Discussa la questione di sapere se assicuratore ha commesso una denegata/ritardata giustizia. Ricorso accolto

Raccomandata

Incarto

n.

35.2024.28

mm

Lugano

27 maggio 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il presidente del Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Giudice Daniele Cattaneo

con redattore:

Maurizio Macchi, cancelliere

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 20

marzo 2024 di

RI 1

rappr. da: RA 1

contro

CO 1

rappr. da: RA 2

in materia di assicurazione contro gli infortuni

ritenuto in fatto

1.1. In data 24 aprile 2023, RI 1, alle

dipendenze del marito in qualità di assistente di segretariato con un grado di

occupazione del 20% e, perciò, assicurata contro gli infortuni e le malattie

professionali presso la CO 1 (di seguito: CO 1), è caduta dalle scale di casa e

ha riportato, secondo il rapporto 22 maggio 2023 del dott. __________, un

trauma distrattivo alla spalla destra (cfr. doc. 12).

1.2. Esperiti gli accertamenti del caso,

con decisione formale del 18 agosto 2023, l’assicuratore LAINF ha negato la

propria responsabilità a proposito dell’evento occorso nell’aprile 2023,

ritenuto che, essendo il pensum lavorativo dell’assicurata inferiore

alle 8 ore settimanali, non vi sarebbe stata copertura assicurativa per gli

infortuni non professionali (allegato al doc. 8).

1.3. Il 18 settembre 2023, l’assicurata,

patrocinata dall’avv. RA 1, ha interposto opposizione contro il provvedimento

rilasciato dall’amministrazione, chiedendo la copertura assicurativa del

sinistro in discussione (doc. 9).

1.4. Dalle carte processuali emerge che l’emanazione

di una decisione su opposizione da parte dell’istituto assicuratore è stata più

volte sollecitata, precisamente nel corso dei mesi di novembre e dicembre 2023

e del mese di gennaio 2024 (cfr. doc. 10 e doc. A6).

1.5. Con ricorso (impropriamente

denominato “reclamo”) per denegata/ritardata giustizia del 20 marzo

2024, RI 1, sempre rappresentata dall’avv. RA 1, ha chiesto che alla CO 1 venga

fatto ordine di emanare la decisione di sua competenza entro il termine di 20

giorni (cfr. doc. I).

1.6. In data 5 aprile 2024,

l’assicuratore resistente ha comunicato al Tribunale di aver nel frattempo

informato l’assicurata della presa a carico dell’evento infortunistico del 24

aprile 2023, di modo che il ricorso per denegata/ritardata giustizia sarebbe

divenuto privo di oggetto (cfr. doc. III + allegati).

Il rappresentante dell’insorgente

si è espresso in proposito il 15 aprile 2024 (doc. V).

1.7. La CO 1, in risposta, ha postulato

che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si dirà, per quanto

occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. IX).

1.8. In data 13 maggio 2024, su

richiesta dell’avv. RA 1, il TCA ha trasmesso a quest’ultimo i doc. VI – IX (+

allegati) assegnandogli un termine scadente il 17 maggio 2024 per formulare

osservazioni scritte (doc. XI).

Il 14 maggio 2024 è pervenuto uno

scritto del patrocinatore dell’insorgente, mediante il quale si è in sostanza riconfermato

nelle proprie allegazioni e conclusioni (cfr. doc. XII).

in diritto

2.1. La presente vertenza non pone

questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio

per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può

dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'art. 49

cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (su questo tema cfr. STF

9C_164/2023 del 29 gennaio 2024; STF 8C_437/2023 del 13 dicembre 2023; STF 8C_254/2023

del 9 novembre 2023 in SVR 2024 IV Nr. 4; STF 9C_699/2014 del 31 agosto 2015,

in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF

8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011, consid.

2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21

dicembre 2007; STF I 707/00 del 21 luglio 2003; STF H 335/00 del 18 febbraio

2002; STF H 212/00 del 4 febbraio 2002; STF H 220/00 del 29 gennaio 2002; STF U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STF H 304/99 del 22 dicembre 2000; STF I 623/98 del 26 ottobre 1999. Vedi pure: STF

9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8 settembre 2015).

2.2. Nella concreta evenienza, il TCA è chiamato unicamente a stabilire se la CO 1 si sia o meno

resa colpevole di una denegata/ritardata giustizia e non a statuire nel merito

della lite (cfr., su questo aspetto, DTF 130 V 90; STF 8C_162/2022 del 9

agosto 2022 consid. 4.2).

2.3. Giusta l'art. 56 cpv. 2 LPGA, il

ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda

dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.

Secondo l’Alta Corte, vi è

diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si

occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è competente (cfr. DTF 114 V

147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).

Il ritardo ingiustificato a

statuire è una forma particolare di diniego di giustizia vietato dall’art. 29

cpv. 1 Cost. e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in presenza di un ritardo

ingiustificato a statuire quando l’autorità amministrativa o giudiziaria

competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto

dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme

delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid.

1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il

grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per l’interessato, come

pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I

312 consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una

parte, all’interessato intraprendere determinati passi per invitare l’autorità

a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure

ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene all’autorità non

possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili in una procedura,

essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un

sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della procedura;

spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale

da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme alle

regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).

Il principio secondo cui la

procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere

semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio

generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche

nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser,

Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509).

Dottrina

e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa

soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa

prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori

supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza

notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto

se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot

nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti alla giurisprudenza

federale).

Nell’ambito di una procedura

ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una valutazione

approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento del giudice in

relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica soltanto qualora

l’amministrazione abbia manifestamente oltrepassato il proprio potere

discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di un esame

sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver ordinato un

determinato provvedimento probatorio era manifestamente superfluo (cfr.

STF U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente pubblicata in

RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 consid. 4.1).

2.4. In una sentenza I 841/02 del 25

giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TF ha ammesso

l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della

Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una

procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata

presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza

impugnata).

Nella DTF 125 V 188 ss., il TF ha

invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un

assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui

l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare

la decisione di sua competenza.

Nella RAMI 1997 U 286, p. 339 s.,

la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un

tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una

causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia

a partire dall'evasione di un atto di ricusa).

In quella stessa pronunzia, il TF

ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa

l'esistenza di una ritardata giustizia:

" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei

denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20

Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,

C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990,

Fatti

I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete

es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine

unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits

hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40

Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993,

M 1/92)." (RAMI succitata)

In una sentenza 8C_149/2019 del 7

agosto 2019 consid. 3.2.1, il TF ha negato l’esistenza di un diniego di

giustizia in un caso in cui tra l’opposizione interposta dall’assicurato (28

luglio 2017) e la presentazione del ricorso per denegata giustizia (6 dicembre

2018), erano trascorsi poco più di 16 mesi. In questo senso, la Corte federale

ha constatato che il 20 novembre 2017 l’assicuratore aveva chiesto l’incarto AI

in visione, l’8 febbraio 2018 domandato informazioni in merito a una

valutazione reumatologica eseguita nell’ottobre 2017, il 16 novembre 2018

interpellato il proprio medico di fiducia e nel dicembre 2018 tentato di

ottenere dei referti da parte di un ospedale. Inoltre, nell’ottobre 2017,

l’assicurato aveva cambiato di patrocinatore, il quale, sino a settembre 2018,

aveva prodotto nuova documentazione medica che l’assicuratore aveva sottoposto

al proprio medico consulente.

L’Alta Corte ha per contro

riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un

tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello

scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi

al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso

cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione

contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando è

trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e

l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in

una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e

in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non

presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Un

periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti

alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al

Tribunale federale, non è stato qualificato quale ritardo ingiustificato,

tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di

numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009).

Da parte sua, questo Tribunale ha

riconosciuto l’esistenza di una ritardata giustizia trattandosi di una

fattispecie in cui l’amministrazione era rimasta completamente inattiva durante il periodo febbraio (momento

in cui l’assicurato aveva richiesto l’emanazione di una decisione formale) –

ottobre 2016 (momento in cui era stato inoltrato il ricorso per ritardata

giustizia) (cfr. STCA 35.2016.94 del 9 novembre 2016, cresciuta incontestata in

giudicato).

2.5. Chiamato a pronunciarsi nella

concreta evenienza, questo Tribunale constata innanzitutto che tra la data in

cui è stata interposta opposizione contro la decisione formale del 18 agosto

2023 (18 settembre 2023) e l’inoltro del ricorso per denegata/ritardata

giustizia (20 marzo 2024), sono trascorsi poco più di sei mesi.

D’altro canto, va rilevato che -

diversamente da quanto sostenuto con la risposta di causa (cfr. doc. IX, p. 2:

“Non corrisponde al vero che CO 1 non si sia occupata del dossier della qui

ricorrente. Alla luce di dati contraddittori si è reso necessario assumere

maggiori informazioni per poi giungere alla conclusione di accettare comunque

il caso …”) - dalla documentazione che è stata prodotta in causa non

risulta che, una volta ricevuto l’atto di opposizione, l’amministrazione abbia

compiuto atti istruttori volti a chiarire l’oggetto della lite.

Stante quanto precede, sottolineato

come l’assicuratore convenuto fosse chiamato a decidere su una questione ben

Considerandi

circoscritta e nemmeno particolarmente complessa (esistenza, o meno, di una

copertura assicurativa per gli infortuni non professionali e, quindi,

determinazione delle ore lavorate dall’assicurata settimanalmente), il TCA

ritiene che siano dati gli estremi per riconoscere una ritardata giustizia a

carico della CO 1. In particolare, occorre ammettere l’esistenza di un ritardo

ingiustificato per il fatto che al momento della presentazione del presente

ricorso – trascorsi più di sei mesi dall’inoltro dell’opposizione – l’istituto

resistente non si era ancora determinato sull’oggetto della vertenza.

Il fatto che il patrocinatore

dell’assicurata abbia manifestato il proprio dissenso a proposito del contenuto

della comunicazione informale del 21 marzo 2024 (nella misura in cui il diritto

a prestazioni è stato limitato a una durata di 8 settimane dall’evento

traumatico - cfr. doc. A8), deve essere interpretato quale domanda di

emanazione di una decisione su opposizione.

Alla CO 1 è pertanto fatto ordine

di rilasciare senza indugio il provvedimento richiesto dal

rappresentante dell’insorgente, il quale dovrà prevedere un’adeguata

motivazione (a proposito della pretesa estinzione del nesso di causalità

trascorse 8 settimane dall’infortunio) e l’indicazione dei rimedi di diritto.

2.6

Vincente in causa, l’assicurata, patrocinata

da un avvocato, ha diritto a un’indennità per ripetibili (cfr. art. 61 lett. g

LPGA e art. 30 cpv. 1 Lptca). Da notare al riguardo che l’avv. RA 1 ha

quantificato in fr. 1'292.40 (fr. 1'200 + IVA) le spese legali legate alla

presentazione del ricorso sub judice (cfr. doc. V, p. 2), importo che

appare senz’altro plausibile.

2.7

L’art. 61

lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura

deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti;

la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte

alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.

In

data 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61

lett. a LPGA prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice,

rapida e, di regola pubblica.

Dalla

medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. fbis LPGA secondo

cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a

spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo

prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un

comportamento temerario o sconsiderato.

In concreto, il TCA si è

pronunciato sulla questione di sapere se l’amministrazione si sia resa colpevole

di una denegata/ritardata giustizia ai danni dell’assicurato.

Secondo questa Corte, può restare

aperta la questione di sapere se si tratti o meno di una controversia relativa

a prestazioni secondo l’art. 61 lett. fbis LPGA

Nel caso in cui si trattasse di

una lite relativa alle prestazioni, non verrebbero accollate spese, in quanto

la LAINF non ne prevede l’applicazione.

Anche qualora si volesse ritenere

che la causa non riguarda le prestazioni, non andrebbero comunque addossate

spese. In effetti, nella sentenza 8C_265/2021 consid. 4.4.1, già citata in

precedenza, il Tribunale federale ha evidenziato che “(…) eliminando il

principio della gratuità generalizzata di cui all'art. 61 lett. a LPGA, il

legislatore federale non ha voluto imporre in maniera generalizzata per tutta

la Svizzera l'applicazione di spese giudiziarie al di fuori del campo di

applicazione dell'art. 61 lett. f bis LPGA, ma ha lasciato ai Cantoni la

libertà di disciplinare la questione. Nulla impedisce a un Cantone in tale

contesto di prevedere la gratuità della procedura integralmente o soltanto per

alcune controversie (FF 2018 1334; BU 2018 S 668 segg; BU 2019 N 329 segg.). Se

però un Cantone desidera imporre spese al di fuori del campo di applicazione dell'art.

61.

lett. f bis LPGA, trattandosi di un tributo causale, deve prevedere una base

legale formale chiara ed esplicita (art. 127 Cost.; DTF 145 I 52 consid. 5.2; 143

I 227 consid. 4.3.1; 124 I 241 consid. 4a, con riferimenti; UELI KIESER,

Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des

Sozialversicherungsrechts ATSG, 2020, n. 209 ad art. 61 LPGA).”.

Nel Cantone Ticino, come rilevato

dall’Alta Corte nella succitata STF 8C_265/2021, “vige tuttora il principio

della gratuità generalizzata (art. 29 cpv. 1 Lptca/TI)”.

Stante ciò, nel presente caso non

si riscuotono spese giudiziarie.

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso per denegata/ritardata

giustizia è accolto.

§ Alla CO 1 è fatto ordine di

rilasciare senza indugio la decisione di sua competenza.

2. Non si percepisce tassa di

giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

La CO 1 verserà all’assicurata, patrocinata da un avvocato,

l’importo di fr. 1'292.40 (IVA inclusa) a titolo d’indennità per ripetibili.

3. Comunicazione agli interessati i

quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale,

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3

esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,

contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo

rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la

busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Il presidente Il

segretario di Camera

Daniele Cattaneo Gianluca

Menghetti