Denegata e ritardata giustizia. IPG sospese senza l'emanazione di decisione su opposizione per oltre un anno malgrado i solleciti

Raccomandata

Incarto

n.

36.2021.3

IR/sc

Lugano

12

febbraio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il giudice delegato

del Tribunale cantonale delle assicurazioni

Giudice Ivano Ranzanici

statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 18

gennaio 2021 di

RI 1

rappr. da: RA 1

contro

CO 1

rappr. da: RA 2

in materia di assicurazione sociale contro le malattie

considerato in fatto

A. Con

ricorso per denegata rispettivamente ritardata giustizia del 18 gennaio 2021

(doc. I) RI 1 ho chiesto al Tribunale cantonale delle assicurazioni di

accertare l’esistenza di un diniego di giustizia facendo ordine

all’assicuratore malattie sociale CO 1 di evadere senza indugio le richieste e

l’opposizione della parte ricorrente inoltrata contro la decisione formale del

precedente 19 dicembre 2019, il tutto con protesta di spese e ripetibili.

B. A

fondamento del proprio ricorso l’assicurato ricorda come CO 1 ha emanato, il 19

dicembre 2019, una decisione formale in base alla quale ha confermato, con

effetto al 25 novembre 2019, la cessazione del versamento di indennità

giornaliere per perdita di guadagno conseguenti a sua malattia.

Tale

decisione (doc. A2) si fonda, sostanzialmente, sulla “valutazione (…) della (…)

Dr.ssa __________ (che) conferma che dal punto di vista

medico-assicurativo non sussistono nuovi elementi che giustificherebbero una

diversa valutazione del nostro obbligo di versamento delle prestazioni. Visto

che (…) dal 20.11.2019 al 24.11.2019 era ospedalizzato per delle cure presso la

Clinica __________ (…) e in base al parere del nostro medico fiduciario durante

questo ricovero stazionario per ragioni formali è da presumere un’inabilità lavorativa

(…) erogheremo le prestazioni”.

Nella

sua decisione l’assicuratore osserva di avere inizialmente interrotto il

versamento delle indennità, iniziato il precedente 19 febbraio 2019, dal 15

settembre 2019 e ciò in base a un rapporto del 9 settembre 2019 della dott. __________,

psichiatra FMH. Tale rapporto non è stato condiviso dalla curante dott. __________,

psichiatra FMH, le cui valutazioni mediche sono state trasmesse a CO 1. Il

provvedimento dell’assicuratore sociale ricorda ulteriore ricovero

dell’assicurato presso l’Ospedale __________ di __________ per due giorni,

nuova valutazione della psichiatra di fiducia del 15 novembre 2019 e successivo

altro ricovero per motivi psichici dal 20 al 24 novembre 2019. A fronte di tale

situazione CO 1 ha riconosciuto, per i soli periodi di ospedalizzazione e senza

versare gli importi delle IPG stante l’opposizione alla decisione formale, il

suo obbligo prestativo. L’assicuratore ha quindi confermato la cessazione del

suo obbligo di versare indennità con effetto al 25 novembre 2019.

C. La

decisione formale è stata contestata mediante opposizione del 16 gennaio 2020

(doc. A3) in cui RI 1 rileva di non avere potuto esprimersi (tramite la curante)

sul rapporto della dott. __________ del 15 novembre 2019 che giustificherebbe

l’interruzione del versamento di IPG, contesta il fatto che siano riconosciute

IPG unicamente per i periodi di ospedalizzazione e postula la continuazione nel

versamento delle indennità senza interruzioni.

In

assenza di reazione all’opposizione l’assicurato, tramite il patrocinatore, ha

spedito alla Cassa una lettera del 10 febbraio 2020 in cui ha rilevato come

egli “a causa della mancata (contestata) erogazione delle prestazioni (…) si

trova ora confrontato con difficoltà economiche non indifferenti” per cui

ha chiesto il pagamento delle IPG retroattive e di “volere evadere senza

indugio l’opposizione” (doc. A4). Il 20 febbraio 2020 l’avv. RA 1 ha

nuovamente chiesto di evadere senza indugio l’opposizione (doc. A5) mentre il

16 marzo 2020 ha ulteriormente domandato ragguagli in merito all’evasione della

procedura (doc. A6).

Solo

il 28 marzo 2020, ossia oltre 100 giorni dopo l’opposizione, l’assicuratore ha

preso posizione sugli scritti dando atto “di aver ricevuto la sua

opposizione 16 gennaio 2020”. In tale lettera, dopo avere ricordato che la

valutazione della dott. __________, posta alla base del provvedimento, non ha

valore di perizia, ne ha trasmesso copia all’opponente (tramite il suo legale),

chiedendo in pari tempo “di voler completare le sue osservazione entro e non

oltre il 24 aprile 2020” con l’avvertenza che una mancata presa di

posizione avrebbe condotto all’emanazione di una decisione su opposizione in

base agli atti (doc. A7). Allo scritto sono stati allegati due rapporti della

dott. __________ ossia una relazione del 9 settembre 2019 (composta di 7

pagine) e una del 15 novembre 2019 (di ulteriori 3 pagine). Questi atti, in

particolare il rapporto del 15 novembre 2019, alla luce della loro datazione,

erano noti da mesi all’assicuratore quando ha emanato la decisione del 19

dicembre 2019, sono antecedenti alla stessa e non sono stati trasmessi all’assicurato,

prima del provvedimento, per una sua presa di posizione (per quanto desumibile

dagli atti).

L’avv.

RA 1, il 20 aprile 2020 (ossia prima della scadenza del termine imposto

dall’assicuratore per formulare osservazioni sulla valutazione della dott. __________

del 15 novembre 2019 e sulla precedente del 9 settembre 2019), si è espresso in

merito. Al suo scritto è stato annesso un nuovo rapporto della curante dott. __________

(datato 14 aprile 2020), composto di 3 pagine, riassunto nella lettera del

patrocinatore nei punti essenziali. Lo scritto (doc. A8) termina con l’invito a

voler ripristinare con effetto retroattivo il versamento delle indennità.

Il

3 giugno 2020 RI 1 ha sollecitato, tramite l’avv. RA 1, la trattazione della

sua opposizione, rilevando come “la dilatazione dei tempi procedurali sta

mettendo a dura prova il mio mandante che si trova (…) in una situazione

finanziaria critica” con parallela richiesta di sbloccare “le IG

relative ai periodi da voi considerati di IL completa nella vostra del

19.12.2019”. In sostanza il signor RI 1 ha chiesto di versare almeno quanto

riconosciuto (doc. A9).

Il

24 giugno 2020 (doc. A11), e successivamente in data 1° settembre 2020 (doc.

A12), 6 ottobre 2020 (doc. A13), 28 ottobre 2020 (doc. A14), 30 novembre 2020

(doc. A15) e 22 dicembre 2020 (doc. A16), ossia per 6 volte (fatti salvi gli

scritti precedenti l’invio della valutazione __________), l’avv. RA 1 ha

sollecitato l’evasione della procedura, trasmettendo sistematicamente

all’assicuratore i certificati medici allestiti dalla curante attestanti (senza

indicazione della natura della patologia, siccome nota, e quindi senza

contenuto nuovo) semplicemente il perdurare dell’IL e la percentuale della

stessa (su questi punti si veda doc. VI scritto TCA / Avv. RA 2).

D. Vista

la mancata emanazione della decisione su opposizione domandata, RI 1, sempre

tramite il patrocinatore, ha inoltrato (come indicato sub. A) un ricorso per

denegata e ritardata giustizia con cui lamenta il ritardo nell’emanazione della

decisione su opposizione e l’attitudine abusiva dell’assicuratore, protestando

spese e ripetibili.

L’atto

è stato notificato all’assicuratore il 19 gennaio 2021 (doc. II) e CO 1,

mediante scritto del 4 febbraio 2021 (doc. III), ha trasmesso al Tribunale

cantonale delle assicurazioni l’incarto completo (senza elenco degli atti),

riferendosi alla “lettera del 19 gennaio 2021”, recte all’ordinanza del

Tribunale. L’8 febbraio 2021 è invece pervenuto al Tribunale cantonale delle

assicurazioni un allegato, senza titolo, composto di 6 pagine e redatto

dall’avv. RA 2 per conto dell’assicuratore CO 1. Allo stesso è stata allegata

la procura dell’assicuratore, la copia di 12 scritti dell’avv. RA 1, una

lettera 16 novembre 2020 dell’assicuratore alla dott. __________ e uno scritto

della Cassa __________ del 9 luglio 2020 (incompleta siccome unicamente la pag.

1 è pervenuta al Tribunale cantonale delle assicurazioni).

Nel

suo allegato l’assicuratore contesta “tutto quanto indicato e domandato con

il ricorso” fatte salve le ammissioni esplicite, e rileva come, in concreto,

si possa semmai parlare unicamente di una (contestata) ritardata giustizia e

non di un rifiuto a decidere. L’assicuratore ammette di avere sospeso le IPG

con decisione del 19 dicembre 2019 (con effetto al 25 novembre precedente)

osservando comunque di avere trasmesso un “ulteriore accertamento medico”

della psichiatra di fiducia all’assicurato (solo dopo l’emanazione del

provvedimento contestato con l’opposizione). CO 1 osserva infatti come il 28

marzo 2020 la valutazione della dott. __________ è stata sottoposta

all’assicurato con reazione il successivo 20 aprile 2020 (prima della scadenza

del termine imposto del 24 aprile 2020). Lo scritto del 20 aprile 2020

dell’avv. RA 1, accompagnante il rapporto medico della curante dott. __________

del precedente 14 aprile 2020, secondo la Cassa, è stato “prontamente”

spedito alla psichiatra fiduciaria. Ciò è avvenuto il 7 maggio 2020, ossia due

settimane dopo la sua ricevuta. La psichiatra della Cassa avrebbe dovuto

esprimersi in merito alle ulteriori considerazioni (14 aprile 2020) della

curante. Ciò non è mai avvenuto sino all’emanazione del presente giudizio

durante 9 mesi.

L’amministrazione

contesta il sussistere di un ingiustificato ritardo nell’emanare il

provvedimento domandato. D’avviso della Cassa “chiedendo anche informazioni

sullo stato della procedura (…) l’avvocato dell’assicurato ha poi prodotto

tutta una serie di ulteriori certificati medici (…) dieci lettere con ulteriore

documentazione medica” e due scritti di solo sollecito. Secondo il patrocinatore

di CO 1 la ragione della mancata decisione ad oggi sarebbe (anche) da

ricondurre alle “innumerevoli sollecitazioni e l’ulteriore documentazione

medica prodotta dall’assicurato” (recte: dal suo legale). Si noti che detti

certificati medici indicano il semplice perdurare della patologia e della

conseguente IL di cui è stato ogni volta indicato il grado. L’assicuratore

evidenzia ancora di avere “più volte sollecitato un riscontro” alla

dott. __________ a seguito dell’invio 7 maggio 2020 (con cui chiedeva alla

professionista “di volerci comunicare, se possibile entro il prossimo

26.04.2020 una sua presa di posizione” in merito al “più recente (…)

parere della dott. __________”). Questa richiesta non è mai stata

evasa. L’unico sollecito alla dott. __________ antecedente il ricorso qui

all’esame è del 16 novembre 2020 (ossia oltre 6 mesi e 9 solleciti dopo l’invio

della valutazione dott. __________, doc. 1). Nelle more della procedura per

denegata e ritardata giustizia CO 1 ha scritto 2 e-mail alla psichiatra: il 21

gennaio 2021 e il 2 febbraio scorso, senza alcun seguito.

Per

il patrocinatore dell’assicuratore non sarebbe vero, come rimproverato dal

ricorrente, che il ritardo nell’emanare una decisione creerebbe un danno

all’assicurato. Di tale danno non sarebbe dato conto, siccome “pure per

l’assicurazione contro la disoccupazione l’assicurato risulterebbe abile al

collocamento e quindi anche possibile beneficiario di indennità giornaliere”,

ciò che sembrerebbe poter giustificare l’assenza di una decisione sino a questo

giudizio. L’avv. RA 2 ha quindi postulato la reiezione del ricorso con protesta

di spese e ripetibili.

E. L’atto

è stato debitamente trasmesso il 6 febbraio 2021 all’avv. RA 1, patrocinatore

del ricorrente, con l’assegnazione del termine di legge per l’esercizio dei

diritti processuali (diritto di essere sentito sull’allegato di risposta con

l’eventuale postulazione di nuove prove, doc. III). Parallelamente il giudice

delegato, avendo ricevuto un allegato di risposta di causa comprensivo di

documenti annessi dall’avv. RA 2, incaricato da CO 1 (procura doc. 0), e un

plico di 90 documenti trasmesso direttamente dall’assicuratore, e ciò senza un

dettagliato e ragionato elenco degli atti, ha scritto una lettera all’avv. RA 2,

l’8 febbraio 2021 (doc. VI) trasmessa in copia all’avv. RA 1, in cui ha

rilevato quanto, per completezza, occorre qui di seguito riportare:

"

(…) ricevo la risposta di causa 5 febbraio 2021 (doc. IV) da Lei

redatta per conto della CO 1 (…) Mi lascia perplesso il fatto che Ella annetta

al Suo allegato 17 documenti (doc. 1 a 17) e l’assicuratore, parallelamente,

produca al Tribunale cantonale delle assicurazioni (come da lei annunciato) un

corposo plico composto di 90 documenti, che non sono stati elencati, che costituirebbero

ulteriori allegati all’incarto (con la presenza di buona parte di documenti che

si ritrovano tra i doc. 1 – 17 da lei prodotti). Le ritorno quest’ultimo plico,

ossia il fascicolo di 90 documenti che CO 1 ha spedito, affinché Ella proceda,

nel termine scadente il prossimo mercoledì 18 febbraio 2021, a

trasmettere, debitamente elencati, gli eventuali ulteriori atti che,

estrapolati dal fascicolo CO 1, intende produrre a questo Tribunale (…)

Ovviamente la cernita dei documenti rilevanti ai fini del giudizio è Sua, in

particolare considerato l’oggetto della vertenza (denegata rispettivamente

ritardata giustizia), il ruolo del Tribunale in questi contesti (come

riconosciuto dalla giurisprudenza federale in materia, nell’ambito di una

procedura di ricorso per denegata giustizia il giudice non deve procedere a una

valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica di merito STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 c. 5b, parzialmente pubblicata in RAMI 1992 U 151, p.

194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 c. 4.1) e l’esistenza di un patrocinio. Non

è infatti compito del Tribunale cantonale delle assicurazioni spulciare tra una

massa di documenti non elencati al fine di reperire quanto utile alla posizione

della parte che produce il plico.

(…).

Evidenzio qui come Lei abbia già

prodotto i doc. 2, 4 sino a 11 che contengono i certificati medici della

curante con cui è certificato (sempre con il medesimo testo) il perdurare

dell’inabilità lavorativa (inizialmente al 100% e successivamente all’80%).”

F. Con messaggio di posta

elettronica spedito al Tribunale, il patrocinatore dell’assicuratore ha

segnalato sua intenzione di procedere alla cernita (poi realmente non

avvenuta), scusando la trasmissione del dossier senza elenco atti da parte

dell’assicuratore con il poco tempo a disposizione (doc. VII; di rilievo che la

procura rilasciata dall’assicuratore data del 28 gennaio 2021, doc. 0). Dal

canto suo il ricorrente, con scritto del 10 febbraio 2021 (doc. VIII), ha

contestato “integralmente quanto asserito da controparte” e confermato

le proprie richieste alla luce del ritardo ingiustificato dimostrato anche dai

doc. 16 e 17 dell’assicuratore.

Questo

documento è stato trasmesso all’assicuratore per conoscenza l’11 febbraio 2021

(doc. XI). Dal canto suo CO 1 ha spedito al Tribunale, l’11 febbraio 2021 (doc.

X) una lettera con cui ha precisato di non avere prove ulteriori da richiedere,

riconsegnando l’intero incarto a suo tempo trasmesso (90 allegati) direttamente

al TCA, questa volta però munito dell’elenco atti (senza operare cernita alcuna

dei documenti).

Non

sono state raccolte ulteriori prove.

in

diritto

in

ordine

1. La

presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non complessa a

livello d’istruttoria o per la valutazione delle prove sicché Il TCA può

decidere nella composizione di un giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv.

2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del 31

agosto 2015, in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12

marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/2010 del 18

febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e

H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00

del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29

gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag.

190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre

1999. Vedi pure: STF 9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8

settembre 2015 = SVR 2015, EL Nr. 13, pag. 37 e seguenti). Su questi temi si

veda Ivano Ranzanici: La

possibilità concessa dall’art. 49 cpv. 2 LOG alla Sezione di diritto pubblico

del Tribunale di Appello di emanare giudizi monocratici alla luce della recente

giurisprudenza federale, in RtiD I – 2016, pagg. 307 e segg., in particolare ad

4.3.3 pag. 328 e segg., con cui è criticata la STF 9C_699/2014 del 31 agosto

2015, invero modestamente argomentata, resa in una fattispecie del tutto simile,

per complessità istruttoria, per la natura delle prove acquisite e per

l’importanza del caso rispettivamente per i precedenti esistenti, a quella che

ha condotto alla sentenza 9C_211/2010 del 18 febbraio 2011 ma con esito

opposto. Va segnalato che in giudizi successivi, in particolare nella STF

1C_569/2015 dell’11 novembre 2015, l’Alta Corte è ritornata ed ha confermato la

sua prassi antecedente il 31 agosto 2015, senza quindi riprendere il giudizio

criticato in Ticino per i suoi effetti negativi (Ranzanici, op. cit., n. 4.3.3 pag. 328 seg.). Non va

dimenticato infatti che l’art. 30 cpv. 1 Cost. fed. prevede che nelle cause

giudiziarie ognuno ha diritto d’essere giudicato da un tribunale fondato sulla

legge, competente nel merito, indipendente e imparziale. Nell’organizzazione

dei Tribunali i cantoni gioiscono di competenza, e quando un Cantone consideri

composizioni alternative per la medesima materia, a dipendenza di specifici

criteri prestabiliti e oggettivi, ovvero razionali, volti a evadere la vertenza

in modo appropriato e in un termine ragionevole (DTF 144 I 37 consid. 2), come

il Ticino ha fatto (ritenendo la difficoltà probatoria, la complessità

giuridica o l’entità dei valori in gioco), l’intervento di controllo

dell’autorità giudiziaria superiore deve avvenire con doverosa cautela.

Nel

caso in esame il tema sottoposto all’esame e al giudizio di questa Corte

(sussistenza di un ritardo nell’emanazione di una decisione e sua conseguenze)

non è nuovo ed è stato oggetto di esame a più riprese da parte di questo

Tribunale cantonale delle assicurazioni, basti qui il generico rinvio alle STCA

reperibili sul sito: sentenze.ti.ch, per tutte si vedano la STCA 36.2020.3 del

27 aprile 2020 o la STCA 36.2019.59 del 9 settembre 2019. L’aspetto della denegata

rispettivamente della ritardata giustizia è tema giuridico ampiamente noto e

oggetto di ampissima giurisprudenza federale e approfonditamente analizzato

anche dalla più importante dottrina (per tutti si veda L. Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach

Art. 4 BV, Tesi Berna 1985). Il presente giudizio può quindi essere emanato

monocraticamente. L’esame della documentazione prodotta, i solleciti in numero

notevole, accompagnati da semplici certificati medici attestanti il perdurare

di una IL, la lettura di una letterina, tardiva come si vedrà, di sollecito

alla psichiatra fiduciaria della Cassa il 16 novembre 2020 e di due mail

scritti nelle more della procedura sono manifestamente compiti che possono

essere assolti anche da un giudice unico. Il tema “giuridico” dell’esistenza o

meno di un “danno” per il ricorrente derivante dal ritardo nell’evasione della

sua opposizione non costituisce aspetto da affrontare. Una denegata

rispettivamente ritardata giustizia non essendo condizionata da un danno di

natura materiale a carico del ricorrente.

nel merito

2. Ai

patrocinatori delle parti è noto che, in base all’art. 49 cpv. 1 LPGA, nei casi

di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l’interessato,

l’assicuratore deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni,

crediti e ingiunzioni. Una domanda relativa a una decisione d’accertamento deve

essere soddisfatta se il richiedente fa valere un interesse degno di protezione

(art. 49 cpv. 2 LPGA). Per l’art. 49 cpv. 3 LPGA le decisioni sono accompagnate

da un avvertimento relativo ai rimedi giuridici. Devono essere motivate se non

corrispondono interamente alle richieste delle parti. La notificazione

irregolare di una decisione non deve provocare pregiudizi per l’interessato.

A

norma dell’art. 51 cpv. 1 LPGA le prestazioni, i crediti e le ingiunzioni che

non sono contemplati nell’articolo 49 cpv. 1 possono essere sbrigati con una

procedura semplificata. L’art. 51 cpv. 2 LPGA prevede che l’interessato può

esigere che sia emanata una decisione. A questo proposito secondo l’art. 127

OAMal l’assicuratore è tenuto ad emanare entro 30 giorni le decisioni richieste

secondo l’articolo 51 cpv. 2 LPGA.

Per

l’art. 52 cpv. 1 LPGA le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni

facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le

decisioni processuali e pregiudiziali. In base all’art. 52 cpv. 2 LPGA le

decisioni su opposizione devono essere pronunciate entro un termine adeguato,

in maniera motivata, e con l’avvertimento relativo ai rimedi giuridici. Per

l’art. 56 cpv. 1 LPGA le decisioni su opposizione e quelle contro cui

un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso. Secondo

l'art. 56 cpv. 2 LPGA il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore,

nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione

su opposizione. La norma comprende sia i ricorsi per ritardata giustizia che

per denegata giustizia.

3. Per

riprendere considerazioni già esposte in precedenti giudizi (in specie nella

STCA 36.2019.59 del 9 settembre 2019), a conferma di quanto sub. 1., va

ricordato come, per l’Alta Corte, vi è diniego di giustizia qualora un'autorità

giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui

risoluzione essa è competente (cfr. DTF 114 V 147 c. 3a e riferimenti ivi

menzionati).

Il

ritardo ingiustificato a statuire è una forma particolare di diniego di

giustizia vietato dall’art. 29 cpv. 1 Cost. e dall’art. 6 § 1 CEDU. Si è in

presenza di un ritardo ingiustificato a statuire quando l’autorità

amministrativa o giudiziaria competente non emana la decisione che le compete

entro il termine previsto dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare

nonché l'insieme delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF

131 V 407 c. 1.1 p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti,

segnatamente, il grado di complessità dell’affare, la posta in gioco per

l’interessato, come pure il comportamento di quest’ultimo e delle autorità

competenti (DTF 130 I 312 c. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito,

spetta, da una parte, all’interessato intraprendere determinati passi per

invitare l’autorità a decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la

procedura oppure ricorrendo per ritardo ingiustificato. D’altra parte, sebbene

all’autorità non possano essere rimproverati alcuni “tempi morti”, inevitabili

in una procedura, essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione

oppure un sovraccarico strutturale per giustificare l’eccessiva lentezza della

procedura; spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in

modo tale da garantire ai cittadini un’amministrazione della giustizia conforme

alle regole (DTF 130 I 312 c. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).

Il

principio secondo cui la procedura davanti al Tribunale cantonale delle

assicurazioni deve essere semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è

espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e

vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54

consid. 4b; cfr., pure, U.

Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999,

p. 243 n. 509). Dottrina e giurisprudenza hanno

stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando

la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione

di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad

esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia

occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della

Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono

stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer,

Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, citata, p. 78 e

riferimenti alla giurisprudenza federale).

Nell’ambito

di una procedura di ricorso per denegata giustizia, non si deve procedere a una

valutazione approfondita della situazione fattuale e giuridica. L’intervento

del giudice in relazione all’ordine di misure istruttorie, si giustifica

soltanto qualora l’amministrazione abbia manifestamente oltrepassato il

proprio potere discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di

un esame sommario dell’incarto, con l’obbiettivo di stabilire se l’aver

ordinato un determinato provvedimento probatorio era manifestamente

superfluo (cfr. STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 c. 5b, parzialmente pubblicata in

RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell’8 maggio 2003 c. 4.1).

4. In

una sentenza I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e

seg., il TF ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico

dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI,

trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in

cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa

la sentenza impugnata).

Nella

DTF 125 V 188ss., il TF ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato,

trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal

momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora

proceduto ad emanare la decisione di sua competenza. Nel giudizio pubblicato in

RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata

giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente

inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere

giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa). In

quella stessa pronunzia, il TF ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato

chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:

"

Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in

ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten,

Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,

C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990,

Fatti

I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete

es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine

unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits

hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40

Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993,

M 1/92)."

(RAMI succitata)

L’Alta

Corte ha riconosciuto l’esistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un

tribunale cantonale che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello

scambio degli allegati e l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi

al Tribunale federale, rispettivamente più di tre anni dall’inoltro del ricorso

cantonale, in una causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione

contro gli infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando è

trascorso un termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e

l’inoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in

una causa il cui oggetto era unicamente il grado d’invalidità del ricorrente e

in cui quest’ultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non

presentavano difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per

contro, un periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati

davanti alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia

inoltrato al Tribunale federale, non è stato qualificato quale ritardo

ingiustificato, tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso

apprezzamento di numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28

settembre 2009).

5. Nel

caso all’esame va evidenziato come RI 1 sia inabile al lavoro dal 19 febbraio

2019, ossia la sua incapacità lavorativa è iniziata 2 anni fa. Le prestazioni

sono state assunte dall’assicuratore che ha pagato sino al 15 settembre 2019,

durante poco più di 7 mesi. La cessazione del versamento con effetto (la prima

volta) al 15 settembre 2019, è conseguenza di una valutazione dello status

dell’assicurato, e della sua conseguente capacità lavorativa, svolto dalla

dott. __________, psichiatra FMH, su richiesta di CO 1, avvenuta il 9 settembre

2019. Nel rapporto allestito dalla psichiatra di fiducia della Cassa (doc.

A7/1) si fa stato dell’incarico ricevuto dalla specialista il precedente 3

settembre (ossia 6 giorni prima). Il 4 settembre 2019 è avvenuta la visita da

parte della dott. __________, della durata di 1 ora e mezzo. La specialista ha

redatto il suo rapporto in maniera del tutto celere, e per la stesura ha fatto

capo a tutta una serie di rapporti e documenti medici posti a sua disposizione

(e quindi a lei noti almeno a far data dal 4 settembre 2019 e pure noti alla

Cassa in assenza di indicazione contraria da parte del patrocinatore), ossia il

rapporto del dott. __________ del 12 luglio 2019, il rapporto del dott. __________

del 26 giugno 2019 e il rapporto della dott. __________ del 18 luglio 2019. Il

rapporto della dott. __________ è dettagliato e approfondito (con 7 pagine di

argomentazione) e non occorre qui, alla luce della natura della causa,

analizzarne approfonditamente il contenuto.

Con

il rapporto della dott. __________ del 9 settembre 2019 (accompagnato dagli

ulteriori rapporti citati) l’assicuratore era pienamente consapevole della

situazione valetudinaria dell’assicurato, delle sue patologie e sofferenze, e

del quadro complessivo in cui egli versava in quel momento e poteva valutare la

sua capacità di lavorare.

Come

descritto nelle considerazioni di fatto, le valutazioni della psichiatra fiduciaria

sono state contestate dalla curante. Già il 15 ottobre 2019 CO 1 è stata posta

ampiamente al corrente della valutazione della curante, che ha dato della

situazione patologica in cui versava l’assicurato e delle conseguenze sulla

capacità lavorativa una lettura diversa. A richiesta della Cassa, vista la

presa di posizione della curante, la dott. __________ è stata richiesta di

fornire una nuova valutazione, svolta il 15 novembre 2019. Ulteriormente la

psichiatra fiduciaria è stata interpellata a seguito del nuovo ricovero

dell’assicurato dal 20 al 24 novembre 2019.

Il

quadro della situazione a questo punto è ritenuto tale dall’assicuratore da

confermare la cessazione del versamento delle indennità e questo con effetto

dal 25 novembre 2019 (il giorno successivo al congedo dal ricovero ospedaliero

a __________). In questa costellazione si situa la decisione della CO 1 che è

emanata però con un ritardo, quasi un mese dopo la cessazione del versamento,

ossia il 19 dicembre 2019, in prossimità delle festività di fine anno. Nessuna

motivazione è stata data dalla Cassa per tale ritardo e, dagli atti, non emerge

alcuna valida ragione apparente che giustifichi tale lasso temporale

inutilizzato.

6. L’opposizione

del 16 gennaio 2020 conduce l’assicuratore soltanto il 28 marzo 2020 a,

finalmente, fare pervenire all’assicurato il documento fondante la sua

decisione (ossia la valutazione della dott. __________). Questo avviene dopo

ben 3 (10 febbraio 2020; 20 febbraio 2020 e 16 marzo 2020) interventi del

patrocinatore ciò che già appare inaccettabile: oggetto delle pretese è l’IPG,

ossia quel reddito sostitutivo del salario che permette il sostentamento senza

dovere fare capo ad aiuti sociali, si tratta di una prestazione di primaria

importanza che crea priorità assoluta nell’intervento dell’assicuratore

sociale. Già in questo ritardo nel trasmettere il documento, che doveva essere

posto all’attenzione dell’assicurato prima dell’emanazione della decisione

(subito dopo la sua redazione da parte della dott. __________), si deve

ritenere che, alla luce delle considerazioni di diritto esposte in precedenza,

la Cassa è incorsa in una ritardata giustizia. Purtroppo però

l’amministrazione, che ha trasmesso l’atto all’assicurato concedendo (bontà

sua!) un termine scadente il 24 aprile 2020 per esprimersi in merito, non è

l’unica volta che è incappata in una violazione dei diritti dell’assicurato e

in una ritardata giustizia nei suoi confronti alla luce della situazione

concreta e della conoscenza da parte sua dell’incarto nonché delle necessità di

verifica da eseguire. Va qui evidenziato come i tempi senza attività, ossia

quei tempi morti cui è cenno nelle considerazioni di diritto, non debbono

moltiplicarsi e ripetersi, se così è il Giudice deve ritenerli nel loro

complesso per valutare il sussistere di una ritardata giustizia.

Come

indicato, il 14 aprile 2020 la dott. __________ si è espressa sul rapporto

della sua collega dott. __________. L’atto è stato trasmesso il successivo 20

aprile 2020 con uno scritto accompagnatorio a delucidazione dell’avv. RA 1. La

coerenza della posizione dell’assicurato è palese già nell’ampio rispetto del

termine concesso dalla Cassa per esprimersi in merito al rapporto della dott. __________

(24 aprile 2020). In sostanza ancora prima dello scadere del tempo concesso da CO

1 quanto richiesto era nelle mani dell’assicuratore che però non ha dimostrato

altrettanta solerzia.

Da

questo momento in avanti, infatti, l’assicuratore ha gravemente tardato l’esame

del caso che gli incombeva pur avendo la possibilità di procedervi in tempi del

tutto contenuti. Così facendo ha causato un danno all’assicurato, perlomeno

riferibile ai diritti che la stessa amministrazione gli ha riconosciuto con la

decisione impugnata ma non versati a causa dell’opposizione formulata, come ha

rammentato l’avv. RA 1 nei suoi scritti ripetuti e rimasti inascoltati.

Se

è vero che CO 1 ha trasmesso il rapporto del 14 aprile 2020 della dott. __________,

ricevuto con lo scritto 20 aprile 2020 dell’avv. RA 1 alla sua psichiatra

fiduciaria il 7 maggio 2020, ciò è però avvenuto con colpevole ritardo. Nulla

spiega l’attesa di due settimane per procedervi. Quell’attesa, durante la quale

il ricorrente non ha ricevuto nessuna IPG e, soprattutto, quella giustizia che

ha diritto di ottenere, è trascorso assolutamente in maniera inutile. Questo

Considerandi

lasso temporale non è, in sé, lungo, ma a fronte della situazione dei

solleciti, della conoscenza dell’incarto da parte dell’assicuratore e della sua

fiduciaria dott. __________, diviene insopportabile, soprattutto se cumulato

alle altre settimane trascorse inutilmente (nonostante i ripetuti solleciti

dell’assicurato).

Ben

di peggio è però avvenuto da tale data sino all’emanazione di questo giudizio

perché, fatto salvo un timido sollecito il 16 novembre 2020 alla dott. __________,

nulla si è mosso e nulla è stato fatto sino alla presentazione del ricorso qui

all’esame. Colpisce poi la tesi dell’assicuratore che sembra volere

colpevolizzare l’assicurato del ritardo il quale, tramite il patrocinatore, ha

ripetutamente sollecitato l’emanazione di una decisione su opposizione e

trasmesso attestazioni relative al perdurare dell’IL.

Ebbene,

dopo la richiesta alla psichiatra di fiducia di verificare la valutazione

medica della curante dott. __________ del 14 aprile 2020, gli atti presentati

contemplano in pratica solamente sollecitazioni dell’assicurato e nessun

intervento dell’assicuratore verso la sua incaricata per ottenere quanto

apparentemente necessario per una decisione. Solo dopo oltre 6 mesi dalla

trasmissione del rapporto __________ a __________, che in questo contesto

rappresentano un periodo straordinariamente lungo e, soprattutto, assolutamente

inaccettabile per un’amministrazione chiamata ad applicare la LPGA e la LAMal, CO

1.

ha scritto alla sua incaricata per chiedere “cortesemente (…) la sua presa

di posizione conformemente al mandato assegnatole”. Questa reazione, e

ancor di più i due messaggi di posta elettronica del 21 gennaio e del 2

febbraio 2021 trasmessi alla dott. __________ nelle more della procedura di

ricorso, sono assolutamente tardivi. La psichiatra fiduciaria andava

sollecitata ben prima e con ben maggior rigore, il mandato poteva essere

revocato e conferito ad altro psichiatra più disponibile (a livello di tempi),

la procedura andava sorvegliata con maggiore rigore.

La

Cassa era già in possesso di diversi rapporti medici, anche specialistici,

precisi e approfonditi, il compito assegnato alla dott. __________, come

l’incarico che RI 1 ha dato alla sua curante e svolto il 14 aprile 2020, poteva

e doveva essere evaso in pochi giorni, al massimo in qualche settimana e

invece, ancora oggi, non è stato eseguito. Questo agire è gravemente lesivo

della celerità che deve essere riconosciuta a questa procedura che ha per

oggetto il “pane quotidiano” dell’assicurato ossia le indennità che

sostituiscono il salario che la malattia, impedendo il lavoro, non permette di

conseguire.

Sostanzialmente

dalla decisione formale (di 13 mesi precedente il ricorso qui in discussione)

la Cassa si è limitata, dopo tre mesi e tre solleciti dell’assicurato, a

trasmettere all’avv. RA 1 due documenti medici della psichiatra fiduciaria

invitandolo, entro un termine stretto, a prendere posizione. Ha quindi

trasmesso, il 7 maggio 2020, dopo due settimane (sic!) dalla ricevuta, la

valutazione della dott. __________ alla psichiatra di fiducia per una presa di

posizione. Da lì solo un sollecito il 16 novembre 2020 e poi più nulla sino al

ricorso. Troppo poco in troppo tempo.

7.

Inaccettabile

appare, a fronte dell’impugnativa qui all’esame, obiettare che non sussista un

ritardo ingiustificato e che il dilatarsi dei tempi sia dovuto a terzi: la

dott. __________ che non risponde alla richiesta, ma che è ausiliaria della

Cassa e agisce per conto della stessa rendendo l’amministrazione responsabile

del suo ritardo, rispettivamente l’avv. RA 1 che trasmette solleciti con

annessi i (necessari) certificati della curante che confermano il perdurare

dell’IL (in caso contrario è immaginabile l’obiezione della Cassa all’assicurato

che avrebbe omesso di dimostrare il perdurare della sua IL), ciò che impone

esame (quale? Quando? Svolto da parte di chi?).

Quanto

ha trasmesso l’assicurato, per il tramite del patrocinatore, sono solo

giustificati solleciti e i certificati della dott. __________ sono composti da

un paio di righe più o meno tutti del seguente tenore (qui si riporta l’annesso

al doc. 2): “Si certifica che il paziente a margine, in mia cura, continua

l’inabilità al lavoro nella misura del 100% dal 01.05.2020 al 01.06.2020

incluso, data in cui sarà rivalutata la capacità lavorativa”. Ebbene

l’assicuratore non spiega come questi certificati possano avere intralciato il

normale seguito della procedura in discussione, cosa abbiano comportato, quale

aggravio amministrativo o d’accertamento medico, chi abbia svolto semmai tale

accertamento medico, cosa questo accertamento abbia comportato.

L’argomento

dell’assicuratore non ha pregio alcuno.

Come

non ne ha la pretesa assenza di un danno in capo all’assicurato, inteso quale

danno economico. RI 1 beneficerebbe di prestazioni LADI quindi non avrebbe

bisogno delle IPG negategli il 19 dicembre a partire dal 25 novembre. Come a

dire che, se una decisione non tocca in maniera assoluta i mezzi di

sostentamento non è necessario che sia emanata in tempi consoni tanto

l’assicurato può attendere. Tesi che difficilmente trova un riscontro

giurisprudenziale o dottrinale in questi termini. Il cittadino ha diritto alla

giustizia che la legge gli consente di ottenere, e meglio di conseguire quelle

decisioni giudiziarie che può richiedere, nei tempi adeguati e conformi ai

dettami della giurisprudenza esposta, senza che l’esistenza di un danno sia

rilevante. Il danno procedurale giuridico del ritardo è da solo sufficiente.

L’eventuale danno di natura economica che può risentire l’assicurato è semmai

sprone maggiore a incrementare, da parte dell’assicuratore, la celerità nell’esame

delle decisioni che gli competono. Qui erano dati tutti i segnali per un agire

sollecito, segnali rimasti inascoltati.

La

Cassa, con le sue teorie negatorie di una denegata e ritardata giustizia (qui

il ritardo è tale che trascende nel rifiuto de facto di rendere la decisione

richiesta), deve vedersi respingere tali tesi. CO 1 non ha reagito ai solleciti

dell’avv. RA 1, non ha risposto allo stesso scusandosi per la situazione, non

ha sollecitato sino a metà novembre 2020 la dott. __________. Con il suo

ripetuto agire l’assicuratore ha commesso una grave ritardata giustizia cui

deve porre rimedio emanando il provvedimento richiesto nei tempi più stretti

possibili.

8.

Alla

luce di quanto precede, il ricorso va quindi pienamente accolto e all’assicuratore

CO 1 è fatto obbligo di emanare nei tempi più contenuti la decisione su

opposizione che l’assicurato attende ormai dal gennaio 2020. Un termine di 15

giorni appare congruo alla luce anche del gravame e dei tempi che lo stesso ha

comportato (che hanno – si spera – indotto CO 1 a intervenire presso la dott.

F. Bernasconi o incaricare uno psichiatra terzo). L’assicuratore emanerà quindi

il provvedimento di sua competenza entro 15 giorni dall’intimazione della

presente, fatta salva la concessione dell’eventuale effetto sospensivo ad un

possibile ricorso al Tribunale federale contro questa decisione.

9.

All’assicurato,

rappresentato da un avvocato, devono essere riconosciute adeguate ripetibili

che possono essere cifrate in CHF 2'800, se dovuta IVA compresa, importo che

appare conforme all’impegno profuso e in linea con la prassi del TF in materia

(DTF 143 V 81; 9C_268/2015 del 3 dicembre 2015; 8C_186/2020 del 26 giugno 2020,

per non citarne che alcune).

L’art.

61.

lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura

deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti;

la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte

alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato. In data 1° gennaio

2021.

è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61 lett. a LPGA

prevede ora unicamente che la procedura deve essere semplice, rapida e, di

regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. fbis

secondo cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è

soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola

legge non lo prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che

ha un comportamento temerario o sconsiderato.

La

procedura è pertanto di principio onerosa se concerne la fissazione dei

contributi (cfr. Messaggio concernente la modifica della legge federale sulla

parte generale del diritto delle assicurazioni sociali, FF 2018, pag. 1303 e

seguenti, pag. 1334: “La mozione Gruppo UDC 09.3406 chiede che venga abolito

il principio della gratuità delle procedure di ricorso davanti ai tribunali

cantonali nell’ambito delle assicurazioni sociali. L’indicazione secondo cui la

procedura è gratuita va pertanto soppressa (art. 61 lett. a D-LPGA). Saranno

così applicabili le disposizioni del diritto cantonale relative alle spese di

procedura. Per quanto riguarda invece le controversie relative a prestazioni,

la lettera fbis contempla l’addebito di spese soltanto nel caso in cui la

singola legge lo preveda. Nell’assicurazione invalidità una tale

regolamentazione è già in vigore dal 1° luglio 2006 (art. 69 cpv. 1bis LAI)”).

Secondo l’art. 83 LPGA (disposizione transitoria), tuttavia, ai ricorsi

pendenti dinanzi al tribunale di primo grado al momento dell’entrata in vigore

della modifica del 21 giugno 2019 si applica il diritto anteriore.

In

concreto il ricorso è stato presentato nel 2021, ma deve essere ritenuto avere

per oggetto delle prestazioni assicurative per le quali la LAMal non prevede

che la procedura sia soggetta a spese.

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è accolto e conseguentemente:

1.1. È

accertata una ritardata giustizia commessa da CO 1, __________, in danno dell’assicurato

ricorrente.

1.2. A CO

1, __________, dovrà emanare, nei 15 giorni seguenti l’intimazione della

presente sentenza, la decisione su opposizione richiesta dall’assicurato.

2. Non si prelevano

tasse e spese.

L’assicuratore

soccombente verserà all’assicurato vincente in causa, patrocinato, l’importo di

CHF 2'800 a titolo di ripetibili.

3. Comunicazione

agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale

federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla

comunicazione.

L'atto

di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di

quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del

ricorrente o del suo rappresentante.

Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il

ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle

assicurazioni

Il giudice delegato Il

segretario di Camera

Ivano Ranzanici Gianluca

Menghetti