Ammessa ritardata giustizia in un caso in cui l'amministrazione è rimasta inattiva per quasi 2 anni (emanazione di una decisione su opposizione)

Raccomandata

Incarto

n.

35.2023.103

mm

Lugano

27 novembre 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il presidente del Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Giudice Daniele Cattaneo

con redattore:

Maurizio Macchi, vicecancelliere

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 6

novembre 2023 di

RI 1

rappr. da: RA 1

contro

CO 1

in materia di assicurazione contro gli infortuni

ritenuto in fatto

1.1. In data 27 luglio 2021, RI 1, __________

e, perciò, assicurato d’obbligo contro gli infortuni e le malattie

professionali presso la CO 1 (di seguito: CO 1) è caduto sulla spalla destra e

ha riportato, secondo il rapporto 11 agosto 2021 del Prof. dott. __________, la

rottura trasmurale dei tendini dei muscoli sovraspinato e infraspinato (cfr.

doc. 7).

L’8 settembre 2021, l’assicurato

è quindi stato sottoposto a un intervento artroscopico di decompressione sottoacromiale,

resezione dell’acromioclaveare e sutura dei tendini sottoscapolare,

sovraspinato e infraspinato (doc. 17).

L’istituto assicuratore ha

assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.

1.2. Con decisione formale del 23

settembre 2021, l’amministrazione ha dichiarato estinto il proprio obbligo a

prestazioni a contare dall’8 settembre 2021, ritenuto che da quella data i

disturbi ancora presentati dall’assicurato non avrebbero più costituito una

conseguenza naturale dell’evento traumatico del luglio 2021 (doc. 18).

1.3. In data 18 ottobre 2021, l’avv. RA

1, in rappresentanza di RI 1, ha interposto opposizione avverso il

provvedimento emanato dalla CO 1, postulando la concessione di un congruo

termine per motivarla (doc. 26).

Il 10 novembre 2021

l’assicuratore ha quindi assegnato al patrocinatore un termine scadente il 30

novembre 2021 (doc. 31).

Le motivazioni dell’opposizione

sono pervenute all’amministrazione in data 29 novembre 2021 (doc. 41).

In data 13 dicembre 2021, l’avv. RA

1 ha trasmesso alla CO 1 il referto 9 dicembre 2021 del dott. __________ (doc.

48).

1.4. Dalle carte processuali emerge che,

dopo essere stato sollecitato dall’avv. RA 1 (cfr. doc. 72), l’assicuratore

LAINF ha chiesto al medico curante specialista dell’assicurato (doc. 74) e

all’assicuratore malattie di quest’ultimo (doc. 79), di produrre l’incarto

completo relativo alla spalla destra, rispettivamente l’elenco delle

prestazioni erogate nei tre anni precedenti.

1.5. Con ricorso del 6 novembre 2023, RI

1, sempre rappresentato dall’avv. RA 1, ha chiesto che il TCA constati

l’esistenza di un diniego di giustizia e che ordini alla CO 1 di emanare senza

indugio la decisione di sua competenza (doc. I).

1.6. In risposta, l’amministrazione ha

postulato che l’impugnativa sia respinta con argomenti di cui si dirà, per

quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).

considerato in diritto

2.1. La presente vertenza non pone

questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio

per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può

dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo

49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del

31 agosto 2015, in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12

marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18

febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e

H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00

del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29

gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag.

190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre

1999. Vedi pure: STF 9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8

settembre 2015).

2.2. In questa

sede, il TCA è chiamato soltanto a stabilire

se l'amministrazione si sia o meno resa colpevole di una denegata/ritardata

giustizia e non a statuire nel merito della lite (cfr. SVR 2001 Nr. UV 38, p.

109 s.).

2.3. Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il

ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda

dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.

Secondo la giurisprudenza, vi è

diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si

occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è competente (cfr. DTF 114 V

147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).

Il ritardo ingiustificato a

statuire è una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29

cpv. 1 Cost. e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in presenza di un ritardo

ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria

competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto

dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme

delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid.

1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il

grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come

pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I

312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una

parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità

a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure

ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non

possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura,

essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un sovraccarico

strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura; spetta in

effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale da

garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle regole

(DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).

Il principio secondo cui la

procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere

semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio

generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche

nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der

Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).

Dottrina

e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa

soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa

prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori

supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza

notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto

se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das

Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti

alla giurisprudenza federale).

2.4. In una sentenza I 841/02 del 25

giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TF ha ammesso

l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione

federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata

globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di

prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).

Nella DTF 125 V 188ss., il TF ha

invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un

assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui

l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare

la decisione di sua competenza.

Nella RAMI 1997 U 286, p. 339s.,

la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un

tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una

causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia

a partire dall'evasione di un atto di ricusa).

In quella stessa pronunzia, il TF

ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa

l'esistenza di una ritardata giustizia:

" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei

denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20

Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,

C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990,

Fatti

I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete

es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine

unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits

hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40

Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993,

M 1/92)." (RAMI succitata)

In una sentenza 8C_149/2019 del 7

agosto 2019 consid. 3.2.1, il TF ha negato l’esistenza di un diniego di

giustizia in un caso in cui tra l’opposizione interposta dall’assicurato (28

luglio 2017) e la presentazione del ricorso per denegata giustizia (6 dicembre

2018), erano trascorsi poco più di 16 mesi. In questo senso, la Corte federale

ha constatato che il 20 novembre 2017 l’assicuratore aveva chiesto l’incarto AI

in visione, l’8 febbraio 2018 domandato informazioni in merito a una

valutazione reumatologica eseguita nell’ottobre 2017, il 16 novembre 2018

interpellato il proprio medico di fiducia e nel dicembre 2018 tentato di

ottenere dei referti da parte di un ospedale. Inoltre, nell’ottobre 2017,

l’assicurato aveva cambiato di patrocinatore, il quale, sino a settembre 2018,

aveva prodotto nuova documentazione medica che l’assicuratore aveva sottoposto

al proprio medico consulente.

L’Alta Corte ha per contro

riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un

tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello

scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi

al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso

cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione

contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando è

trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e

l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in

una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e

in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non

presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Un

periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti

alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al

Tribunale federale, non è stato qualificato quale ritardo ingiustificato,

tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di

numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009).

2.5. Nel caso di specie, il fatto che

l’amministrazione, dopo aver ricevuto l’atto di opposizione e la relativa

motivazione (in ottobre, rispettivamente in novembre 2021), sia praticamente

rimasta inattiva sino a ottobre 2023 - dunque per poco meno di due anni

-, momento in cui è stata chiesta documentazione riguardante l’assicurato al

suo medico curante specialista e al suo assicuratore contro le malattie, è

senz’altro costitutivo di una denegata/ritardata giustizia, tenuto conto per di

più che l’oggetto litigioso è circoscritto alla sola eziologia dei disturbi

alla spalla destra. Da un attento esame

dell’incarto emerge chiaramente che i “tempi morti” che hanno segnato

Considerandi

l’istruttoria, sono imputabili esclusivamente all’inerzia dei funzionari incaricati.

Del

resto, non può neppure essere ignorato che è soltanto a seguito della minaccia di

un ricorso per denegata giustizia, che l’assicuratore resistente ha riattivato

l’istruttoria.

Stante quanto precede, accertata

l’esistenza di una denegata/ritardata giustizia, alla CO 1 è fatto ordine di

portare a termine celermente l’istruttoria e, quindi, di emanare la decisione

su opposizione richiesta dall’assicurato.

2.6

Vincente in causa, l’assicurato,

rappresentato da un avvocato, ha diritto a un’indennità per ripetibili (cfr.

art. 61 lett. g LPGA e art. 30 cpv. 1 Lptca).

2.7

L’art. 61 lett. a LPGA, in vigore

fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura deve essere semplice,

rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti; la tassa di giudizio

e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte alla parte che ha un

comportamento temerario o sconsiderato.

In

data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61

lett. a LPGA enuncia ora unicamente che la procedura deve essere semplice,

rapida e di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61

lett. fbis LPGA secondo cui in caso di controversie relative a

prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo

prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese

processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.

In concreto, il TCA si è

pronunciato sulla questione di sapere se l’assicuratore LAINF convenuto si è

reso colpevole di una denegata/ritardata giustizia nei confronti

dell’assicurato.

Secondo questa Corte, può restare

aperta la questione di sapere se si tratti o meno di una controversia relativa

a prestazioni secondo l’art. 61 lett. fbis LPGA.

Nel caso in cui si trattasse di

una lite relativa alle prestazioni, non verrebbero accollate spese, in quanto

la LAINF non ne prevede l’applicazione.

Anche qualora si volesse ritenere

che la causa non riguarda le prestazioni, non andrebbero comunque addossate

spese. In effetti, in una sentenza 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 consid.

4.4.1, il Tribunale federale ha evidenziato che “(…) eliminando il principio

della gratuità generalizzata di cui all'art. 61 lett. a LPGA, il legislatore

federale non ha voluto imporre in maniera generalizzata per tutta la Svizzera

l'applicazione di spese giudiziarie al di fuori del campo di applicazione

dell'art. 61 lett. f bis LPGA, ma ha lasciato ai Cantoni la libertà di

disciplinare la questione. Nulla impedisce a un Cantone in tale contesto di

prevedere la gratuità della procedura integralmente o soltanto per alcune controversie

(FF 2018 1334; BU 2018 S 668 segg; BU 2019 N 329 segg.). Se però un Cantone

desidera imporre spese al di fuori del campo di applicazione dell'art. 61 lett.

f bis LPGA, trattandosi di un tributo causale, deve prevedere una base legale

formale chiara ed esplicita (art. 127 Cost.; DTF 145 I 52 consid. 5.2; 143 I

227.

consid. 4.3.1; 124 I 241 consid. 4a, con riferimenti; U. Kieser, Kommentar

zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG,

2020, n. 209 ad art. 61 LPGA).”.

Nel Cantone Ticino, come rilevato

dall’Alta Corte nella succitata STF 8C_265/2021, “vige tuttora il principio

della gratuità generalizzata (art. 29 cpv. 1 Lptca/TI)”.

Stante ciò, nel presente caso non

si riscuotono spese giudiziarie.

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso per denegata/ritardata

giustizia è accolto.

§ Alla

CO 1 è fatto ordine di portare a termine celermente l’istruttoria e di emanare

la decisione su opposizione sollecitata dall'assicurato.

2. Non si percepisce tassa di

giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

La CO 1 verserà all’assicurato, patrocinato da un avvocato,

l’importo di fr. 1'800 (IVA inclusa) a titolo d’indennità per ripetibili.

3. Comunicazione agli interessati i

quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3

esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,

contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo

rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la

busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Il presidente Il

segretario di Camera

Daniele Cattaneo Gianluca

Menghetti