Ammessa esistenza di una ritardata giustizia a fronte di una procedura amministrativa contrassegnata da innumerevoli "tempi morti"

Raccomandata

Incarto

n.

35.2022.16

mm

Lugano

14 marzo 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il presidente del Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Giudice Daniele Cattaneo

con redattore:

Maurizio Macchi, vicecancelliere

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 7

febbraio 2022 di

RI 1

rappr. da: RA 1

contro

CO 1

rappr. da: RA 2

in materia di assicurazione contro gli infortuni

ritenuto, - che RI 1 è rimasta vittima di

diversi infortuni, riguardo ai quali la CO 1 ha riconosciuto la propria

responsabilità, che hanno interessato le ginocchia (31 agosto 1997: ginocchio

sinistro; 18 ottobre 2004: entrambe le ginocchia; 29 febbraio 2008: ginocchio

sinistro);

- che, nel mese di dicembre

2013, l’assicurata ha annunciato all’amministrazione un aggravamento dei

disturbi al ginocchio sinistro;

- che, con decisione formale

del 22 giugno 2017, poi confermata in sede di opposizione, l’assicuratore ha

assegnato all’assicurata un’indennità per menomazione dell’integrità (IMI) del

15% a carico dell’evento traumatico del 1997 e ha dichiarato estinto il diritto

alle prestazioni con riferimento ai succitati infortuni assicurati;

- che, con sentenza

35.2017.117 del 14 agosto 2018, questa Corte ha accolto ai sensi dei

considerandi il ricorso interposto nel frattempo da RI 1. Annullata la

decisione su opposizione del 13 settembre 2017, gli atti sono stati retrocessi

all’amministrazione affinché disponesse un approfondimento peritale volto a

valutare l’entità dell’IMI e a determinare l’esistenza di un diritto a

prestazioni in relazione alla ricaduta del settembre 2013;

- che la pronunzia appena

citata è cresciuta incontestata in giudicato;

- che, in data 5 marzo 2020,

la CO 1 ha comunicato al patrocinatore dell’assicurata la propria intenzione di

conferire il mandato peritale al dott. __________, spec. FMH in chirurgia

ortopedica e traumatologia (doc. 22);

- che, con scritto del 9

marzo 2020, l’avv. RA 1 ha dato il proprio assenso di principio a che il dott. __________

esperisse la perizia amministrativa, a condizione che il suo referto fosse poi

tradotto in lingua italiana. Il rappresentante ha inoltre chiesto che gli

venisse trasmesso il catalogo dei quesiti per formulare eventuali domande

supplementari (cfr. doc. 21);

- che, in data 14 luglio

2020, il patrocinatore ha invitato l’assicuratore a dare seguito a quanto domandato

con il suo precedente scritto (doc. 21), ciò che ha avuto luogo il 13 agosto

2020 (doc. 20);

- che, il 24 settembre 2020,

l’avv. RA 1 ha chiesto alla CO 1 che all’esperto designato venisse sottoposto

(anche) un suo quesito aggiuntivo (doc. 12);

- che il dott. __________ ha

consegnato il proprio rapporto peritale nel corso del mese di novembre 2020

(doc. 6). La relativa traduzione in lingua italiana, curata dal dott. __________,

è invece datata 27 luglio 2021 (doc. 7);

- che il rappresentante

dell’assicurata ha dichiarato di non avere osservazioni da formulare in merito

alle conclusioni contenute nella perizia amministrativa, sollecitando più volte

l’assicuratore ad emanare la decisione di sua competenza (cfr. doc. 2, 5, 9 e 10);

- che, con ricorso del 7

febbraio 2022, RI 1, sempre rappresentata dall’avv. RA 1, ha chiesto la

condanna della CO 1 a emanare, entro 10 giorni, la decisione formale da lui

richiesta in merito al riconoscimento di un’IMI e di una rendita d’invalidità

(doc. I);

- che, in risposta,

l’amministrazione ha postulato che l’impugnativa sia respinta con argomenti di

cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III);

- che, in data 28 febbraio

2022, il TCA ha chiesto alla rappresentante dell’amministrazione di produrre

l’intero incarto dell’assicurata (doc. IV), richiesta alla quale è stato dato

seguito il 4 marzo 2022 (doc. V);

considerato, - che la presente vertenza non pone

questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio

per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può

dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo

49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del

31 agosto 2015, in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12

marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18

febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e

H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00

del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29

gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag.

190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999.

Vedi pure: STF 9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8

settembre 2015);

- che, in questa sede, il TCA è

chiamato soltanto a stabilire se l'amministrazione si sia o meno resa colpevole

di una denegata/ritardata giustizia e non a statuire nel merito della lite

(cfr. SVR 2001 Nr. UV 38, p. 109 s.);

- che, giusta l'art. 56 cpv.

2 LPGA, il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la

domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su

opposizione;

- che, secondo la

giurisprudenza, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o

amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è

competente (cfr. DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).

Il ritardo ingiustificato

a statuire è una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29

cpv. 1 Cost e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in presenza di un ritardo

ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria

competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto

dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme

delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid.

1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il

grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come

pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I

312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una

parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità

a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure

ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non

possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura,

essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un

sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura;

spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale

da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle

regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).

Il principio secondo cui

la procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere

semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio

generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche

nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der

Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).

Dottrina

e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa

soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa

prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori

supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza

notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto

se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das

Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti

alla giurisprudenza federale);

- che, nel caso di specie,

il fatto che l’amministrazione, dopo aver ricevuto il referto peritale del

dott. __________ nel novembre 2020 (traduzione in italiano del luglio 2021),

sia praticamente rimasta inattiva sino a febbraio 2022 (eccezion fatta

per l’aver richiamato l’estratto conto individuale dell’assicurata – cfr. doc. 1),

momento in cui l’avv. RA 1 è stato informato circa la necessità di esperire una

perizia economica (cfr. allegato al doc. III), è senz’altro costitutivo di una

denegata/ritardata giustizia. Del

resto, non può neppure essere ignorato che è soltanto a seguito dell’inoltro

del presente ricorso per denegata/ritardata giustizia che la procedura si è

finalmente sbloccata;

- che, da un attento esame dell’incarto emerge inoltre

chiaramente che tutta l’istruttoria è stata segnata da innumerevoli “tempi

morti”, imputabili all’inerzia dei funzionari incaricati. Particolarmente

eloquente in questo senso è la circostanza che, dopo aver ricevuto la sentenza

di rinvio (agosto 2018),

Fatti

i funzionari della CO 1 si siano attivati soltanto nel corso del mese di marzo

2020 (cfr. doc. 22), dopo essere

stati più volte sollecitati dal rappresentante dell’insorgente (cfr. doc. 23 e

24);

- che, pertanto, accertata

l’esistenza di una denegata/ritardata giustizia, alla CO 1 è fatto ordine di

portare a termine celermente l’istruttoria e, quindi, di emanare la decisione formale

richiesta dall’assicurata;

- che, vincente in causa,

l’assicurata, rappresentata da un avvocato, ha diritto a un’indennità per

ripetibili (cfr. art. 61 lett. g LPGA e art. 30 cpv. 1 Lptca);

- che

l’art. 61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la

procedura deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le

parti; la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere

imposte alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.

In

data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61

lett. a LPGA enuncia ora unicamente che la procedura deve essere semplice,

rapida e di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61

lett. fbis LPGA secondo cui in caso di controversie relative a

prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo

prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese

processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.

Secondo l’art. 82a LPGA

(disposizione transitoria; RU 2021 358), ai ricorsi pendenti dinanzi al

Considerandi

tribunale di primo grado al momento dell’entrata in vigore della modifica del

21.

giugno 2019 si applica il diritto anteriore.

Nel

caso di specie, il ricorso è del 7 febbraio 2022. Pertanto è applicabile il nuovo

diritto.

Il

TCA si è pronunciato sull’esistenza, nel caso di specie, di una

denegata/ritardata giustizia commessa dall’assicuratore LAINF convenuto.

In

una sentenza 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 consid. 4.4.1, riguardante specificatamente

il diritto alla riscossione delle spese giudiziarie nel contesto di un ricorso

per denegata/ritardata giustizia, il Tribunale federale ha evidenziato che “(…)

eliminando il principio della gratuità generalizzata di cui all'art. 61 lett. a

LPGA, il legislatore federale non ha voluto imporre in maniera generalizzata

per tutta la Svizzera l'applicazione di spese giudiziarie al di fuori del campo

di applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA, ma ha lasciato ai Cantoni la

libertà di disciplinare la questione. Nulla impedisce a un Cantone in tale

contesto di prevedere la gratuità della procedura integralmente o soltanto per

alcune controversie (FF 2018 1334; BU 2018 S 668 segg; BU 2019 N 329 segg.). Se

però un Cantone desidera imporre spese al di fuori del campo di applicazione

dell'art. 61 lett. f bis LPGA, trattandosi di un tributo causale, deve

prevedere una base legale formale chiara ed esplicita (art. 127 Cost.; DTF 145

I 52 consid. 5.2; 143 I 227 consid.

4.3.1; 124 I 241 consid. 4a,

con riferimenti; UELI KIESER, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen

Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 2020, n. 209 ad art. 61 LPGA).”.

Nel

Cantone Ticino, come rilevato dall’Alta Corte nella succitata STF 8C_265/2021, “vige

tuttora il principio della gratuità generalizzata (art. 29 cpv. 1 Lptca/TI)”.

Stante ciò, nel presente

caso non si riscuotono spese giudiziarie (cfr. STCA 35.2021.9 del 20 settembre

2021.

consid. 2.12; STCA 35.2021.58 del 18 ottobre 2021 consid. 2.12; STCA

35.2021.74

del 29 novembre 2021 consid. 2.16);

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso per

denegata/ritardata giustizia è accolto.

§ Alla

CO 1 è fatto ordine di portare a termine celermente l’istruttoria e di emanare

la decisione formale più volte sollecitata dall'assicurata.

2. Non si percepisce tassa di

giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

La CO 1 verserà

all’assicurata, patrocinata da un avvocato, l’importo di fr. 1'800 (IVA

inclusa) a titolo d’indennità per ripetibili.

3. Comunicazione agli

interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale

federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla

comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3

esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,

contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo

rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la

busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Il presidente Il

segretario di Camera

Daniele Cattaneo Gianluca

Menghetti