Legittimità di una decisione di sospensione della procedura d'opposizione nell'attesa di conoscere esiti inchiesta penale. Ricorso accolto

Incarto

n.

35.2024.15

mm

Lugano

12 agosto 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale delle assicurazioni

composto

dei giudici:

Daniele Cattaneo, presidente,

Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici

redattore:

Maurizio Macchi, cancelliere

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso del 19 febbraio 2024 di

RI 1

rappr. da: RA 1

contro

la decisione incidentale del 16 gennaio 2024 emanata da

CO 1

in materia di assicurazione contro gli infortuni

ritenuto in fatto

1.1. In data 4 agosto 2022, RI 1, nato

nel 2003, dipendente a contare dal 1° agosto 2022 della società __________ di __________

in qualità di calciatore professionista e, perciò, assicurato d’obbligo contro

gli infortuni e le malattie professionali presso CO 1 (di seguito: CO 1),

durante un contrasto di gioco ha riportato un trauma al ginocchio destro (doc.

1).

Dal rapporto 5 agosto 2022 del

dott. __________ risulta la diagnosi di trauma distorsivo del ginocchio

sinistro (recte: destro, n.d.r.) con lesione del legamento crociato

anteriore (LCA), edema contusivo del piatto tibiale postero-laterale e

postero-mediale ed edema del profilo anteriore del condilo femorale laterale

(doc. allegato al doc. 3).

Nell’ottobre 2022, l’assicurato è

stato sottoposto a un intervento artroscopico di ricostruzione del LCA

(allegato doc. 29).

L’istituto assicuratore ha

ammesso la propria responsabilità e ha corrisposto regolarmente le prestazioni

di legge, in particolare pagato indennità giornaliere per i mesi di agosto,

settembre e ottobre 2022.

1.2. Dalle carte processuali si evince

che, nel prosieguo, l’assicuratore ha compiuto accertamenti volti a verificare la

plausibilità del salario dichiarato con l’annuncio d’infortunio e sul quale

sono state calcolate le indennità versate nel frattempo all’assicurato (fr.

12’000/mese).

Quindi, in data 15 febbraio 2023,

CO 1 ha comunicato all’avv. RA 1, patrocinatore di RI 1, di ritenere che il

salario di quest’ultimo sarebbe stato in realtà di fr. 12’000/anno (doc. 104).

Il rappresentante dell’assicurato

ha interposto opposizione contro la comunicazione appena citata, chiedendo che

venisse riconosciuto che il salario di RI 1 era di fr. 12’000/mese e che, di

conseguenza, le indennità giornaliere fossero calcolate su tale importo (doc.

108).

1.3. In data 16 gennaio 2024,

l’assicuratore ha emanato una decisione incidentale mediante la quale ha

sospeso la procedura di opposizione “fino al termine del procedimento penale”

avviato nel frattempo dal Ministero pubblico in relazione al fallimento del __________

(cfr. doc. 140).

1.4. Con tempestivo ricorso del 19

febbraio 2024, RI 1, rappresentato dall’avv. RA 1, ha chiesto che ad CO 1 venga

fatto ordine di rilasciare una decisione su opposizione entro 3 mesi dalla

crescita in giudicato della sentenza cantonale.

A sostegno delle proprie pretese,

il patrocinatore ha sviluppato in particolare la seguente argomentazione:

" (…) Nessuna

comunicazione non è mai stata fatta dal PP all’assicurato e la procedura

penale, a quanto ne sa il mio cliente, riguarda l’assicuratore LAINF e il __________,

procedura alla quale il cliente si dichiara totalmente estraneo.

La procedura penale durerebbe da quasi un anno, e alla luce dei

tempi delle procedure penali complesse, sarà probabilmente chiamata a durare

anni.

Nel frattempo, l’assicuratore LAINF ha tutti gli elementi del caso

per prendere una decisione, elementi che risultano dalla documentazione

elencata sotto fatti.

Il ricorrente si permette di rammentare che l’amministrazione non

è legata alle conclusioni prese nell’ambito penale.

Inoltre, né la LPGA né la legge sulla procedura amministrativa

prevedono la possibilità di sospendere la procedura. Agendo in questo modo,

l’assicuratore commette un diniego di giustizia.

Ci riferiamo su questo punto alla decisione del Tribunale federale

pubblicata sotto A-3688/2022:

(…).

Ci permettiamo di sottolineare che il rispetto del principio di

celerità non è per nulla stato analizzato dall’Amministrazione. (…).” (doc. I)

1.5. CO 1, in risposta, ha postulato che

l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra,

nei considerandi di diritto (doc. V).

1.6. Il 17, rispettivamente il 23 aprile

2024, le parti si sono in sostanza riconfermate nelle loro allegazioni e

domande (cfr. doc. VII e doc. IX).

considerato in diritto

2.1. In concreto, l’oggetto litigioso è circoscritto

alla questione di sapere se CO 1 era legittimata a sospendere la procedura

nell’attesa di conoscere gli esiti dell’inchiesta penale in corso, oppure no.

In data 23 aprile 2024,

l’assicuratore convenuto ha sottolineato il fatto di non aver mai formalmente

deciso in merito all’esistenza di un falso annuncio d’infortunio (inerente

l’entità del salario percepito dall’assicurato) (cfr. doc. IX, p. 3). Ciò è

vero (lo scritto del 15 febbraio 2023 non adempie in effetti i

presupposti formali di una decisione ex art. 49 LPGA) ma è altrettanto vero che

l’amministrazione non ha mai sollevato obiezioni a proposito della ricevibilità

dell’opposizione interposta dall’avv. RA 1 (del resto, nella decisione

incidentale qui impugnata si parla esplicitamente di sospensione della “procedura

di opposizione” – cfr. doc. 140).

2.2. Giusta l’art. 52 cpv. 1 LPGA, le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo

opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le

decisioni processuali e pregiudiziali.

Secondo l’art. 56

cpv. 1 LPGA in relazione con l’art. 57 LPGA, le decisioni su opposizione

e quelle contro cui un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante

ricorso al tribunale cantonale delle assicurazioni.

La nozione di

decisione contro la quale è esclusa l’opposizione ai sensi dell’art. 56 cpv. 1

LPGA comprende pure le decisioni incidentali, le quali, diversamente

dalle decisioni finali e parziali, non si pronunciano definitivamente su una

pretesa giuridica (cfr. Basler Kommentar ATSG – M. Lendfers, art. 56 n. 21).

Se l’art. 52 cpv. 1

LPGA esclude esplicitamente l’opposizione per le decisioni processuali e

pregiudiziali, ciò non significa che tutte le decisioni incidentali possano

essere autonomamente impugnate mediante ricorso. Devono in effetti essere

rispettate le condizioni di cui agli artt. 45 s. PA (cfr. art. 55 cpv. 1 LPGA).

Fatta eccezione per le decisioni incidentali riguardanti la competenza oppure

la ricusa, contro le altre decisioni incidentali notificate separatamente il

ricorso è ammissibile soltanto se esse possono causare un pregiudizio

irreparabile (art. 46 cpv. 1 lett. a PA) oppure se l’accoglimento del ricorso

comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una

procedura probatoria defatigante e dispendiosa (art. 46 cpv. 1 lett. b PA). I

presupposti di cui alle lett. a e b non devono essere adempiuti

cumulativamente, quelli previsti dalla lett. b sì.

Trattandosi specificatamente del presupposto

del pregiudizio irreparabile di cui all’art. 46 cpv. 1 lett. a PA, la

questione che si pone è quella di sapere se il pregiudizio debba essere di natura

giuridica oppure se basti anche un pregiudizio di fatto. Per la procedura

dinanzi al Tribunale federale, è richiesto un pregiudizio giuridico (cfr., ad

esempio, la DTF 141 V 191 consid. 1). Per contro, la prassi relativa all’art.

46 cpv. 1 PA ammette anche un pregiudizio fattuale, pertanto anche degli

interessi economici, a condizione che la persona interessata non intenda

soltanto impedire un allungamento oppure un aumento del costo della procedura

(cfr. Basler Kommentar ATSG – M. Lendfers, art. 56 n. 24; in

questo senso, si veda inoltre la STF 8C_433/2018 del 14 agosto 2018 consid.

4.3: “(…) l'art. 31 della legge ticinese del 23 giugno 2008 di procedura per le

cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni (Lptca/TI; RL

178.100), rinviando alle disposizioni generali della procedura amministrativa,

non ha inteso permettere la libera impugnazione di decisioni processuali e

pregiudiziali (cfr. anche art. 52 cpv. 1 seconda frase LPGA, che esclude

l'opposizione in tale evenienza). Sia la PA sia la legge ticinese del 24

settembre 2013 sulla procedura amministrativa (LPAmm/TI; RL 165.100) prevedono

la possibilità di impugnare a titolo indipendente le decisioni pregiudiziali e

incidentali, che non riguardano la competenza e la ricusazione, soltanto se

possono provocare al ricorrente un pregiudizio irreparabile (art. 46 cpv. 1

lett. a PA e art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm/TI), o se l'accoglimento del ricorso

comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una

procedura probatoria defatigante e dispendiosa (art. 46 cpv. 1 lett. b PA e

art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm/TI). In tale evenienza, diversamente dal ricorso

al Tribunale federale, è sufficiente un pregiudizio di fatto (cfr. giudizi

A-3504/2016 del Tribunale amministrativo federale dell'8 novembre 2017 consid.

2.2 e 52.2015.36 del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino del 5 ottobre

2015 consid. 2.3.1, entrambi con riferimenti).”).

Nel caso concreto, il

provvedimento con il quale CO 1 ha sospeso la procedura nell’attesa di

conoscere gli esiti dell’inchiesta penale aperta in relazione al fallimento del

__________, contro il quale è rivolto il ricorso sub judice, costituisce

una decisione incidentale (in questo senso, si veda U. Kieser,

ATSG-Kommentar, 2a ed., n. 30 ad art. 52) e, come tale, è stata definita anche

dall’assicuratore resistente. La ricevibilità dell’impugnativa sarebbe pertanto

subordinata alla condizione che la decisione del 16 gennaio 2024 sia

suscettibile di causare all’insorgente un pregiudizio irreparabile.

Cionondimeno, secondo una

costante giurisprudenza, è consentito rinunciare all’esigenza di un pregiudizio

irreparabile laddove il ricorrente si lamenta di un rifiuto dell’autorità di

decidere o di un ritardo ingiustificato a farlo (cfr. DTF 134 IV 43 consid.

2.3; 120 III 143 consid. 1b; 117 Ia 336 consid. 1a; STF 5A_878/2014 del 17

giugno 2015 consid. 1.1;1P.623/2002 del 6 marzo 2003, pubblicato in: Pra

92/2003 n. 207 p. 1129).

Nella concreta evenienza, il

ricorso interposto da RI 1 è palesemente volto a far constatare l’esistenza di

un diniego di giustizia, nel senso di un rifiuto ingiustificato di CO 1 a

emanare la decisione di merito (cfr., in questo senso, il petito dell’impugnativa

tendente a che l’assicuratore convenuto venga obbligato a decidere entro il

termine di 3 mesi; si veda d’altronde lo scritto 21 dicembre 2023 dell’avv. RA

1 [doc. 139], ai termini del quale “se [CO 1, n.d.r.] dovesse mantenere il suo

rifiuto materiale di prendere una decisione, il Signor RI 1 sarà costretto a

presentare un ricorso per diniego di giustizia.” – il corsivo è del

redattore).

Stante quanto precede,

l’impugnativa deve dunque essere considerata ricevibile conformemente alla

giurisprudenza precedentemente citata. Si giustifica dunque l’entrata in

materia (per un caso analogo, riguardante una sospensione della procedura

decisa in materia di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, cfr. la

STF 8C_982/2009 del 5 luglio 2010 consid. 1.2 e 1.3).

2.3. Secondo l’art. 29 cpv. 1 Cost., in

procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha

diritto ad essere giudicato entro un termine ragionevole. Questa disposizione consacra il principio di celerità

o, in altri termini, proibisce il ritardo ingiustificato a decidere. L’autorità

viola questa disposizione costituzionale se non rilascia la decisione che le

compete prendere nel termine prescritto dalla legge oppure in un termine

ragionevole alla luce della natura dell’affare, come pure di tutte le altre

circostanze (DTF 131 V 407 consid. 1.1; 130 I 312 consid. 5.1; 129 V 411

consid. 1.2 e i riferimenti ivi citati).

La sospensione della

procedura comporta il rischio di ritardare inutilmente la procedura, di modo

che essa deve essere ammessa soltanto con riserbo, ovvero laddove si fonda su

motivi oggettivi, in considerazione dell’esigenza di celerità posta dall’art.

29 cpv. 1 Cost. Secondo la giurisprudenza, simili motivi possono essere

rappresentati dal fatto di consentire la disposizione di provvedimenti

istruttori appropriati (DTF 127 V 228 consid. 2a) o d’attendere la decisione di

un’altra autorità che permetterebbe di pronunciarsi su una questione decisiva

per l’esito della vertenza in un termine ragionevole (DTF 119 II 386 consid.

1b). Una sospensione può parimenti essere giustificata da motivi di economia di

procedura, ad esempio allo scopo di evitare una sovrapposizione delle procedure

e la ripetizione di misure istruttorie da parte delle diverse giurisdizioni

adite (Pra 1996 n. 141 p. 473).

Il giudice gode di un certo

margine d’apprezzamento, del quale deve fare uso procedendo a una ponderazione

degli interessi delle parti. Nei casi limite o dubbi, il principio di celerità

ha la priorità (DTF 130 V 90 consid. 5). Ciò vale a maggior ragione nel diritto

delle assicurazioni sociali, laddove l’art. 61 lett. a LPGA prescrive che la

procedura davanti ai tribunali cantonali delle assicurazioni deve essere semplice

e rapida.

2.4. Nella concreta evenienza, con la

decisione incidentale impugnata, CO 1 ha sospeso la “procedura di opposizione”

“fino al termine del procedimento penale”, ritenendo che, nel contesto

dell’inchiesta avviata a seguito del fallimento del __________, “(…), il

salario concordato con la società calcistica diventa quindi un nodo critico su

cui il Magistrato inquirente dovrà concentrarsi per stabilire la corretta

dinamica contrattuale e verificare eventuali irregolarità o mancanze. È

pacifico che il Magistrato inquirente dovrà dedicare particolare attenzione a

questa questione salariale nel contesto più ampio dell’inchiesta. Questo

elemento, fondamentale per entrambe le parti coinvolte, si rivela determinante

anche per il prosieguo della procedura di opposizione.” (doc. 140).

Chiamato a pronunciarsi a

proposito dell’ammissibilità della contestata sospensione della procedura, il

TCA osserva che in discussione dinanzi all’assicuratore vi è in sostanza la

questione di sapere se il salario di fr. 12’000/mese dichiarato nell’annuncio

d’infortunio del 5 agosto 2022 fosse, o meno, fittizio.

Dalle carte processuali si evince

innanzitutto che, nell’ambito della procedura amministrativa, l’assicuratore

resistente ha già proceduto a istruire autonomamente la fattispecie proprio con

lo scopo di verificare la plausibilità della retribuzione annunciata. Le

risultanze degli accertamenti compiuti sono contenute nel rapporto

investigativo del 12 marzo 2024 (cfr. doc. 144).

In questo senso, il servizio

preposto (BVM) ha segnatamente interpellato l’Associazione Svizzera di Football

(ASF), ha richiamato dal __________ la documentazione inerente il pagamento dei

salari all’assicurato, ha sentito, registrando il colloquio telefonico, la segretaria

amministrativa dell’ex datore di lavoro dell’insorgente e ha accertato il

salario e il valore del cartellino di altri giocatori professionisti alle

dipendenze della società calcistica in questione nel periodo in cui lo è stato

il ricorrente.

CO 1 ha considerato le prove così

raccolte sufficienti per pronunciarsi sull’oggetto litigioso, tanto è vero che,

in data 15 febbraio 2023, ha comunicato al rappresentante dell’assicurato di

ritenere che “… il salario contrattuale concordato fosse di CHF 12'000 annui,

salario quest’ultimo in linea con i salari degli altri giocatori del __________,

più genericamente conforme ai salari dei giocatori militanti in Svizzera in

quella categoria, conforme con la situazione economico-finanziaria del Club e

non da ultimo coerente con il percorso calcistico del suo assistito.” (doc.

104).

In questo contesto, è utile sottolineare

che, nel diritto delle assicurazioni sociali, affinché un fatto possa essere ritenuto

accertato, è di principio sufficiente che venga dimostrato con il grado della

verosimiglianza preponderante, la certezza non essendo necessaria (cfr., fra le

tante, DTF 144 V 427 consid. 3.2; Basler Kommentar ATSG – C.

Schiavi, art. 43 n. 11) (per un caso recente in cui, a fronte delle

divergenze inerenti l’ammontare del salario pagato all’assicurato e delle

contraddizioni tra quanto dichiarato da quest’ultimo e i documenti della cassa

di compensazione e dell’amministrazione fiscale cantonale, non è stata ritenuta

dimostrata, con un sufficiente grado di verosimiglianza, l’esistenza di

un’attività lucrativa soggetta a obbligo contributivo, si veda la STF

8C_309/2024 del 4 luglio 2024 consid. 5).

D’altro canto, questo Tribunale

constata che, sul piano penale, il caso riguardante l’insorgente s’inserisce in

un contesto molto più ampio e complesso, che è quello dell’inchiesta dipendente

dal fallimento della società __________ (cfr. doc. 75 e l’articolo “__________”,

apparso il 14 febbraio 2023 sul portale internet della __________). Tenuto

conto di ciò e del fatto che dalla documentazione a disposizione si apprende unicamente

che nell’inverno 2023 il magistrato inquirente aveva appena avviato gli

accertamenti preliminari (stando a quanto indicato nel ricorso, ancora nel

febbraio 2024 l’assicurato non era stato sentito dal magistrato titolare

dell’inchiesta, e ciò sebbene lo avesse esplicitamente postulato – cfr. doc. I,

p. 4), non è possibile prevedere, nemmeno approssimativamente, il termine entro

il quale terminerà il procedimento penale. In queste condizioni, non è dunque

possibile affermare che le risultanze del procedimento penale permetterebbero

all’assicuratore convenuto di pronunciarsi su una questione decisiva per

l’esito della procedura di opposizione in un termine ragionevole.

In esito a tutto quanto precede, ricordato

che, secondo la giurisprudenza federale, una sospensione della procedura può

essere ammessa soltanto con riserbo, tenuto conto del principio costituzionale

di celerità (cfr. supra, consid. 2.2.), il ricorso deve essere accolto e

la decisione incidentale impugnata annullata (per un caso in materia di

responsabilità del datore di lavoro in cui la Corte federale ha confermato

l’agire di questo Tribunale che aveva respinto la domanda di sospensione della

procedura amministrativa in attesa dell'esito di quella penale, cfr. la STF

9C_481/2022 del 23 gennaio 2024 consid. 5).

L’istituto assicuratore

resistente è quindi invitato a (se del caso) terminare i propri accertamenti alla

luce delle obiezioni sollevate con l’atto di opposizione e a emanare la

decisione di sua competenza.

2.5. L’art. 61

lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura

deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti;

la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte

alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.

In

data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61

lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice,

rapida e, di regola pubblica.

Dalla

medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. fbis LPGA secondo

cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a

spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo

prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un

comportamento temerario o sconsiderato.

In concreto, il TCA si è

pronunciato sulla questione di sapere se l’assicuratore LAINF convenuto era

legittimata a sospendere la procedura di opposizione.

Secondo questa Corte, può restare

aperta la questione di sapere se si tratti o meno di una controversia relativa

a prestazioni secondo l’art. 61 lett. fbis LPGA

Nel caso in cui si trattasse di

una lite relativa alle prestazioni, non verrebbero accollate spese, in quanto

la LAINF non ne prevede l’applicazione.

Anche qualora si volesse ritenere

che la causa non riguarda le prestazioni, non andrebbero comunque addossate

spese. In effetti, nella sentenza 8C_265/2021 consid. 4.4.1, già citata in

precedenza, il Tribunale federale ha evidenziato che “(…) eliminando il

principio della gratuità generalizzata di cui all'art. 61 lett. a LPGA, il

legislatore federale non ha voluto imporre in maniera generalizzata per tutta

la Svizzera l'applicazione di spese giudiziarie al di fuori del campo di

applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA, ma ha lasciato ai Cantoni la

libertà di disciplinare la questione. Nulla impedisce a un Cantone in tale

contesto di prevedere la gratuità della procedura integralmente o soltanto per

alcune controversie (FF 2018 1334; BU 2018 S 668 segg; BU 2019 N 329 segg.). Se

però un Cantone desidera imporre spese al di fuori del campo di applicazione

dell'art. 61 lett. f bis LPGA, trattandosi di un tributo causale, deve

prevedere una base legale formale chiara ed esplicita (art. 127 Cost.; DTF 145

Fatti

I 52 consid. 5.2; 143 I 227 consid. 4.3.1; 124 I 241 consid. 4a,

con riferimenti; UELI KIESER, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen

Teil des Sozialversicherungsrechts ATSG, 2020, n. 209 ad art. 61 LPGA).”.

Considerandi

Nel Cantone Ticino, come rilevato

dall’Alta Corte nella succitata STF 8C_265/2021, “vige tuttora il principio

della gratuità generalizzata (art. 29 cpv. 1 Lptca/TI)”.

Stante ciò, nel presente caso non

si riscuotono spese giudiziarie.

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è accolto.

§ La decisione incidentale del

16 gennaio 2024 è annullata.

§§ CO 1 è invitata a

(eventualmente) terminare i propri accertamenti e a rilasciare la

decisione di sua competenza.

2. Non si percepisce tassa di

giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

CO 1 verserà all’assicurato,

patrocinato da un avvocato, l’importo di fr. 2'500 (IVA inclusa) a titolo

d’indennità per ripetibili.

3. Comunicazione agli interessati i

quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta

invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma

del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la

decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Il presidente Il

segretario di Camera

Daniele Cattaneo Gianluca

Menghetti