita va

pertanto soppressa (art. 61 lett. a D-LPGA). Saranno così applicabili le

disposizioni del diritto cantonale relative alle spese di procedura. Per quanto

riguarda invece le controversie relative a prestazioni, la lettera fbis

contempla l’addebito di spese soltanto nel caso in cui la singola legge lo

preveda. Nell’assicurazione invalidità una tale regolamentazione è già in

vigore dal 1° luglio 2006 (art. 69 cpv. 1bis LAI)”).

Secondo

l’art. 83 LPGA (disposizione transitoria), ai ricorsi pendenti dinanzi al

tribunale di primo grado al momento dell’entrata in vigore della modifica del

21.

giugno 2019 si applica il diritto anteriore.

In concreto, il ricorso è

stato inoltrato l’8 febbraio 2021 e pertanto si applica il nuovo diritto.

Nell’ambito della

procedura AI, il TF, a proposito dell’art. 69 cpv. 1 bis LAI nel tenore in

vigore fino al 31 dicembre 2020, ha già avuto modo di stabilire che non

si è in presenza di controversie relative all'assegnazione o al rifiuto di

prestazioni AI, in caso di vertenze circa l’ammontare delle ripetibili

nell’ambito dell’assistenza giudiziaria, di pagamento di prestazioni a terzi o di condono della restituzione di

prestazioni (cfr. U. Kieser, ATSG-Kommentar, 4a edizione, n. 70 ad art. 61, p. 1101 e

i riferimenti ivi menzionati).

In concreto, l’oggetto

della lite sottoposta all’esame del TCA è una questione di natura procedurale,

ossia quella di sapere se l’assicuratore LAINF si è reso colpevole di una

ritardata giustizia. Anche alla luce dei precedenti giurisprudenziali, secondo

questa Corte, non si tratta qui di una controversia

relativa a prestazioni (che, in assenza di una norma specifica prevista dalla

LAINF, non sarebbe soggetta a spese) e, di conseguenza, devono essere prelevate

le spese.

Le spese, poste a carico

del ricorrente, sono fissate in complessivi fr. 200 (cfr. art. 29 cpv. 4

Lptca).

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso per

denegata/ritardata giustizia è respinto.

2. Le spese di fr. 200 sono

poste a carico dell’assicurato.

3. Comunicazione agli

interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale

federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla

comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3

esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,

contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo

rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la

busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Il presidente Il

segretario di Camera

Daniele Cattaneo Gianluca

Menghetti