38.2004.35
Non può aprire un nuovo termine quadro per la riscossione delle prestazioni l'assicurato che nei due anni precedenti non ha adempiuto e non può essere esonerato dall'adempimento del periodo di contrib
10 novembre 2004Italiano33 min
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AIUTO
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Numero d'incarto:
38.2004.35
Data decisione, Autorità:
10.11.2004, TCA
Titolo:
Non può aprire un nuovo termine quadro per la riscossione delle prestazioni l'assicurato che nei due anni precedenti non ha adempiuto e non può essere esonerato dall'adempimento del periodo di contribuziuone.
DECISIONE FORMALE
DECISIONE MATERIALE
ESENZIONE
PERIODO DI CONTRIBUZIONE
TERMINE QUADRO
art. 8 cpv. 1 let. e LADI
art. 9 LADI
art. 13 LADI
art. 14 LADI
art. 49 LPGA
art. 52 LPGA
Raccomandata
Incarto n.
38.2004.35
FS/td
Lugano
10 novembre
2004
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei
giudici:
Daniele Cattaneo,
presidente,
Raffaele Guffi,
Ivano Ranzanici
redattore:
Francesco Storni, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 4 maggio 2004 di
RI 1
contro
la decisione del 29 aprile 2004 emanata
da
Cassa Disoccupazione CO 1
in materia di assicurazione contro la
disoccupazione
ritenuto, in
fatto
1.1. Il 21
ottobre 2003 la Cassa Disoccupazione CO 1 ha inviato a RI 1 una lettera del
seguente tenore:
"
(…)
La informiamo che:
A PARTIRE DAL 01
GENNAIO 2004 NON E' PIU' INDENNIZZABILE
L'assicurato ha diritto all'indennità di
disoccupazione se ha subito una perdita di lavoro computabile. La perdita di
lavoro è computabile se provoca una perdita di guadagno.
Per la riscossione delle prestazioni e per il
periodo di contribuzione vigono termini biennali. Se il termine quadro per la
riscossione è scaduto e l'assicurato pretende di nuovo l'indennità, sono
nuovamente applicabili termini quadro biennali.
L'assicurato che, entro tre anni dalla scadenza
del termine quadro per la riscossione delle prestazioni, ridiviene disoccupato
deve aver compiuto un periodo di contribuzione di almeno dodici mesi.
Nel suo caso lei si era annunciato in
disoccupazione a decorrere dal 01.01.2001 di conseguenza il termine quadro di 2
anni scade in data 31.12.2003.
Dal 01.01.2004 deve essere aperta una nuova
domanda e quindi si deve stabilire un nuovo diritto. Non potendo comprovare i
12 mesi di contribuzione richiesti, (a tutt'oggi non può dimostrare periodi
d'attività lavorativa), e non potendo essere esonerato dallo stesso durante
il periodo 01.01.2001 – 31.12.2003 non ha più diritto alle indennità di
disoccupazione.
Terminando il diritto alle indennità di
disoccupazione cessa automaticamente la copertura assicurativa in caso di
infortunio.
La invitiamo quindi a voler prendere contatto con
l'Ufficio Regionale di Collocamento __________ per valutare la sua situazione
personale ed eventualmente anche presso l'Ufficio dell'Assistenza Sociale per
la verifica dell'eventuale possibilità d'impiego tramite un Programma
d'Inserimento Professionale (PIP)." (Doc. 1)
1.2. Riferendosi
allo scritto della Cassa del 21 ottobre 2003, con lettera del 9 marzo 2004
indirizzata alla Cassa Disoccupazione CO 1, l'assicurato ha inoltrato un
ricorso contro lo stesso indicando di non aver ancora ricevuto alcuna risposta
al suo precedente ricorso del 29 ottobre 2003.
Nello
scritto in parola si legge infatti, tra l'altro, che:
"
(…)
Rekurs
Bezugnehmend auf das Schreiben vom 21.10.2003 von
der Kassa Disoccupazione (Kopie anbei) bezüglich der Dauer meiner
Bezugsberechtigung von Arbeitslosengeld, lege ich erneut Rekurs ein, da ich
Heute auf meinen vorherigen Rekurs vom 29. Oktober 2003
noch keine Antwort erhalten habe. (Termine quadro 01.01.02-31.12.03).
(…)." (cfr. doc. 2/A)
Sempre il
9 marzo 2004 l'assicurato ha scritto alla Cassa Disoccupazione CO 1 quanto
segue:
"
(…)
Betrifft mein Schreiben vom Januar 2004 Rekurs.
Leider habe ich auf mein Schreiben (Kopie anbei)
bis Heute keinen Bericht von Ihnen erhalten.
Ich möchte Sie höflich bitten meine
Angelegenheiten mir der nötigen Sorgfalt und Seriosität zu prüfen und mir einen
stichhaltigen Bescheid zu geben, wieso die mir noch zustehenden sechs Monate
Arbeitslosengeld nicht gutgeschrieben werden.
(…)." (cfr. doc. 2)
1.3. Il 19 aprile
2004 la Cassa Disoccupazione CO 1 (di seguito la Cassa) ha emanato una
decisione su opposizione nella quale ha stabilito che:
"
L'opposizione è respinta.
Di conseguenza la decisione della Cassa
Disoccupazione CO 1 del 21 ottobre 2003 è confermata." (cfr. doc.
4)
A
motivazione della propria decisione la Cassa ha addotto che:
" II
Sig. RI 1 si è annunciato in disoccupazione in data 1 gennaio 2002 ed ha
usufruito di un termine quadro di 2 anni scadente il 31 dicembre 2003.
Durante questo periodo di due anni, l'Assicurato ha beneficiato
delle indennità di disoccupazione da gennaio a luglio 2002 e dall' 11 dicembre
2002 a dicembre 2003.
Alla scadenza del termine quadro, secondo le disposizioni di
legge, è possibile aprire un nuovo diritto alle indennità se si riesce a
giustificare, nel corso dei due anni precedenti (1.1.2002/31.12.2003) un
periodo di lavoro di almeno 12 mesi o in seguito ad una esenzione stabilita
dall'art. 14 cpv. 1, della LADI (formazione scolastica, malattia,
infortunio ecc.).
L'assicurato ha rivendicato le prestazioni a partire da gennaio
2004 ma purtroppo non è in grado di giustificare un periodo di lavoro di almeno
12 mesi (negli ultimi 2 anni) e nemmeno un motivo di esonero dall'adempimento
del periodo di contribuzione.
La nostra __________ di __________ ha pertanto deciso di non più
indennizzare l'assicurato, a partire dal 1. gennaio 2004, con la decisione
emanata.
L'Assicurato, nell'atto di opposizione rivendica nuovamente le
prestazioni, in particolare evidenziando che non ha percepito completamente le
520 indennità che gli erano state accordate a partire dal 1. luglio 2003.
Purtroppo questa richiesta non può essere evasa favorevolmente in
quanto per la riscossione delle prestazioni vigono termini quadro biennali che
decorrono dal primo giorno nel quale sono adempiuti i presupposti del diritto
alla prestazione. Considerato che il Sig. RI 1 ha usufruito dell'apertura di un
termine quadro il 1. gennaio 2002, lo stesso si è chiuso in data 31 dicembre
2003 anche se non ha beneficato di tutte le 520 indennità di disoccupazione che
aveva diritto.
Unicamente se l'assicurato era in grado di documentare un nuovo
periodo lavorativo di almeno 12 mesi o un motivo di esonero, poteva ottenere il
diritto alla riapertura di un nuovo termine quadro a partire dal 1. gennaio
2004.
In considerazione di quanto sopra, non è purtroppo possibile
accogliere l'opposizione dell'Assicurato e quindi la decisione della nostra __________
viene confermata." (cfr. doc. 4)
1.4. Contro
questa decisione l'assicurato ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA in
lingua tedesca (cfr. doc. I).
Con
decreto del 5 maggio 2004 il presidente del Tribunale cantonale delle
assicurazioni ha assegnato all'assicurato un termine di 20 giorni per
presentare la traduzione del ricorso in lingua italiana con l'avvertenza che,
trascorso infruttuoso il termine assegnato, il Tribunale non entrerà nel merito
(cfr. doc. II).
Questo il
tenore della traduzione trasmessa dall'assicurato al TCA il 14 maggio 2004:
"
(…)
Ricorso
Con la presente inoltro ricorso contro lo scritto del 29 aprile
2004 dell'Assicurazione contro la disoccupazione (copia allegata).
Motivazione:
A decorrere dall'1.1.2002 sono rimasto disoccupato. Già nel mese
di settembre 2001 mi sono annunciato all'Ufficio disoccupazione come pure alla
cassa disoccupazione.
In data 12 dicembre 2001 mi è stato comunicato che non avevo
diritto a riscuotere indennità di disoccupazione.
A seguito di ciò ho inoltrato ricorso, dato che durante la mia
attività da indipendente ho sempre versato i contributi AVS/AI/IPG, ciò a causa
del mio statuto di "salariato il cui datore di lavoro non è obbligato a
pagare contributi".
In seguito l'ufficio di __________ mi ha comunicato che la mia
registrazione a __________ non era stata effettuata sulla base di un salariato
il cui datore di lavoro non è obbligato a pagare contributi, ragione per cui
una riscossione è stata nuovamente respinta. L'ufficio competente a __________,
in data 9.9.1999 aveva però riconosciuto con timbro (copia allegata) il mio
statuto fino lì valevole quale salariato il cui datore di lavoro non è
obbligato a pagare contributi, ma al momento della registrazione si è
verificato un errore.
II mio ulteriore ricorso del mese di dicembre 2001 è poi stato
accolto in data 17 novembre 2002, vale a dire dopo circa 11 mesi.
L'ufficio disoccupazione mi ha però cancellato dopo sei mesi, in
data 30 giugno 2002, dato che in quel momento non era ancora stata emanata la
decisione in merito al mio diritto all'indennità.
Dopo l'esito positivo del ricorso in data 1.1.2003 mi sono
nuovamente annunciato presso l'Ufficio disoccupazione, dove ero registrato fino
al 31 dicembre 2003 e ho beneficiato delle indennità di disoccupazione.
Nel mese di ottobre 2003 mi è poi stato comunicato che il mio
diritto all'indennità sarebbe scaduto il 31 dicembre 2003, dato che dalla prima
registrazione presso l'ufficio di collocamento, dal 1° gennaio 2002 al 31
dicembre 2003, erano passati due anni.
Contro tale decisione ho inoltrato ricorso che ora, dopo cinque
mesi, è stato respinto.
Questo significa che i sei mesi di disoccupazione dal 1° luglio
2002 al 31 dicembre 2002 non mi vengono ora computati e neppure
indennizzati, ciò senza alcun comportamento errato da parte mia.
Di fatto non era corretto escludermi soltanto perché il mio
statuto di salariato il cui datore di lavoro non è obbligato a pagare
contributi non era ancora stato riconosciuto prima del 30 giugno 2002, e per
questo periodo non ricevo dunque alcuna indennità di disoccupazione.
Cronologia:
Annuncio presso l'Ufficio disoccupazione: settembre 2001
Determinazione del diritto all'indennità: ottobre 2001
Decisione negativa: 12. dicembre 2001
Interposto ricorso: 16. dicembre 2001
Iscrizione presso l'Ufficio disoccupazione: 1. gennaio 2002
Termine Ufficio disoccupazione: 30. giugno 2002
Ricorso del 16 dicembre 2001 accolto il 17 novembre 2002
Rinnovata iscrizione presso l'ufficio disoccupazione: 1. gennaio
2003
ottobre 2003 comunicazione che per il 31 dicembre 2003 si estingue
il diritto all'indennità
Ricorso inoltrato nel mese di ottobre 2003
Ricorso respinto in data 21 ottobre 2003.
Nuovamente interposto ricorso nel mese di dicembre 2003.
Ricorso respinto in data 29 aprile 2004.
Un comportamento errato di qualche collaboratore degli uffici
dell'amministrazione ticinese al momento della registrazione corretta
del mio statuto corretto e comprovato ora mi fa perdere il mio
diritto legale all'indennità di disoccupazione." (cfr.
doc. III)
1.5. Nella sua
risposta del 24 maggio 2004 la Cassa ha chiesto di respingere il ricorso e, in
particolare, ha osservato che:
"
(…)
In data 04 novembre 2001 l'assicurato presentava regolare domanda
d'indennità di disoccupazione dal 1° gennaio 2002. (doc. 5).
L'iscrizione in disoccupazione è stata effettuata dopo che
l'assicurato ha presentato alla Cassa la conferma d'iscrizione rilasciata
dall'Ufficio Regionale di Collocamento di __________ e si annunciava quale
disoccupato a tempo pieno (doc.6).
La Cassa, al momento dell'esame della domanda presentata dal
signor RI 1, intimava, all'Ufficio del Lavoro di Bellinzona un caso sottoposto
per decisione (doc. 7).
L'Ufficio del Lavoro, in data 7 novembre 2001, emanava la sua
decisione (doc. 8) di non idoneità (ndr. recte: con la quale ha stabilito che
l'assicurato non ha adempiuto il periodo di contribuzione) del signor RI 1. In
seguito, in data 17 novembre 2002, lo stesso Ufficio emanava una nuova
decisione che annullava e sostituiva la precedente del 07.11.2001 (doc. 9).
La Cassa, vista la nuova decisione
da parte dell'Ufficio del Lavoro, apriva regolare termine quadro, al signor RI
1, a partire dal 1° gennaio 2002 (doc. 10).
II signor RI 1 consegnava
mensilmente, all'Ufficio Regionale di Collocamento di __________, i formulari
di autocertificazione (in seguito FAUT) (doc. 11) per il pagamento delle
indennità tramite le misure di crisi cantonali.
La Cassa, vista la nuova
decisione della Sezione del Lavoro del 17 novembre 2002 registrava, in data 14
gennaio 2003, il pagamento, retroattivo dal mese di gennaio 2002 al mese di
luglio 2002 (plico doc. 12). I pagamenti delle indennità mensili, al signor RI
1, sono state fatte dopo aver rimborsato, all'Ufficio delle misure attive di __________,
la somma totale anticipata quali indennità straordinarie cantonali (doc. 13).
II signor RI 1 dal mese di
agosto 2002 fino al 10 dicembre 2002 non ha più controllato la disoccupazione.
In effetti, in data 16 dicembre 2002, ha presentato una nuova domanda
d'indennità a partire dal 11 dicembre 2002 (doc. 14). AI momento della
presentazione della nuova domanda ha presentato conferma di reiscrizione
rilasciata dall'Ufficio Regionale di Collocamento di __________ (doc. 15).
In seguito il signor RI 1 controllava mensilmente la
disoccupazione e consegnava il formulario "FAUT" (plico doc. 16) alla
Cassa. Quest'ultima registrava il pagamento delle indennità fino al mese di
dicembre 2003 mese in cui terminava il periodo di disoccupazione del signor RI
1 (…)." (cfr. doc. V)
1.6. Con lettera
del 3 giugno 2004 l'assicurato ha scritto ancora al TCA quanto segue:
"
(…)
Durante le mie attività professionali tutti i contributi di legge
per l'AVS/AI/IPG sono stati versati senza lacune, ciò pure nel mio periodo di
lavoro indipendente, con lo statuto di "salariato il cui datore di lavoro
non è obbligato a pagare contributi".
A causa di una registrazione errata a __________ in data 30 giugno
2002 sono stato escluso dalla Cassa disoccupazione dopo sei mesi, in quanto
apparentemente non avente diritto alle indennità.
Se il mio ricorso, inoltrato in data 16 dicembre 2001, fosse stato
evaso per tempo a mio favore, sarei stato accettato senza problemi quale avente
diritto alle indennità durante due anni!
Vedasi:
"L'ufficio del Lavoro, in data 7 Novembre 2001, emanava la
sua decisione di non idoneità del signor RI 1. In seguito, in data 17 Novembre
2002, lo stesso Ufficio emanava una nuova decisione che annullava e sostituiva
la precedente del 07.11.2001."
A causa della ritardata rettifica del mio statuto non sono perciò
stato ulteriormente registrato presso la cassa disoccupazione.
Di fatto in data 31.12.2003 sarebbero scaduti i due anni di
diritto alle indennità; a causa dell'interruzione senza colpa di sei mesi, dal
1° luglio 2002 fino al 31 dicembre 2002, viene ora avanzato (argomento che per
una nuova registrazione è necessario che io abbia lavorato per almeno 12 mesi.
Un comportamento errato degli uffici dell'amministrazione ticinese
al momento della registrazione corretta del mio statuto corretto e comprovato
ora mi fa perdere il mio diritto legale all'indennità di disoccupazione (…)." (cfr. doc. VII)
1.7. Con lettera
del 20 settembre 2004 la Cassa ha trasmesso al TCA copia dell'opposizione del
16 gennaio 2004 che l'assicurato ha interposto contro la decisione della Cassa
Disoccupazione CO 1, __________ (cfr. doc. VIII e allegato doc. 17).
Al
riguardo il TCA deve rilevare che la lettera del 16 gennaio 2004 è identica a
quella prodotta sub doc. 2/A e citata al consid. 1.2 che (non è chiaro per
quale ragione) porta invece la data del 9 marzo 2004.
1.8. Il doc. VIII
unitamente all'allegato doc. 17 sono stati notificati all'assicurato per
conoscenza (cfr. doc. IX).
in
diritto
In
ordine
2.1. Il 1°
gennaio 2003 è entrata in vigore la Legge sulla parte generale del diritto
delle assicurazioni sociali del 6 ottobre 2000 (LPGA; RS 830.1).
Ai sensi
dell'art. 52 cpv. 1 della LPGA le decisioni emesse in virtù dell'art. 49 LPGA
possono essere impugnate entro trenta giorni mediante opposizione all'istanza
che le ha notificate.
In virtù
del fatto che in via di principio, le norme di procedura entrano in vigore
immediatamente (cfr. SVR 2004 AHV Nr. 3 consid. 3.2.; SVR 2003 IV Nr. 25,
consid. 1.2, pag. 76; STFA del 27 gennaio 2004 nella causa P., I 474/03,
consid. 2.3.; DTF 117 V 93 consid. 6b, 112 V 360 consid. 4a; RAMI 1998 KV no.
37 pag. 316 consid. 3b), tutte le decisioni emanate dopo il 1° gennaio 2003
sono rette dalla procedura di opposizione. Per fissare il momento
dell'emanazione della decisione è determinante la sua consegna alla posta (vedi
DTF 119 V 95 consid. 4a) (cfr. lettera 29 novembre 2002 del TFA alle autorità
di ricorso cantonali nel campo delle assicurazioni sociali).
La
procedura d'opposizione si applica a tutti i campi delle assicurazioni sociali,
ad eccezione della previdenza professionale.
L'art. 52
cpv. 2 LPGA stabilisce che le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro
un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai
rimedi giuridici.
Inoltre,
secondo l'art. 52 cpv. 3 LPGA, la procedura d'opposizione è gratuita e di
regola non sono accordate ripetibili.
2.2. Nella
presente fattispecie, con la lettera del 21 ottobre 2003 la Cassa
Disoccupazione CO 1 di __________ ha informato l'assicurato che: "(…) A
partire dal 01 gennaio 2004 non è più indennizzabile. (…)." (cfr. doc. 1).
Questo
Tribunale è chiamato innanzitutto a stabilire se la lettera del 21 ottobre 2003
presenta o no le caratteristiche di una decisione.
Secondo
l'art. 49 LPGA:
"
1Nei casi di
ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l'interessato l'assicuratore
deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni, crediti e
ingiunzioni.
2Una domanda
relativa a una decisione d'accertamento deve essere soddisfatta se il
richiedente fa valere un interesse degno di protezione.
3Le decisioni
sono accompagnate da un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.
Devono essere motivate se non corrispondono
interamente alle richieste delle parti.
La notificazione irregolare di una decisione non
deve provocare pregiudizi per l'interessato.
4Se prende una
decisione che concerne l'obbligo di un altro assicuratore di fornire
prestazioni, l'assicuratore deve comunicare anche a lui la decisione.
Quest'ultimo dispone dei medesimi rimedi giuridici dell'assicurato."
L'art.
100 cpv. 1 LADI deroga all'art. 49 cpv. 1 LPGA e stabilisce quando può essere
applicata la procedura semplificata.
Una
decisione deve comunque essere emanata allorché, come nel caso concreto, la
domanda dell'interessato viene respinta.
Secondo
la giurisprudenza e la dottrina costituisce una decisione l'atto unilaterale di
un'autorità amministrativa che regola una situazione giuridica concreta ed
individuale in maniera imperativa (KNAPP, Précis de droit administratif. Ed.
Helbing & Lichtenhahn. Quarta edizione. Basilea 1991, ni. 936-955, pag.
214-217; GOSSWEILER, Die Verfügung im Schweizerischen Sozialversicherungsrecht,
pag. 13ss; BOIS, "La décision dans le domaine de l'assurance sociale"
in Etudes de droit social. Collezione Le droit de travail
en pratique. Vol. 3. Ed. Schulthess Polygraphischer Verlag. Zurigo 1991, pag. 199; GYGI, Verwaltungsrechtpflege und
Verwaltungsverfahren im Bund, seconda edizione, p. 27; DTF 122 V 189 consid. 1, DTF 118 V 17 consid. 1, DTF 116 V 319 consid. 1a, DTF 98 Ib 463).
Pertanto
quelle situazioni giuridiche che permettono, in un determinato caso, più
soluzioni possibili o che non regolano i diritti o doveri dell'assicurato non
vanno considerate come decisioni (RCC 1977 p. 162).
Questi
principi valgono anche nell'ambito dell'assicurazione contro la disoccupazione.
Ad
esempio, in una sentenza pubblicata in DTF 129 V 110, a proposito delle
decisioni di fatto, il TFA ha stabilito che trascorso un lasso di tempo
corrispondente al termine per ricorrere contro una decisione formale,
l'amministrazione può domandare la ripetizione delle prestazioni concesse
mediante una decisione informale rimasta incontestata soltanto alle condizioni
valide per la riconsiderazione o per la revisione processuale (cambiamento di
giurisprudenza).
L'Alta
Corte ha, al proposito sottolineato che:
"
1.2.1 Auf
unangefochtene formelle Verfügungen darf die Verwaltung während der
Rechtsmittelfrist zurückkommen, ohne dass die nach Eintritt der Rechtskraft
erforderlichen Voraussetzungen der Wiedererwägung oder der prozessualen
Revision erfüllt sein müssen (BGE 124 V 247 Erw. 2 mit Hinweisen). Bei
faktischen Verfügungen, wie z.B. Bezügerabrechnungen, ist der Behörde für ein
voraussetzungsloses Zurückkommen kein längerer Zeitraum zuzubilligen. Der
Verwaltung allein deshalb eine längere Frist einzuräumen, um von sich aus
voraussetzungslos auf eine Leistungszusprechung zurückzukommen, weil Letztere
nicht in eine formelle Verfügung gekleidet war, sondern in Form einer bloss
faktischen Verfügung erfolgte, würde nämlich zu einer nach Art. 8 Abs. 1 BV
untersagten rechtsungleichen Behandlung führen. Denn allein das mehr oder
weniger zufallsabhängige Kriterium der Form der Leistungszusprechung stellt
keinen sachlichen Grund dar, um ansonsten gleiche Situationen in dem Sinne
unterschiedlich zu behandeln, dass der Empfänger oder die Empfängerin einer
faktischen Verfügung monatelang mit denen voraussetzungsloser Rücknahme durch
die Verwaltung rechnen müsste, wohingegen der Adressat oder die Adressatin
einer formellen Verfügung die Gewähr hat, dass die Behörde nach Ablauf der
Rechtsmittelfrist nur unter erschwerten Voraussetzungen - nämlich jenen der
Wiedererwägung oder der prozessualen Revision - auf den Verwaltungsakt
zurückkommen kann (siehe zum Begriff der Rechtsgleichheit BGE 127 I 192 Erw. 5
Ingress, 209 Erw. 3f/aa, 125 14 Erw. 2b/aa, 168 Erw. 2a,178 Erw. 6b).
Wollte man anders entscheiden, müsste überdies allen
Versicherten, denen eine Leistung formlos zugesprochen wird, empfohlen werden,
unverzüglich eine anfechtbare Verfügung zu verlangen, obwohl sie mit der von
der Verwaltung getroffenen Lösung einverstanden sind, nur, um nach Empfang der
formellen Verfügung die Beschwerdefrist ungenutzt verstreichen zu lassen und
sich so gegen ein voraussetzungsloses Zurückkommen der Behörde auf das
Veraltungshandeln zu schützen (vgl. zum Ganzen auch AJP 1997 S. 741).
1.2.2 Zu keiner anderen
Beurteilung vermag die Tatsache zu führen, dass die rechtsuchende Person selbst
eine faktische Verfügung nicht innert der für formelle Verfügungen geltenden
Rechtsmittelfrist zu beanstanden braucht, sondern innert einer nach den
Umständen angemessenen Prüfungs - und Überlegungsfrist eine beschwerdefähige
Verfügung verlangen kann (BGE 126 V 24 Erw. 4b, 122 V 369 Erw. 3). Hinsichtlich
der Beanstandung des Verwaltungshandelns durch die betroffene Person ist im
Gegensatz zur Rechtslage bezüglich der Voraussetzungen, unter denen die Behörde
von sich aus auf eine Leistungszusprechung zurückkommen kann, eine
unterschiedliche Behandlung formeller Verfügungen auf der einen und faktischer
Verfügungen auf der anderen Seite im Lichte von Art. 8 Abs. 1 BV gerade
geboten. Der Grund für die Differenzierung liegt darin, dass faktische
Verfügungen anders als formelle Verfügungen (vgl. für das Arbeitslosenversicherungsrecht
Art. 103 Abs. 2 AVIG) nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen sind,
woraus den Betroffenen hinsichtlich der Beanstandung des Verwaltungshandelns
kein Nachteil entstehen darf. Letzteres wäre indessen der Fall, wenn man Empfängern
faktischer Verfügungen trotz Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung die für die
Anfechtung formeller Verfügungen vorgesehene Rechtsmittelfrist entgegenhalten
wollte (vgl. auch AJP 1997 S. 741). Der Grundsatz der Gleichbehandlung gebietet
nicht nur, in den relevanten Punkten Gleiches gleich, sondern auch in den
relevanten Punkten Ungleiches ungleich zu behandeln (BGE 127 I 192 Erw. 5
Ingress, 209 Erw. 3f/aa, 125 I 4 Erw. 2b/aa, 168 Erw. 2a, 178 Erw. 6b).
1.2.3 Somit ist eine
ohne Bindung an die Voraussetzungen der Wiedererwägung oder der prozessualen
Revision erfolgende Rückforderung formlos zugesprochener
Versicherungsleistungen nur während eines Zeitraums möglich, welcher der
Rechtsmittelfrist bei formellen Verfügungen entspricht. Zu einem späteren Zeitpunkt
bedarf die Rückforderung eines Rückkomrrlenstitels in Form einer Wiedererwägung
oder emer prozessualen Revision, auch wenn die faktische Verfügung, z.B. die
Taggeldabrechnung, von der versicherten Person noch beanstandet werden kann,
mithin noch keine Rechtsbeständigkeit erreicht hat, die mit der bei formellen
Verfügungen mit dem Ablauf der Beschwerdefrist eintretenden Rechtskraft
vergleichbar wäre. Soweit sich der bisherigen Rechtsprechung, insbesondere BGE
122 V 369 Erw. 3 und 126 V 23 Erw. 4b, etwas anderes entnehmen lässt, kann
daran nicht festgehalten werden."
In una decisione pubblicata in SVR 2004 ALV Nr. 1, il TFA si è
invece così espresso circa i tempi entro i quali un assicurato può contestare
una decisione informale:
"
(…)
3.1 Der Beschwerdeführer macht sodann geltend,
der versicherte Verdienst sei unter Verletzung von Art. 103 Abs. 2 AVIG nie
mittels einer Verfügung festgesetzt und damit nicht rechtsbeständig geworden.
Nach ständiger Rechtsprechung kommt indessen einer Leistungsabrechnung der
Arbeitslosenkasse trotz Fehlens formeller Verfügungsmerkmale materiell
Verfügungscharakter zu (BGE 129 V 111 Erw. 1.2.1, 125 V 476 Erw. 1, 122 V 368
Erw. 2, 121 V 53 Erw. 1). Dabei gilt die Rechtsbeständigkeit bei solchen
formlosen Verfügungen als eingetreten, wenn anzunehmen ist, ein Versicherter
habe sich mit einer getroffenen Regelung abgefunden, was dann der Fall sei,
wenn die nach den Umständen zu bemessende Überlegungs- und Prüfungsfrist
abgelaufen ist, welche der versicherten Person zusteht, um sich gegen das
faktische Verwaltungshandeln zu verwahren (BGE 129 V 111 Erw. 1.2.2, 122 V 368
f. Erw. 3 mit Hinweisen). Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat diese
Rechtsprechung in BGE 129 V 110 einmal mehr bestätigt und die
Rechtsbeständigkeit einer Leistungszusprechung in Form einer faktischen
Verfügung bekräftigt. Eine ohne Bindung an die Voraussetzungen der Wiedererwägung
oder der prozessualen Revision erfolgende Rückforderung formlos zugesprochener
Versicherungsleistungen ist danach für die Verwaltung nur während eines
Zeitraums möglich, welcher der Rechtsmittelfrist bei formellen Verfügungen
entspricht. Zu einem späteren Zeitpunkt bedarf die Rückforderung eines
Rückkommenstitels in Form einer Wiedererwägung oder einer prozessualen
Revision, auch wenn die faktische Verfügung, z.B. die Taggeldabrechnung, von
der versicherten Person noch beanstandet werden kann, mithin noch keine
Rechtsbeständigkeit erreicht hat, die mit der bei formellen Verfügungen mit dem
Ablauf der Beschwerdefrist eintretenden Rechtskraft vergleichbar wäre.
3.2 Angesichts dieser Rechtsprechung hat das
kantonale Gericht zu Recht die Rechtsbeständigkeit des mit der ersten
Bezügerabrechnung formlos festgelegten versicherten Verdienstes bejaht. Der
Beschwerdeführer hat die angeblich unrichtige Festsetzung des versicherten
Verdienstes erstmals rund zwei Jahre nach dem Zeitpunkt gerügt, in welchem ihm
dieser durch eine nicht formelle Verfügung eröffnet worden ist. Bei dieser
Ausgangslage ist die Frist, während welcher sich der Versicherte dagegen hätte
verwahren müssen, längst abgelaufen. Wie lange diese Frist allgemein zu dauern
hat, hängt von einer nach den Umständen angemessenen Prüfungs- und
Überlegungsfrist ab (BGE 129 V 111 Erw. 1.1.2 mit Hinweisen). Bei einer
formlosen Verfügung soll sie für die versicherte Person - im Unterschied zur
Verwaltung (BGE 129 V 110) - jedoch länger sein als die Frist, die für die
Anfechtung der formellen Verfügung gilt. Abgesehen davon, dass ihm die Behörde
entgegen Art. 103 Abs. 2 AVIG keine formelle Verfügung mit
Rechtsmittelbelehrung zugestellt hat, wird der Adressat, wenn er nicht unter
dem Druck eines als Verfügung bezeichneten Verwaltungsakts und damit einer auf
Tage berechneten Frist steht, allgemein etwas länger Zeit benötigen, um sich
über Tragweite und Inhalt des Verwaltungsaktes und dessen allfällige Anfechtung
klar zu werden. Besondere Umstände des Einzelfalles vorbehalten, sollte jedoch
im Interesse der Rechtssicherheit eine drei Mal längere Frist (d.h. 90 Tage,
gerechnet ab Eröffnung des formlosen Verwaltungsaktes), als sie für die
Rechtsmittelfrist der entsprechenden förmlichen Verfügung gilt, nicht
überschritten werden. Damit wird eine Frist angesetzt, die im Normalfall
derjenigen für Revisionsgesuche entspricht (vgl. Art. 67 Abs. 1 VwVG; RKUV 1994
Nr. U 191 S. 145; Rudolf Rüedi, Allgemeine Rechtsgrundsätze des
Sozialversicherungsprozesses, in: Walter R. Schluep [Hrsg], Recht, Staat und
Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, Festschrift zum 60. Geburtstag von
Bundesrat Arnold Koller, Bern 1993, S. 473 f.; vgl. nunmehr auch Art. 55 Abs. 1
ATSG). Nichts anderes gilt, falls der formlose Verwaltungsakt in Verletzung von
Art. 103 Abs. 2 AVIG (dazu ARV 1987 Nr. 13 S. 118 Erw. 2 sowie Thomas Locher,
Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 2. Aufl. S. 210 Rz 37, S. 333 Rz 18 f.
und Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], S. 271 Rz 731 f.) erfolgt sein sollte. Auch ein
solch mangelhaft eröffneter Entscheid kann nicht beliebig, sondern nur innert
angemessener Frist in Frage gestellt werden (BGE 111 V 150, 106 V 97 Erw. 2a,
104 V 166 Erw. 3).
(…)." (cfr. SVR 2004 ALV. Nr. 1. consid. 3.1
e 3.2, pag. 2 e 3)
Alla luce
della giurisprudenza e della dottrina citate questo Tribunale deve concludere che
la lettera del 21 ottobre 2003 con la quale la Cassa Disoccupazione CO 1 di __________
ha informato l'assicurato che: "(…) A partire dal 01 gennaio 2004 non è
più indennizzabile. (…)." (cfr. doc. 1) costituisce una vera e propria
decisione.
Essa è stata
peraltro tempestivamente contestata dall'assicurato. Infatti, anche se il
ricorso del 29 ottobre 2003 a cui fa riferimento non figura agli atti, in ogni
caso il "Rekurs" del 16 gennaio 2004 (trattato giustamente dalla
Cassa quale opposizione alla decisione del 21 ottobre 2003; cfr. consid. 1.7;
vedi inoltre la "Decisione su opposizione" del 29 aprile 2004,
prodotta sub doc. A1, in particolare laddove si legge che: "concernente la
decisione della Cassa Disoccupazione CO 1 di __________ del 21 ottobre 2003
oggetto di opposizione presentata dall'Assicurato in data 16 gennaio 2004 e
pervenuta alla sede di __________.") è stato inoltrato entro tre mesi
dalla decisione del 21 ottobre 2003.
La
lettera di informazione del 21 ottobre 2003 avrebbe in realtà dovuto essere
emessa nella forma di decisione formale con l'indicazione corretta dei rimedi
di diritto (cfr. art. 49 cpv. 2 LPGA).
2.3. Oggetto del
presente ricorso è solo la questione a sapere se la decisione su opposizione
con la quale la Cassa ha confermato la sua precedente decisione con la quale ha
stabilito che, a partire dal 1° gennaio 2004, l'assicurato non è più
indennizzabile é conforme o meno alla legislazione federale.
E`
infatti la decisione che determina l’oggetto dell’impugnazione (cfr. STFA del
12 marzo 2004 nella causa F., C 266/03, consid. 1; STFA del 9 marzo 2004 nella
causa Z., C 120/01, consid. 3; STFA del 2 aprile 2003 nella causa K., C 133/02,
C 226/01 e C 245/01 consid. 5; DTF 125 V 413, consid. 1a, pag. 414; DTF 118 V
311, consid. 3b, pag. 313-314 e DTF 105 V 274, consid. 1, pag. 276 tutte con
riferimenti).
Per
quanto attiene l'asserita mancata indennizzazione durante i mesi dal 1° luglio
al 31 dicembre 2002 (cfr. doc. III e VII, a prescindere dal fatto che dagli
atti risulta che per i periodi di luglio e dicembre 2002 l'assicurato ha
percepito delle indennità di disoccupazione; cfr. doc. 10, 11 e 12) agli atti
non figura alcuna decisione in tale senso e pertanto il TCA non può
pronunciarsi nel merito.
Nel
merito
2.4. Il 1° luglio
2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI, accettata dal popolo il
24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del
24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Poiché
nel diritto delle assicurazioni sociali è determinante il disciplinamento
legale in vigore al momento in cui si è realizzata la fattispecie
giuridicamente rilevante (cfr. STFA del 16 febbraio 2004 nella causa S., C
154/03; DTF 129 V 1, consid. 1.2, pag. 4; DTF 128 V 315 = SVR 2003 ALV Nr. 3;
DTF 127 V 466, consid. 1, pag. 467; DTF 126 V 163, consid. 4b, pag. 166; DTF 125 V 42, consid. 2b, pag. 44; DTF 123 V 70,
consid. 2, pag. 71; DTF 122 V 34, consid. 1, pag. 36
con riferimenti; RAMI 1999 n. K 994 pag. 321 consid. 2; STFA del 20 gennaio
2003 nella causa V. e V.-A., K 133/01 e STFA del 23 gennaio 2002 nella causa
L., H 114/01), visto che la presente fattispecie si riferisce a un periodo
posteriore l'entrata in vigore delle nuove disposizioni (decisione impugnata
del 29 aprile 2004 che conferma la precedente decisione con la quale si è
stabilito che dal 1° gennaio 2004 l'assicurato non è più indennizzabile), si
applicano le norme valide dal 1° luglio 2003.
2.5. L’art. 9
cpv. 1 LADI stabilisce che per la riscossione della prestazione e per il
periodo di contribuzione vigono i termini quadro biennali, sempre che la
presente legge non disponga altrimenti.
In virtù
del cpv. 2 il termine quadro per la riscossione decorre dal primo giorno nel
quale sono adempiuti tutti i presupposti per il diritto alla prestazione.
Il
termine quadro per il periodo di contribuzione decorre due anni prima di tale
giorno (cfr. art. 9 cpv. 3 LADI).
Secondo
il cpv. 4 se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato
pretende di nuovo l'indennità di disoccupazione, termini quadro biennali sono
nuovamente applicabili alla riscossione e al periodo di contribuzione sempre
che la legge non disponga altrimenti.
2.6. L'assicurato
ha diritto all'indennità di disoccupazione, tra l’altro, se ha compiuto o è
liberato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione (cfr. art. 8 cpv.
1 lett. e LADI).
L'art. 13
LADI regola il "Periodo di contribuzione" e recita:
"
1 Ha
adempiuto il periodo di contribuzione colui che, entro il termine quadro (art.
9 cpv. 3), ha svolto durante almeno 12 mesi un’occupazione soggetta a
contribuzione.
2 Sono parimenti computati:
a. i
periodi in cui l’assicurato esercita un’attività dipendente prima di aver
raggiunto l’età dalla quale deve pagare contributi AVS;
b. i
servizi militari, civili e di protezione civile svizzeri e i corsi obbligatori
di economia domestica di almeno 3 settimane consecutive a giornata intera;
c. i
periodi in cui l’assicurato è vincolato da un rapporto di lavoro, ma, per
malattia (art. 3 LPGA) o infortunio (art. 4 LPGA), non riceve salario e non
paga quindi contributi;
d. le
interruzioni di lavoro dovute a maternità (art. 5 LPGA), purché prescritte
nelle norme sulla protezione del lavoratore o convenute nei contratti
collettivi di lavoro.
3 Per impedire la riscossione ingiustificata e simultanea di
prestazioni di vecchiaia della previdenza professionale e di indennità di
disoccupazione, il Consiglio federale può derogare alle regole concernenti il
computo dei periodi di contribuzione per le persone che sono state pensionate
prima del raggiungimento dell’età di cui all’articolo 21 capoverso 1 LAVS, ma
che intendono continuare a esercitare un’attività lucrativa dipendente.
4 Il Consiglio federale può disciplinare il computo e la durata dei
periodi di contribuzione tenendo conto delle condizioni particolari degli
assicurati divenuti disoccupati alla fine di un’attività in una professione in
cui sono usuali frequenti cambiamenti di posto di lavoro o rapporti d’impiego
di durata limitata.
5 I particolari sono disciplinati mediante ordinanza."
L'art. 14
LADI regola la "Esenzione dall'adempimento del periodo di
contribuzione" e prevede che:
"
1 Sono
esonerate dall’adempimento del periodo di contribuzione le persone che, entro
il termine quadro (art. 9 cpv. 3), durante oltre 12 mesi complessivamente, non
sono state vincolate da un rapporto di lavoro per uno dei seguenti motivi e non
hanno quindi potuto soddisfare i relativi obblighi:
a. formazione
scolastica, riqualificazione o perfezionamento, a condizione che durante almeno
10 anni siano state domiciliate in Svizzera;
b. malattia
(art. 3 LPGA), infortunio (art. 4 LPGA) o maternità (art. 5 LPGA), a condizione
che durante questo periodo siano state domiciliate in Svizzera;
c. soggiorno
in un istituto svizzero per l’esecuzione delle pene d’arresto o d’educazione al
lavoro o in un istituto svizzero analogo.
2
Sono parimenti esonerate dall’adempimento del periodo di contribuzione le
persone che, in seguito a separazione o divorzio, invalidità (art. 8 LPGA) o
morte del coniuge oppure per motivi analoghi o a causa della soppressione di
una rendita d’invalidità, sono costrette ad assumere o a estendere un’attività
dipendente. Questa norma è applicabile soltanto se l’evento corrispondente non
risale a più di un anno e la persona interessata dall’insorgere di questo
evento era domiciliata in Svizzera.
3 Gli Svizzeri che rimpatriano dopo un soggiorno di oltre un anno in
uno Stato che non è membro né della Comunità europea né dell’Associazione
europea di libero scambio (AELS) sono esentati per un anno dall’adempimento del
periodo di contribuzione, purché possano certificare di avere svolto
un’attività dipendente all’estero. Alle stesse condizioni sono esonerati
dall’adempimento del periodo di contribuzione i cittadini degli Stati membri
della Comunità europea o dell’AELS il cui permesso di domicilio non è scaduto.
Il Consiglio federale stabilisce inoltre a quali condizioni gli stranieri il
cui permesso di domicilio non è scaduto e che non sono cittadini di uno Stato
membro della Comunità europea o dell’AELS e il cui permesso di domicilio non è
scaduto, sono esentati dall’adempimento del periodo di contribuzione se
rientrano in Svizzera dopo un soggiorno all’estero di oltre un anno."
2.7. Nell'evenienza
concreta dagli atti di causa risulta che l'assicurato si è iscritto al
collocamento il 7 settembre 2001 alla ricerca di un lavoro a tempo pieno e ha
rivendicato il diritto alle indennità di disoccupazione a contare dal 1°
gennaio 2002 (cfr. doc. 5 e 6).
Il 5 novembre
2001, sottoponendo il caso per decisione (cfr. art. 81 cpv. 2 LADI), la Cassa
Disoccupazione CO 1 __________ ha, in particolare, chiesto se l'assicurato ha
diritto alle indennità LADI (cfr. doc. 7).
Con
decisione del 7 novembre 2001 l'allora Ufficio del lavoro (oggi Sezione del
lavoro) ha negato all'assicurato il diritto alle indennità di disoccupazione
visto che lo stesso non ha adempiuto al periodo di contribuzione (cfr. doc. 8).
Questa
decisione è stata annullata dalla Sezione del lavoro Ufficio giuridico che, con
decisione del 17 novembre 2002, che annulla e sostituisce la precedente del 7
novembre 2001, ha stabilito che l'assicurato ha adempiuto il periodo di
contribuzione (cfr. doc. 9).
Con
lettera del 23 dicembre 2002 l'Ufficio delle misure attive ha confermato alla
Cassa Disoccupazione CO 1 __________ di aver versato all'assicurato le
indennità straordinarie per i mesi da gennaio a luglio 2002. Contestualmente
l'Ufficio ha chiesto alla Cassa il rimborso delle prestazioni versate nel caso
in cui all'assicurato dovesse essere riconosciuto il diritto alle indennità di
disoccupazione (cfr. doc. 13).
All'assicurato
è stato aperto un termine quadro per la riscossione della prestazione dal 1°
gennaio 2002 al 31 dicembre 2003 ed egli ha percepito le indennità di
disoccupazione durante i periodi da gennaio a luglio 2002 e da dicembre 2002 a
dicembre 2003 (cfr. doc. 10 e 12).
Dai
formulari "Indicazioni della persona assicurata" (FAUT), da lui
sottoscritti - fatti salvi i mesi di gennaio e febbraio 2002 in cui alla
domanda "Ha partecipato ad un provvedimento inerente al mercato del lavoro
deciso dal Suo ufficio di collocamento regionale? (p. es. Corso, programma
d'occupazione, pratica prof., stage) senza i colloqui presso l'URC" ha
risposto di sì e i mesi di marzo e aprile 2002 dove ha indicato di essere stato
impossibilitato a lavorare per malattia - risulta che l'assicurato durante i
periodi di controllo da maggio a luglio 2002 e da dicembre 2002 a dicembre 2003
non ha mai lavorato, non ha prestato servizio militare o protezione civile, non
ha partecipato a provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, non è stato
impossibilitato a lavorare e è sempre stato alla ricerca di un lavoro con un
grado di occupazione al 100% (cfr. doc. 11 e 16 risposte alle domande 1, 3, 4,
Fatti
5 e 9).
Dalle
risultanze appena riprodotte questo Tribunale deve pertanto concludere che a
ragione la Cassa ha stabilito che dal 1° gennaio 2004 l'assicurato non ha
diritto alle indennità di disoccupazione e non gli ha quindi aperto un nuovo
termine quadro per la riscossione dal 1° gennaio 2004 al 31 dicembre 2005.
Infatti,
dopo la scadenza del termine quadro per la riscossione che va dal 1° gennaio
2002 al 31 dicembre 2003, per poter aprire un nuovo termine quadro per la riscossione
l'assicurato deve dimostrare che nel precedente termine quadro per la
riscossione egli ha compiuto o é liberato dall'obbligo di compiere il periodo
di contribuzione (cfr. consid. 2.5 e 2.6).
Ora, come
risulta dai FAUT, nel termine quadro per il periodo di contribuzione che va dal
1° gennaio 2002 al 31 dicembre 2003 (cfr. art. 9 cpv. 3 LADI), per almeno 16
Considerandi
mesi, l'assicurato non ha lavorato, non ha compiuto alcun servizio militare o
protezione civile (periodo questo che verrebbe parimenti computato ai sensi
dell'art. 13 cpv. 2 lett. b LADI) e non è stato impossibilitato a lavorare per
nessuna ragione.
Egli ha
pure dichiarato di essere vedovo già in occasione dell'iscrizione al
collocamento del 7 settembre 2001 (cfr. doc. 6). Visto che la morte del coniuge
risale a più di un anno già per questa ragione è pure escluso il motivo di
esonero di cui all'art. 14 cpv. 2 LADI).
Dunque,
durante il termine quadro per il periodo di contribuzione che va dal 1° gennaio
2002.
al 31 dicembre 2003 l'assicurato non ha compiuto e nemmeno poteva essere
esonerato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione ai sensi degli
art. 13 e 14 LADI.
Pertanto,
mancando il presupposto di cui all'art. 8 cpv. 1 lett. e LADI, il 1° gennaio
2004.
non può essere aperto un nuovo termine quadro per la riscossione a favore
dell'assicurato.
La
decisione impugnata va quindi confermata.
Dispositivo
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Il ricorso
é respinto.
2.- Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.- Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di
diritto amministrativo al Tribunale
federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di
ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al
ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale
cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il
segretario
Daniele Cattaneo Fabio
Zocchetti
Ultimo aggiornamento: 09.05.2026
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