Discussa la questione di sapere se assicurata si è validamente opposta alla decisione formale. In particolare, questione di sapere se una certif. medica può essere considerata alla stregua di un'opposizione

Raccomandata

Incarto

n.

35.2021.7

mm

Lugano

5 luglio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale delle assicurazioni

composto dei giudici:

Daniele Cattaneo, presidente,

Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici

redattore:

Maurizio Macchi, vicecancelliere

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso del 25 gennaio 2021 di

RI 1

rappr. da: RA 1

contro

la decisione su opposizione del 28 dicembre 2020 emanata

da

CO 1

in materia di assicurazione contro gli infortuni

ritenuto, in fatto

1.1. In data 16 maggio 2015, RI 1,

dipendente della ditta __________ di __________ e assicurata contro gli

infortuni e le malattie professionali presso la CO 1, è scivolata sulle scale

e, aggrappandosi al corrimano per evitare di cadere, ha riportato un danno alla

spalla destra.

L’assicuratore ha assunto

il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.

1.2. Con decisione formale del 7

dicembre 2016, l’amministrazione ha dichiarato estinto dal 1° aprile 2017 il

nesso causale naturale tra i disturbi lamentati dall’assicurata e l’infortunio

del maggio 2015. Essa ha posto termine alle prestazioni sanitarie dal 31 marzo

2017 e all’indennità giornaliera dal 1° marzo 2017, avendo RI 1 ritrovato una

piena capacità lavorativa da quella data (cfr. doc. 104).

1.3. Il 10 marzo 2017, riferendosi

al “diritto di audizione del 18 novembre 2016”, l’avv. __________, in

rappresentanza dell’assicurata, ha contestato le percentuali d’abilità

lavorativa indicate in quella sede, la pretesa stabilizzazione dello stato di

salute infortunistico, il mancato riconoscimento di una rendita e di una IMI e,

infine, la pretesa estinzione dell’obbligo a prestazioni a far tempo dal

1°aprile 2017 (doc. 110).

Con scritto del 14 marzo

2017, la CO 1 ha informato il patrocinatore che “l’istanza di diritto

d’audizione del 18 novembre 2016 è stata formalizzata tramite decisione del 07

dicembre 2016, nel frattempo cresciuta in giudicato; …” (doc. 111).

Il 20 marzo 2017, l’avv. __________

ha in particolare fatto valere che “la volontà di contestazione e di

opposizione della mia cliente traspaia chiaramente dalla lettera del 29.12.2016

qui annessa in copia e che è in vostro possesso, e che è in ogni caso

successiva alla decisione formale del 7.12.2016” e ribadito le proprie censure

di merito (doc. 112).

L’allora rappresentante di

RI 1 si è ancora espresso in termini sostanzialmente analoghi il 2 maggio 2017

(doc. 114) e il 6 novembre 2017 (doc. 115).

1.4. Con sentenza 35.2020.54 del

16 novembre 2020, il TCA ha accolto il ricorso per denegata/ritardata giustizia

interposto nel frattempo dall’avv. RI 1, ordinando alla CO 1 di emanare senza

indugio la decisione di sua competenza riguardante la tempestività

dell’opposizione alla decisione formale del 7 dicembre 2016 (doc. 130).

La

pronunzia appena citata è cresciuta incontestata in giudicato.

1.5. Con decisione su opposizione

del 28 dicembre 2020, l’amministrazione ha accertato l’assenza di

un’opposizione ossequiante le condizioni di cui all’art. 10 OPGA e, in

subordine, qualora si volesse trattare lo scritto 10 marzo 2017 dell’avv. __________

alla stregua di un’opposizione, essa sarebbe comunque tardiva (doc. 131).

1.6. Con tempestivo ricorso del 25

gennaio 2021, RI 1, patrocinata dall’avv. RA 1, ha chiesto che questa Corte

accerti che “… l’invio dei due certificati medici da parte del datore di lavoro

dell’assicurata deve essere considerato come una valida opposizione alla

decisione della CO 1 del 28 dicembre 2020 (recte: del 7 dicembre 2016,

n.d.r.), argomentando in particolare quanto segue:

" (…).

Nel caso oggetto del presente ricorso, quanto fatto dalla ditta __________

SA, datore di lavoro della Signora RI 1, è assolutamente identico alla

giurisprudenza citata (DTF 123 V 128).

Esattamente come in quel caso, riguardante l’invio di due

certificati medici da parte del datore di lavoro, la volontà di opporsi, con

l’invio di un certificato medico, alla decisione emanata dalla compagnia

assicurativa CO 1 è lampante.

Risulta pertanto chiaro, secondo il principio dell’affidamento e

conformemente alla sentenza citata (DTF 123 V 128), che l’invio di due certificati

medici alla CO 1 deve essere necessariamente considerata come una valida

opposizione alla decisione.

Le caratteristiche personali del ricevente, in questo caso i

giuristi della RA 1 che per motivi di comodo non hanno voluto interpretare

l’invio dei due certificati come un’opposizione alla decisione emanata, sono

assolutamente irrilevanti.

Un destinatario nella media avrebbe infatti potuto tranquillamente

comprendere che l’invio dei due certificati medici valevano quale opposizione e

non sono stati inviati semplicemente a titolo informativo.

(…).

… Anche se, in maniera non corretta vista la giurisprudenza e la

dottrina citate e riconosciute anche dalla compagnia assicurativa (n. 1 della

decisione su opposizione), CO 1 avesse voluto richiedere una firma,

considerando l’invio come un’opposizione scritta, avrebbe dovuto assegnare un

termine per porvi rimedio. Infatti se all’opposizione manca la firma, va

assegnato un termine supplementare per porvi rimedio (art. 10 cpv. 5 OPGA; DTF

120 V 341; Kieser, ATSG Kommentar, art. 52, n. 44).

(…).”

(doc. I)

1.7. La CO 1, in risposta, ha

postulato che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si dirà, per

quanto occorra, nei considerandi di diritto. In particolare, l’amministrazione

ha sostenuto che la DTF 123 V 128, invocata dall’insorgente, non può trovare

applicazione in concreto, posto che “…, l’invio del certificato medico da parte

del datore di lavoro viene trasmesso a CO 1 per via del pagamento delle

indennità giornaliere in corso. Non è mai stata intenzione da parte del datore

di lavoro della ricorrente di opporsi alla decisione formale di CO 1. Questo

non lo dice CO 1, bensì il datore di lavoro della ricorrente nel suo scritto

del 29 dicembre 2016. Ci si chiede come possa essere vista come un’opposizione

un testo come il seguente: Confermiamo di aver ricevuto copia della vostra

lettera sopraccitata e con soddisfazione prendiamo nota del riassunto del

vostro perito che, in occasione della visita peritale del 13 ottobre 2016, ha

potuto verificare l’abilità lavorativa. (…).” (doc. III).

1.8. Con l’allegato del 3 marzo

2021, il rappresentante della ricorrente si è in sostanza riconfermato nelle

proprie allegazioni e conclusioni (cfr. doc. V).

in diritto

2.1. L’oggetto della lite è circoscritto

alla questione di sapere se l’assicuratore LAINF convenuto era legittimato a

ritenere cresciuta in giudicato la decisione formale del 7 dicembre 2016,

oppure no (cfr. doc. V, p. 2: “Si ribadisce che il tema è unicamente quello di

comprendere se un certificato medico inoltrato all’assicurazione dal datore di

lavoro dell’assicurata senza ulteriori spiegazioni deve essere considerato,

secondo l’art. 52 LPGA, come una valida opposizione alla decisione emanata

dalla stessa assicurazione.”).

Da notare che il

rappresentante di RI 1 non pretende che lo scritto 29 dicembre 2016 del

datore di lavoro (cfr. doc. 106), costituisca un’opposizione alla decisione

formale in questione (cfr. doc. V, p. 3: “La lettera del 29 dicembre 2016 alla

quale controparte si riferisce sostenendo, a torto, che “non è mai stata

intenzione di opporsi alla decisione formale di CO 1” è semplicemente riferita

ad una comunicazione di CO 1 datata 18 novembre 2016 – oltretutto precedente

alla decisione qui oggetto del contendere – e non deve quindi essere confusa

con la reale opposizione rappresentata dall’invio dei certificati medici.”

– il corsivo è del redattore).

2.2. Secondo l’art. 52 cpv. 1

LPGA, le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo

opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le

decisioni processuali e pregiudiziali.

Fondandosi sulla delega di

competenza prevista dall’art. 81 LPGA, il Consiglio federale ha emanato gli

articoli 10 a 12 OPGA riguardanti la forma e il contenuto dell’opposizione,

come pure la procedura di opposizione. L’art. 10 cpv. 1 OPGA recita che

l’opposizione deve contenere una conclusione e una motivazione. L’opposizione

scritta deve portare la firma dell’opponente o del suo patrocinatore (art. 10

cpv. 4 prima frase OPGA). L’assicuratore mette a verbale l’opposizione fatta

oralmente; il verbale deve essere firmato dall’opponente o dal suo

patrocinatore (art. 10 cpv. 4 seconda frase OPGA). Se l’opposizione non

soddisfa i requisiti di cui al capoverso 1 o se manca la firma, l’assicuratore

assegna un congruo termine per rimediarvi, con la comminatoria che in caso contrario

non si entrerà nel merito (art. 10 cpv. 5 OPGA). Se le condizioni di

ricevibilità non sono adempiute, la procedura di opposizione termina con una

decisione d’irricevibilità (DTF 142 V 152 consid. 2.2 e i riferimenti).

2.3. Conformemente alla

giurisprudenza relativa all’art. 61 lett. b seconda frase LPGA, concernente la

procedura giudiziaria di prima istanza, occorre assegnare un termine che

permetta all’interessato di rettificare il proprio ricorso, non soltanto se le

conclusioni o i motivi peccano di chiarezza ma, in modo generale, laddove un

ricorso non rispetta le esigenze legali. Si tratta qui di una prescrizione

formale che obbliga il giudice di prima istanza – eccezion fatta nei casi di

manifesto abuso di diritto – a fissare un termine per correggere i vizi

dell’allegato ricorsuale. Tenuto conto del medesimo tenore letterale tra l’art.

61 lett. b seconda frase LPGA e l’art. 10 cpv. 5 OPGA, questi principi si

applicano anche alla procedura di opposizione (DTF 142 V 152 consid. 2.3 e i

riferimenti).

2.4. Le esigenze poste alla forma

e al contenuto di un’opposizione non sono elevate. Basta che la volontà del

destinatario di una decisione di non accettare quest’ultima emerga chiaramente

dal suo allegato o dalle sue dichiarazioni (STF 8C_775/2016 del 1° febbraio

2017 consid. 2.4 e riferimenti). Nel caso in cui difetti una tale volontà

chiaramente espressa di contestare la decisione, si ritiene che non sia stata

avviata alcuna procedura di opposizione e non vi è quindi l’obbligo di fissare

un termine di grazia (STF 8C_475/2007 del 23 aprile 2008 consid. 4.2; DTF 134 V

162 consid. 5.1; 116 V 353 consid. 2b e i riferimenti).

2.5. In una sentenza 8C_657/2019

del 3 luglio 2020, il Tribunale federale ha risposto negativamente alla

questione di sapere se il rapporto inviato all’assicuratore contro gli

infortuni dallo psichiatra curante, poteva valere quale opposizione avverso la

decisione formale mediante la quale era stato dichiarato estinto il diritto

alle prestazioni LAINF, esprimendo segnatamente le considerazioni seguenti:

" (…).

1. Comme l'a retenu à bon

droit la juridiction cantonale, il ne ressortait pas du courrier du docteur

C.________ du 18 février 2019 que l'assurée envisageait de former opposition à

l'encontre de la décision de suppression de prestations du 22 janvier 2019.

Cette dernière avait été adressée à la recourante. Or le courrier du 18 février

2019 ne faisait pas référence à cette décision et ne mentionnait pas non plus

qu'il était adressé au nom de l'assurée. Il ne contenait par ailleurs aucune

autre mention laissant supposer que l'assurée avait mandaté son médecin pour la

représenter. Le courrier adressé à la CNA par le psychiatre traitant de la

recourante se prononçait uniquement sur l'évolution de l'état de santé de

celle-ci et sur sa capacité de travail. Cela ne saurait être assimilé à une

déclaration de volonté de contester une décision de refus ou de suppression de

prestations pour sa patiente. Quoi qu'en dise la recourante, le fait que la

lettre de son médecin traitant ait été envoyée à la CNA durant le délai

d'opposition n'y change rien. En effet, il est courant que durant le délai

d'opposition, l'assuré produise lui-même un ou plusieurs rapports médicaux à

l'appui de son opposition formelle ou demande à un ou plusieurs médecins

d'envoyer leur rapport directement à l'assureur, sans que ces rapports soient

pour autant assimilés à une opposition.

5.2. On ne saurait non

plus reprocher à l'intimée d'avoir contrevenu au principe de la bonne foi en

omettant d'interpeller l'assurée ou son médecin. Le défaut de renseignement

dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou

lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une

information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée qui peut,

sous certaines conditions, obliger l'autorité (en l'espèce

l'assurance-accidents) à consentir à un administré un avantage auquel il

n'aurait sinon pas pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la

bonne foi découlant de l'art. 9 Cst. (ATF 143 V 341 consid. 5.2.1 p. 346;131 V 472 consid. 5 p. 480). En l'espèce, l'intimée avait pleinement

satisfait à son obligation de renseigner l'assurée puisque dans sa décision du

22 janvier 2019, elle avait mentionné que cette décision passerait en force si

elle n'était pas attaquée par voie d'opposition dans les 30 jours à compter de

sa notification et que ce délai légal ne pouvait pas être prolongé (cf. art. 49

al. 3 LPGA). Aussi ne saurait-on reprocher à l'intimée de n'avoir pas renseigné

l'assurée sur ce point.

5.3. Enfin, on ne voit

pas en quoi l'assureur aurait contrevenu au principe de la bonne foi en

n'entrant pas en matière sur l'opposition pour des raisons formelles et en

procédant à des mesures d'instruction postérieurement à la notification de la

décision sur opposition, du moment que de nouvelles investigations médicales

pouvaient entrer en considération après l'entrée en force de la décision du 22

janvier 2019 aux fins d'une révision procédurale ou d'une reconsidération (cf.

art. 53 al. 2 et 3 LPGA).”

2.6. Nella

concreta evenienza, dalle carte processuali si evince che, con decisione

formale del 7 dicembre 2016, la CO 1 ha dichiarato estinto, al più tardi, dal

31 marzo 2017 il nesso di causalità naturale tra l’infortunio del maggio 2015 e

Fatti

i disturbi alla spalla destra. L’assicuratore ha quindi posto termine al

versamento delle prestazioni sanitarie dal 1° aprile 2017 e a quello

dell’indennità giornaliera dal 1° marzo 2017 (avendo l’assicurata ritrovato una

piena capacità lavorativa da quella data) (doc. 104).

Il 27 dicembre 2016, il

datore di lavoro di RI 1 ha trasmesso all’amministrazione il certificato 5

dicembre 2016 della __________ attestante un’inabilità del 30% per il periodo

1° dicembre 2016 – 1° gennaio 2017. Il tenore della mail accompagnatoria è il

seguente: “Buongiorno, le inoltro il certificato medico di RI 1. Cordiali

saluti” (doc. 105 e doc. 105.1). Un secondo attestato d’incapacità

lavorativa della __________ (inabilità del 20% dal 1° gennaio 2017 al 1°

febbraio 2017), è stato inviato all’istituto assicuratore il 24 gennaio 2017

con un identico messaggio accompagnatorio (doc. 107 e doc. 107.1).

Secondo il rappresentante

della ricorrente, l’invio alla CO 1 dei due certificati medici appena citati

dovrebbe essere interpretato quale valida opposizione alla decisione formale

del 7 dicembre 2016, ciò è almeno quanto l’assicuratore avrebbe dovuto

comprendere in virtù del principio dell’affidamento (cfr. doc. I, p. 5: “Come

confermano la sentenza citata (DTF 123 V 128) e la dottrina, l’invio di due

certificati medici a seguito di una decisione non possono che essere

considerati, secondo il principio dell’affidamento, come “l’inequivocabile

volontà dell’assicurato di voler opporsi alla decisione formale.”).

Chiamato ora a

pronunciarsi, questo Tribunale constata innanzitutto che, in data 18 novembre

2016, l’amministrazione ha trasmesso all’assicurata un’istanza di diritto

d’audizione, il cui contenuto è stato ripreso nella decisione formale emanata

successivamente, concedendole un termine per formulare delle osservazioni (doc.

103). Il datore di lavoro di RI 1 ha reagito con lo scritto del 29 dicembre

2016, dal cui tenore non emerge minimamente la volontà di contestare quanto

disposto dall’assicuratore, anzi (doc. 106: “Confermiamo di aver ricevuto copia

della vostra lettera sopraccitata e con soddisfazione prendiamo nota del

riassunto del vostro perito che, in occasione della visita medico-peritale del

13 ottobre 2016, ha potuto verificare l’abilità lavorativa. (…).”).

D’altro canto, secondo il

TCA, né dai certificati medici stessi né, tantomeno, dai messaggi

accompagnatori del datore di lavoro della ricorrente, emerge la chiara volontà

di contestare la decisione formale di soppressione delle prestazioni. In questo

senso, ci si chiede come l’assicuratore avrebbe potuto e dovuto comprendere le

note attestazioni della Clinica __________ quale opposizione, se i gradi

d’inabilità lavorativa ivi certificati corrispondono esattamente a quelli che

sono stati ritenuti dalla CO 1 stessa nella decisione (30% nel mese di dicembre

2016 e 20% in quello di gennaio 2017 – cfr. doc. 104, p. 2).

Inoltre, non può neppure

essere ignorato che l’assicuratore resistente ha dichiarato estinto il proprio

obbligo a prestazioni dipendente dall’evento traumatico del maggio 2015,

principalmente per ragioni attinenti alla causalità naturale. Ora, i

certificati della __________, così come del resto i messaggi accompagnatori,

non contengono il benché minimo riferimento a tale aspetto.

Il patrocinatore

dell’assicurata non può essere seguito nemmeno laddove pretende che, in virtù

del principio della buona fede, l’istituto resistente avrebbe dovuto “…

accertare in caso di dubbio l’effettiva valenza dell’invio del certificato

medico, interpellando il medico e/o l’assicurato.” (doc. V, p. 3). Così come

stabilito dal TF nella fattispecie di cui alla sentenza succitata (cfr. supra,

consid. 2.5.), anche nel caso concreto la CO 1 ha adempiuto il proprio obbligo

Considerandi

d’informare l’assicurata, visto che nella decisione formale del 7 dicembre 2016

ha indicato che essa avrebbe acquisito forza di cosa giudicata qualora non

fosse stata interposta opposizione entro il termine di 30 giorni dalla sua

ricezione, termine non prorogabile (cfr. art. 49 cpv. 3 LPGA).

Infine, l’avv. RA 1 non

può validamente appellarsi alla pronunzia di cui alla DTF 123 V 128. Infatti,

in quella fattispecie, i certificati medici trasmessi all’assicurazione,

attestanti l’esistenza di un’incapacità lavorativa parziale, rispettivamente

totale, erano pertinenti riguardo al contenuto della decisione formale che

aveva dichiarato l’assicurato totalmente abile al lavoro. Nel caso concreto,

invece, le attestazioni della __________ confermano che RI 1 era inabile al 30%

nel dicembre 2016 e al 20% nel gennaio 2017, così come stabilito dalla CO 1.

In esito a tutto quanto

precede, data l’assenza di una volontà espressa dall’assicurata di contestare

la decisione formale del 7 dicembre 2016 nel termine di 30 giorni previsto

dalla legge, occorre concludere che l’amministrazione era legittimata a

dichiarare il provvedimento in questione cresciuto in giudicato.

2.7

L’art.

61.

lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura

deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti;

la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte

alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.

In

data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61

lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice,

rapida e, di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61

lett. fbis LPGA secondo cui in caso di controversie relative a

prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo

prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese

processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.

La

procedura è pertanto di principio onerosa se concerne la fissazione dei

contributi (cfr. Messaggio concernente la modifica della legge federale sulla

parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, FF 2018, p. 1303 e

seguenti, p. 1334: “La

mozione Gruppo UDC 09.3406 chiede che venga abolito il principio della gratuità

delle procedure di ricorso davanti ai tribunali cantonali nell’ambito delle

assicurazioni sociali. L’indicazione secondo cui la procedura è gratuita va

pertanto soppressa (art. 61 lett. a D-LPGA). Saranno così applicabili le

disposizioni del diritto cantonale relative alle spese di procedura. Per quanto

riguarda invece le controversie relative a prestazioni, la lettera fbis

contempla l’addebito di spese soltanto nel caso in cui la singola legge lo

preveda. Nell’assicurazione invalidità una tale regolamentazione è già in

vigore dal 1° luglio 2006 (art. 69 cpv. 1bis LAI)”).

Secondo

l’art. 83 LPGA (disposizione transitoria), ai ricorsi pendenti dinanzi al

tribunale di primo grado al momento dell’entrata in vigore della modifica del

21.

giugno 2019 si applica il diritto anteriore.

In concreto, il ricorso è

stato inoltrato il 25 gennaio 2021 e pertanto si applica il nuovo diritto.

Nell’ambito della

procedura AI, il TF, a proposito dell’art. 69 cpv. 1 bis LAI nel tenore in

vigore fino al 31 dicembre 2020, ha già avuto modo di stabilire che non

si è in presenza di controversie relative all'assegnazione o al rifiuto di

prestazioni AI, in caso di vertenze circa l’ammontare delle ripetibili

nell’ambito dell’assistenza giudiziaria, di pagamento di prestazioni a terzi o di condono della restituzione di

prestazioni (cfr. U. Kieser, ATSG-Kommentar,

4a edizione, n. 70 ad art. 61, p. 1101 e i riferimenti ivi menzionati).

In concreto, l’oggetto

della lite sottoposta all’esame del TCA è una questione di natura procedurale, ossia

quella di sapere se l’assicurata si è validamente opposta alla decisione

formale emanata dalla CO 1. Anche alla luce dei precedenti giurisprudenziali,

secondo questa Corte, non si tratta qui di una controversia

relativa a prestazioni (che, in assenza di una norma specifica prevista dalla

LAINF, non sarebbe soggetta a spese) e, di conseguenza, devono essere prelevate

le spese.

Le

spese, poste a carico della ricorrente, sono fissate in complessivi fr. 200

(cfr. art. 29 cpv. 4 Lptca).

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è respinto.

2. Le spese di fr. 200 sono poste a carico dell’assicurata.

3. Comunicazione agli

interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale

federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla

comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3

esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,

contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo

rappresentante.

Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il

ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Il presidente Il

segretario di Camera

Daniele Cattaneo Gianluca

Menghetti