38.2006.57

Negata apertura nuovo termine quadro in quanto il vecchio termine, secondo la legge, non era ancora terminato. L'art. 90a cpv. 5 OADI è contrario alla volontà del legislatore e pertanto non applicabil

28 febbraio 2007Italiano33 min

Source ti.ch

Fatti

I successivi giorni mi comunicava che non poteva

inserire i miei dati sul loro sistema informatico perché lo stesso non lo

permetteva, tant'è vero che la Sig.ra chiedeva delucidazioni alla SECO.

Prove: (teste

Sig.ra __________ - CO 1)

Da qui la notizia per me alquanto penalizzante

motivo del gravame.

Il 26 luglio 2006 la Sig.ra __________ mi

consegna brevimano la raccomandata con la decisione della Cassa (doc. E) alla

quale mi oppongo stessa data (doc. F). Successivamente la Cassa riconfermava la

decisione su opposizione per mezzo Raccomandata del 07 08. 06 (doc. G) al quale

inoltro il presente ricorso.

CONCLUSIONI

Ho lavorato per un anno e tre mesi, il contratto

per assegni formazione mi è stato anticipato dall'UMA in luglio 2005, non sono

stato informato né dal mio collocatore, né dall'UMA, né dall'CO 1 (che se ne

scusa in doc. G) del rischio di una decisione così penalizzante.

In verità è la mancanza di informazione dei

suddetti organi, un inghippo informatico, nonché una lacuna LADI, che ha

provocato al sottoscritto la decisione della CD.

Tale disinformazione e decisione così tardiva non

mi hanno permesso di inoltrare per tempo una domanda LAPS, coi notevoli disagi,

che vi lascio immaginare, ai quali sto facendo fronte." (Doc. I)

1.3. Nella sua

risposta del 12 settembre 2006 la Cassa CO 1 propone di respingere il ricorso e

osserva:

L'assicurato beneficia dell'indennità di

disoccupazione dal 1° gennaio 2004 (allegati 1 e 2). II termine quadro per la

riscossione della prestazione scade il 31 dicembre 2005 ed entro questo termine

l'assicurato può riscuotere al massimo 400 indennità giornaliere.

Infatti, secondo l'articolo 27 capoverso 2

lettera a della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione

(LADI), l'assicurato ha diritto a 400 indennità giornaliere al massimo, se può

comprovare un periodo di contribuzione di 12 mesi in totale.

Considerandi

II 18 maggio 2005 la cassa avvisa l'assicurato

che ha ancora diritto a percepire 53 indennità giornaliere prima del 31

dicembre 2005, ovvero prima della scadenza del termine quadro per la

riscossione ordinario (allegato 30).

II 13 luglio 2005 l'assicurato esaurisce il

numero massimo di indennità giornaliere (allegato 32).

Dal giorno seguente e fino al 13 luglio 2006, l'ufficio

delle misure attive (UMA) autorizza l'assicurato ad assolvere la formazione

di assistente di cura presso l'__________ - __________ in __________ (allegato

33). L'assicurato riceve per la durata della formazione un assegno di

formazione, giusta l'articolo 66a LADI (allegati 34 - 46).

Secondo gli articoli 66c capoverso 4 LADI e 90a

capoverso 5 dell'ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione

(OADI), con l'inizio della formazione il termine quadro per la riscossione

dell'indennità di disoccupazione è prolungato sino alla fine del mese seguente

la conclusione della formazione.

Il termine quadro per la riscossione

dell'indennità di disoccupazione è così prolungato fino al 31 agosto 2006.

Dal 15 luglio 2006 l'assicurato rivendica

nuovamente l'indennità di disoccupazione (allegati 11 e 12).

La cassa non può tuttavia versare alcuna

prestazione all'assicurato, poiché entro il termine quadro che scade il 31

agosto 2006 l'assicurato ha già esaurito il numero massimo di indennità

giornaliere e d'altra parte non è consentito alla cassa di interrompere il 14

luglio 2006 il termine quadro per la riscossione prolungato per aprire un nuovo

termine quadro per la riscossione dal giorno seguente.

Dispiace che la cassa non abbia avvisato

tempestivamente l'assicurato riguardo al suo diritto all'indennità di

disoccupazione immediatamente dopo la conclusione del periodo di formazione,

così a consentirgli di avviare per tempo la richiesta di prestazioni del

sostegno sociale, e ce ne scusiamo." (Doc. III)

1.4

Il 30

novembre 2006 il Presidente del TCA ha posto i seguenti quesiti al Servizio

giuridico del SECO:

Il TCA è chiamato ad esaminare il ricorso di un

assicurato che ha beneficiato del prolungamento del termine quadro per la

riscossione dell'indennità di disoccupazione in quanto ha seguito un periodo di

formazione (art. 66 c cpv. 4 LADI).

La formazione si è conclusa il 17 luglio 2006 e

l'assicurato a quel momento aveva già esaurito il diritto alle 400 indennità di

disoccupazione.

La Cassa CO 1, fondandosi sull'art. 90 a cpv. 5

OADI e sulla vostra Circolare relativa ai provvedimenti inerenti al mercato del

lavoro (punto F45: "Si l'assuré abandonne ou termine la formation durant

le délai-cadre normal, la prolongation est annulée à la fine de la prochaine période

de contrôle (art. 90a al. 5 OACI). L'autorité compétente prononce une décision indiquant

la date à laquelle cesse le versement des AFO. Elle adresse cette décision à l'assuré,

avec copie à l'employeur et à la caisse de chômage. Cette dernière interrompt

le versement et annule la prolongation à la date indiquée.") ha rifiutato

di aprire un nuovo termine quadro fino al 31 agosto 2006.

Al fine di evadere il ricorso citato ci occorre

sapere quanto segue:

1) Ritenete

corretta l'interpretazione della vostra Circolare data dalla Cassa CO 1?

2) Per

quale motivo il termine quadro prolungato è soppresso non immediatamente dopo

la conclusione della formazione ma soltanto alla fine del periodo di controllo

seguente?

3) Di

quali prestazioni beneficia l'assicurato nel periodo che intercorre tra la

conclusione della formazione e il periodo di controllo seguente?

4) Nel

caso in cui un assicurato ha già esaurito il diritto alle indennità di

disoccupazione, ritenete possibile oppure no aprire un nuovo termine quadro sin

dal 1° giorno del mese successivo a quello in cui si è conclusa la

formazione?" (Doc. V)

Il 15

dicembre 2006 il SECO ha così risposto:

(...)

Abbiamo già avuto l'occasione di riflettere sul

problema che lei solleva. Le sottoponiamo una proposta provvisoria. Occorre

precisare che esiste una certa contraddizione tra l'art. 66c cpv. 4 LACI che

stipula che «il termine quadro è prolungato siano alla conclusione della

formazione autorizzata» e l'art. 90a cpv. 5 in fine OADI che precisa che «se la

formazione è interrotta o conclusa, il termine quadro prolungato è soppresso

alla fine del periodo di controllo seguente».

Nella maggior parte dei casi, questa

contraddizione non ha creato carenze di indennità poiché la maggioranza degli

assicurati possiedono ancora delle indennità di disoccupazione che sono

versate a loro fino alla fine del termine quadro conformemente all'art. 90a

cpv. 5 OADI.

Invece, quando l'assicurato è in fine di diritto,

non può più pretendere nè agli assegni nè altre prestazioni durante questo

periodo. Quindi per questo motivo abbiamo deciso che il termine quadro prolungato

cesserebbe lo stesso giorno che la fine della formazione e che un nuovo termine

quadro potrebbe essere aperto il giorno che segue nella misura in cui

l'assicurato soddisfa le condizioni dell'art. 13 LADI.

Abbiamo ugualmente deciso di proporre una modifica

dell'art. 90a cpv. 5 OADI in occasione di una prossima revisione.

Delle Direttive a questo riguardo saranno

indirizzate agli organi cantonali della disoccupazione nel 2007." (Doc.

VI)

1.5

Le parti

sono state invitate a prendere posizione sulla documentazione raccolta dal TCA.

L'assicurato

è rimasto silente, mentre la Cassa CO 1 si è così espressa:

La comunicazione del SECO del 15 dicembre 2006

lascia intendere che nei casi analoghi a quello dell'assicurato, che ha

esaurito il numero massimo di indennità giornaliere prima di beneficiare degli

assegni di formazione, un nuovo termine quadro per la riscossione delle

prestazioni potrebbe essere aperto il giorno seguente la conclusione della

formazione autorizzata. Il servizio specifico anticipa pure che una direttiva

verrà emessa nel corso di quest'anno.

La cassa condivide certamente il parere del SECO,

che sana da una parte una chiara contraddizione legislativa tra gli articoli

66c capoverso 4 LADI e 90a capoverso 5 OADI e d'altra parte una discriminazione

ingiusta di quegli assicurati che hanno esaurito il numero massimo di indennità

giornaliere, ma d'altra parte segnaliamo come sussista, fino a modifica

dell'articolo dell'ordinanza, un'incompatibilità tecnica, in quanto il sistema

informatico della cassa non consente di interrompere un termine quadro

prolungato a seguito di assegni di formazione.

Nel caso specifico, il termine quadro per la

riscossione della prestazione è stato prolungato automaticamente fino al 31

agosto 2006, ovvero fino alla fine del mese seguente la fine del periodo di

formazione. La cassa non può in alcun modo interrompere questo termine quadro

prima del 31 agosto 2006, per consentire l'apertura di un nuovo termine quadro

per la riscossione. " (Doc. VIII)

diritto

2.1

Il TCA è

chiamato a stabilire se RI 1 ha diritto all'apertura di un nuovo termine quadro

già dal 17 luglio 2006 oppure soltanto dal 1° settembre 2006.

Il 1°

luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo

2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002

pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).

Questa

revisione della legge non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti

inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la

seconda revisione della legge del 1995.

Questi

provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta

contro la disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio

federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione

contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23

del 12 giugno 2001, pag. 1972):

(…)

In linea di massima, la presente revisione non

concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito

sino ad oggi con la revisione del 1995.

Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi

e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente

migliorata. (…)"

Pertanto,

la giurisprudenza concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art.

59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a

prevenire e a combattere la disoccupazione" (provvedimenti inerenti al

mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata

in vigore della terza revisione della LADI (cfr. STFA del 10 dicembre 2004

nella causa F., C 209/04; STFA del 10 gennaio 2005 nella causa F., C 56/04;

STFA del 24 dicembre 2004 nella causa B., C 77/04).

Fra gli

scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di

"prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e

di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro"

(cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).

Per

realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI

(Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del

lavoro.

Si tratta

di provvedimenti di formazione (art. 60-62: corsi individuali o collettivi di

riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di

esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art.

64a - 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali,

semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni

per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli

assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del

promovimento dell'attività lucrativa indipendente).

2.2

In particolare, quale

provvedimento speciale, agli art. 66a e 66c LADI sono

regolamentati gli assegni di formazione, l’ammontare e la durata degli stessi.

Questa

misura, che tende a favorire la reintegrazione professionale dei disoccupati

che hanno almeno 30 anni e che non dispongono di una formazione professionale

completa o hanno notevoli difficoltà nel trovare un impiego nell’ambito della

loro professione, consiste nel concedere assegni per una formazione di una

durata massima di tre anni.

L’art.

66a LADI ha il seguente tenore:

" 1L’assicurazione

può concedere assegni per una formazione di una durata massima di tre anni ai

disoccupati che:

a. …

b. hanno almeno 30 anni e

c. non

dispongono di una formazione professionale completa o hanno notevoli difficoltà

nel trovare un impiego nell’ambito della loro professione.

2L’ufficio di compensazione può, in casi giustificati,

autorizzare una deroga alla durata della formazione e al limite di età di cui

al capoverso 1.

3Gli assicurati che hanno conseguito un diploma

universitario o di una scuola professionale superiore o che, pur senza ottenere

un diploma hanno seguito una formazione di almeno tre anni in uno di questi

centri di formazione non ricevono assegni di formazione.

4Gli assegni di formazione sono accordati unicamente

qualora vi sia un contratto di formazione che prevede un programma di

formazione e un corrispondente attestato al termine della formazione."

L’art.

66c LADI stabilisce che:

1Il datore di

lavoro paga al lavoratore un salario pari almeno al corrispondente salario

d’apprendista e che tenga adeguatamente conto della sua esperienza

professionale. Versa gli usuali contributi dell’assicurazione sociale sul

salario e deduce al lavoratore la quota a suo carico.

2Gli assegni

di formazione corrispondono alla differenza fra il salario effettivo ed un

importo massimo stabilito dal Consiglio federale.

3La cassa paga

gli assegni di formazione direttamente al lavoratore, versa gli usuali

contributi dell’assicurazione sociale e deduce al lavoratore la quota a suo

carico.

4Il termine

quadro è prolungato sino alla conclusione della formazione autorizzata."

Secondo

l’art. 90a OADI:

1Sono scuole

professionali superiori le scuole tecniche superiori (STS), le scuole superiori

per i quadri dell’economia e dell’amministrazione (SSQEA), le scuole superiori

delle arti applicate, le scuole superiori di economia domestica, altri centri

di formazione riconosciuti come scuole professionali superiori svizzere o

estere nonché le scuole aventi una durata di formazione equivalente e

subordinate alla sovranità cantonale.

2Se per la

formazione auspicata è rilasciato un attestato federale di capacità (AFC), il

contratto di formazione è concluso, conformemente alla legge federale del 19

aprile 1978 sulla formazione

professionale, in forma di contratto di tirocinio. In caso di rilascio di un

attestato cantonale, il contratto di formazione è concluso nella forma prevista

dal diritto cantonale applicabile in materia.

3Il salario

d’apprendista corrispondente è calcolato in base al salario dell’ultimo anno di

tirocinio secondo l’uso locale nel ramo economico di cui si tratta.

4L’importo

massimo conformemente all’articolo 66c capoverso 2 LADI ammonta a 3500

franchi mensili. Le borse di studio assegnate sono computate nell’importo degli

assegni per la formazione, per quanto non servano a coprire le spese familiari

di mantenimento.

5Per gli assicurati vale il termine quadro conformemente all’articolo

9.

capoversi 1 e 2 LADI. Con l’inizio della formazione, detto termine è

prolungato fino alla conclusione della formazione per la quale è stato

accordato l’assegno. Se la formazione è interrotta o conclusa, il termine

quadro prolungato è soppresso alla fine del periodo di controllo seguente.

6.

7Le domande di

assegni per la formazione devono essere presentate al servizio cantonale otto

settimane prima dell’inizio della misura.

8Il servizio cantonale comunica la sua decisione all’assicurato di

regola quattro settimane dopo la consegna della domanda."

2.3

Nella

presente fattispecie, risulta dagli atti dell'incarto che il termine quadro per

la riscossione delle prestazioni è stato fissato dal 1° gennaio 2004 al 31

dicembre 2005 e che il 13 luglio 2005 l'assicurato ha esaurito il diritto alle

400.

indennità giornaliere (cfr. art. 27 cpv. 2 lett. a LADI).

Dal

giorno seguente egli ha iniziato a svolgere una formazione quale assistente di

cura, beneficiando degli assegni di formazione ai sensi dell'art. 66a LADI

(cfr. consid. 2.2).

In tale

ipotesi, secondo l'art. 66c cpv. 4 LADI, "il termine quadro è prolungato

sino alla conclusione della formazione autorizzata".

formazione dell'assicurato si è protratta fino al 14 luglio 2006 (cfr. Doc. C).

Nei

giorni successivi egli si è iscritto per il collocamento.

La Cassa CO

1.

ha rifiutato di aprire un nuovo termine quadro fino al 1° settembre 2006,

invocando l'art. 90a cpv. 5, ultima frase, OADI secondo cui "se la

formazione è interrotta o conclusa, il termine quadro prolungato è soppresso

alla fine del periodo di controllo seguente" e le direttive del SECO

("Circulaire relative aux mesures du marché du travail" (MMT) del

gennaio 2006, punto F.45, cfr. consid. 1.4).

Questo

Tribunale è dunque chiamato a stabilire se su questo punto l'art. 90a cpv. 3

OADI è o no conforme alla legge.

2.4

Allorché

devono pronunciarsi sulla legalità di un'ordinanza emanata in forza di una

delega del Parlamento, i Tribunali, che esaminano di principio liberamente la

questione, devono stabilire in che modo le relative disposizioni vanno interpretate

e se sono conformi alla legge (STFA del 6 marzo 2006, K 121/01, consid. 4.2

pubblicata in SVR 2006 KV Nr. 28).

Nella

misura in cui la delega legislativa è relativamente imprecisa e, di

conseguenza, attribuisce all’esecutivo un ampio potere di apprezzamento, il

Tribunale deve limitarsi ad esaminare se la normativa esecutiva sconfini

manifestamente dal quadro di competenze delegatele o se, per altri motivi, è

contraria alla legge o alla Costituzione. A questo proposito una disposizione

regolamentare viola gli art. 9 o 8 cpv. 1 Cost. federale quando non si basa su

motivi validi, è priva di senso o utilità, oppure opera distinzioni giuridiche

che non trovano giustificazione alcuna nella fattispecie da disciplinare o, per

contro, tralascia di operarne di necessarie, dando luogo ad una parificazione

inammissibile (cfr. SVR 2006 KV Nr. 28, consid. 4.2; DTF 128 V 98 consid. 5a,

105.

consid. 6a e riferimenti, STFA del 13 giugno 2003 nella causa N., E 1/00;

DTF 117 V 180 consid. 3 a).

Nell’ambito

di questo esame, il giudice non deve tuttavia sostituire il proprio apprezzamento

a quello dell’autorità da cui emana la regolamentazione in causa. Al contrario,

egli deve limitarsi a verificare che la disposizione litigiosa sia atta a

realizzare oggettivamente lo scopo che si prefigge la legge senza preoccuparsi,

in particolare, di sapere se essa costituisca il mezzo maggiormente appropriato

per il raggiungimento di tale scopo (SVR 2006 KV Nr. 28, DTF 131 II 166 consid.

2.

, DTF 131 V 14 consid. 3.4.1, DTF 130 V 473 consid.

6.

, DTF 130 I 32 consid. 2.2.1, DTF 129 II 164 consid. 2.3; DTF 129 V 271 consid. 4.1.1).

ordinanze d'esecuzione non possono invece porre nuove regole atte a restringere

i diritti degli assicurati o ad imporre loro degli obblighi, anche se queste

regole sono conformi allo scopo della legge (cfr. RDAT I-1997 pag. 254, DTF 115

V 431-432, DTF 112 V 252 e sentenze ivi citate, DTF 111 V 314).

materia di assicurazione contro la disoccupazione, il TCA ha, ad esempio,

ritenuto un articolo dell’ordinanza contrario alla legge e non l’ha dunque

applicato al caso concreto, riconoscendo così ad un assicurato un’indennità di

disoccupazione superiore rispetto a quella stabilita dall’amministrazione. La decisione è stata confermata dal TFA (DTF 124 V 64 e seg. e D.

Cattaneo “La contribution du Tribunal des assurances du Canton du Tessin

(Ticino) à la jurisprudence suisse en matière de sécurité sociale” in Cahiers

genevois et romands de sécurité sociale (CGRSS) No 33-2004, pag. 19 seg. (pag. 38-39 n° 18).

In una

sentenza del 16 settembre 2005 nella causa T., C 171/05 il TFA ha ritenuto

conforme alla legge l'art. 21 cpv. 1 OADI.

un'altra recente sentenza del 23 novembre 2006 nella causa S., C 94/06, l'Alta

Corte ha invece ritenuto contrario alla legge l'art. 95e cpv. 2 OADI ("Con

l'inizio dell'attività lucrativa indipendente, il termine quadro per la

riscossione della prestazione è prolungato di due anni nella misura in cui

l'attività non era soggetta a contribuzione secondo l'articolo 13 LADI"),

ed ha nuovamente riassunto i criteri che il giudice deve utilizzare per

controllare la conformità alla legge di una disposizione dell'ordinanza:

2.4.1

Nach der Rechtsprechung kann das

Eidgenössische Versicherungsgericht Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich,

von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre

Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich

auf eine gesetzliche Delegation stützen, geht es in erster Linie darum zu

beurteilen, ob sie sich im Rahmen der Delegationsnorm halten. Besteht ein sehr

weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene, muss sich

das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Vorschriften

offensichtlich aus dem Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen

herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind (vgl.

Art. 191 BV). Es kann sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen

des Bundesrates setzen, und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu

untersuchen (BGE 131 V 14 Erw. 3.4.1, 131 II 566 Erw. 3.2, 740

Erw. 4.1). Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann

gegen das Willkürverbot oder das Gebot der rechtsgleichen Behandlung

(Art. 9 und Art. 8 Abs. 1 BV), wenn sie sich nicht auf

ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie

rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht

finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt,

Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen

(BGE 131 II 166 Erw. 2.3, 275 Erw. 4, 131 V 266 Erw. 5.1,

130.

V 473 Erw. 6.1, 130 I 32 Erw. 2.2.1, 129 II 164

Erw. 2.3, 129 V 271 Erw. 4.1.1, 329 Erw. 4.1, je mit Hinweisen;

vgl. auch BGE 130 V 45 Erw. 4.3)."

2.5

Per costante giurisprudenza federale il significato di una

norma deve essere inteso innanzitutto in senso letterale. Se il testo di un

disposto legale è chiaro e non sia pertanto necessario far capo ad altri metodi

di interpretazione ai fini di appurarne la portata, è lecito scostarsi dal

senso letterale solo ove esistano motivi seri per ritenere che esso non

corrisponda al vero senso del disposto in esame. Tali motivi possono risultare

dai lavori preparatori, dal fondamento e dallo scopo della norma in questione,

così come dalla relazione con altre disposizioni (cfr. STFA del 2 febbraio 2006

nella causa S., B 124/04; DTF 131 V 93; DTF 131 V 128; DTF 135 V 232; RAMI

2001, pag. 134, in particolare pag. 137 e segg.; DTF 126 V 105 consid. 3 con

rinvii, 126 III 101, consid. 2c, pag. 104).

Secondo

la giurisprudenza, si può derogare eccezionalmente al senso letterale di un

testo chiaro soltanto qualora conduca a soluzioni manifestamente insostenibili,

contrarie alla volontà del legislatore (SVR 2006 ALV Nr. 11). Devono cioè

esistere delle ragioni obbiettive, ad esempio deducibili dai lavori

preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione oppure dalla

sistematica della legge, che permettono di concludere che il testo di legge non

esprime il vero senso della disposizione in oggetto (STFA del 6 luglio 1998

nella causa G.; DTF 123 V 317; DTF 123 III 91 consid. 3a,

DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, DTF 122 V 364 consid. 4a, DTF 121

III 224 consid. 1d/aa, 412 consid. 4b, 465 consid. 4a/bb, DTF 121 V 24, DTF 121

V 61, DTF 121 V 127 consid. 2c, DTF 120 V 102 consid. 4b; 324 consid. 5a; 338

consid. 5a, 525 consid. 3a; SVR 1996 EL N. 19 pag. 55 consid. 4a; DTF 119 V 429

consid. 5a; DTF 119 V 60; DTF 118 Ib 452; Pratique VSI 1993, pag. 133; Pratique

VSI 1993 pag. 263; RAMI 1993 pag. 132; DTF 117 V 109; DTF 117 V 45; DTF 117 V

5; DTF 112 V 168; DTF 108 V 240 consid. 4b. Vedi pure: Imboden/Rhinow/

Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band 1, pag. 137 seg.,

Nr. 21 B IV).

L'interpretazione letterale deve dunque condurre a dei risultati

manifestamente insostenibili (zu offensichtlich unhaltbaren Ergebnissen),

che contraddirebbero la vera intenzione del legislatore (DTF 109 V 62 consid. 4; DTF 107 V 216 consid. 3b; DTF 105 V 44; RAMI 1984 N. K 593, pag.

228.

consid. 2b).

Invece,

quando il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo

sono possibili, dev’essere ricercata quale sia la vera portata della norma,

prendendo in considerazione tutti gli elementi d’interpretazione, in

particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui

essa prende fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo

contesto (SVR 2006 ALV Nr. 11; DTF 130 II 71 consid. 4.2,

DTF 130 V 232 consid. 2.2, DTF 130 V 295 consid. 5.3.1, DTF 130 V 428 consid.

3.

, DTF 130 V 475 consid. 6.5.1, DTF 130 V 484 consid.

5.

, DTF 130 V 129 V 284 consid. 4.2 e riferimenti).

I lavori

preparatori possono costituire un valido aiuto per individuare il senso della

norma ed evitare così interpretazioni scorrette. Quando tali documenti non

forniscono una risposta chiara, essi non sono invece utili come aiuto per

l'interpretazione. In particolare trovandosi confrontati con delle leggi

relativamente recenti la volontà del legislatore che le ha adottate non può

essere ignorata. Se però questa volontà non ha trovato riscontro nel testo di

legge, essa non è decisiva per l'interpretazione. In particolare, se durante le

discussioni legislative è stata espressamente rifiutata una proposta di

completare la legge nel senso di quella che rappresenta ora una possibilità di

interpretazione, tale interpretazione non può essere presa in considerazione

(cfr. DTF 123 V 301, DTF 123 V 318, DTF 115 V 349 consid. 1c con riferimento

alla giurisprudenza e alla dottrina. Vedi pure DTF 122 III 325 consid. 7a, 474

consid. 5a, 120 II 247 consid. 3e, 117 II 526 consid. 1d, 116 Ia 368 consid.

5c, 116 II 415 consid. 5b e 527 f consid. 2b).

esempio, in una sentenza pubblicata in SVR 2006 ALV Nr. 11 il TFA ha stabilito

che il testo dell’art. 36 cpv. 3 LADI è “chiaro e univoco” e che dal “messaggio

del Consiglio federale 2 luglio 1980 concernente una nuova legge federale

sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per

insolvenza (FF 1980 III 532 seg.) non si evince nulla a sostegno della tesi

opposta”, sostenuta dall’amministrazione.

un’altra sentenza pubblicata in DTF 131 V 90, nella quale ha ritenuto chiaro il

senso dell’art. 86 cpv. 1 lett. b OPI, l’Alta Corte ha così riassunto gli

abituali metodi d’interpretazione della legge:

4.1

Dans la mesure où l’application des

dispositions régissant l’indemnité pour changement d’occupation est en cause,

le sens et la porte de ces dispositions doivent être déterminés selon les

règles usuelles d’interprétation de la loi. Ainsi, il faut en premier lieu se

fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si

le texte de cette dernière n’est pas absolument clair, si plusieurs

interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable

portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions,

de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement

de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de

son auteur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires

(interprétation historique).

Le sens que prend la disposition dans son

contexte est également important (ATF 129 V 263 s. consid. 5.1 et les arrêts

cités; voir aussi ATF 130 II 71 consid. 4.2, 130 V 50 consid. 3.2.1, 129 II 356

consid. 3.3, 129 V 165 consid. 3.5, 284 consid. 4.2 et les références).”

2.6

Gli assegni di formazione

sono stati introdotti nella legge in occasione della seconda revisione della

LADI del 23 giugno 2005, in vigore dal 1° gennaio 2006 (cfr. D. Cattaneo,

"I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro nella legge

sull'assicurazione contro la disoccupazione" (LADI) in Il Ticino e il

diritto, Ed. CFPG Lugano 1997 pag. 231 seg., 241-243).

L'art. 66c cpv. 4 LADI, a

quel momento in vigore, prevedeva che "il termine quadro è di 4 anni per

gli assicurati che concludono una formazione mediante assegni di formazione"

(cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la seconda revisione

parziale della LADI del 29 novembre 1993 in FF 1994 I pag. 312 seg. 354; Th. Nussbaumer "Arbeitslosenversicherung" in SBVR pag.

619-621; B. Rubin, "Assurance-chômage", 2a Ed., Ed. Schultess

2006.

pag. 643).

In occasione della terza

revisione della legge del 22 marzo 2002 in vigore dal 1° luglio 2003, il

legislatore ha modificato il cpv. 4 all'art. 66 LADI sopprimendo il limite

massimo di quattro anni per riscuotere le prestazioni, sostituendolo con il

concetto, più flessibile, di "è prolungato sino alla conclusione della

formazione autorizzata" (cfr. B. Rubin, op. cit., pag. 643); il tema TH.

Nussbaumer, op. cit., pag. 229 n. 622).

Nel suo Messaggio

concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la

disoccupazione del 28 febbraio 2001 (cfr. FF 2001 pag. 1267 seg.) e Consiglio federale

si è al riguardo così espresso:

" Per

garantire che, anche nel caso in cui la formazione quadriennale non cominci

immediatamente dopo l'inizio del termine quadro, si possa beneficiare degli

assegni per tutta la durata della formazione, il capoverso 4 rende più

flessibile tale termine." (FF 2001 pag. 2014)

Il testo della norma è

chiaro: il termine quadro è prolungato sino al termine della formazione

autorizzata.

Altrettanto chiaro è lo

scopo: visto che nel sistema previsto dalla LADI vigono termini quadro biennali

per la riscossione delle prestazioni (cfr. art. 9 cpv. 1 e cpv. 2 LADI) era

necessario prevedere un prolungamento di tale termine in un caso, in cui gli

assegni possono essere concessi "per una formazione di una durata massima

di tre anni", art. 66a cpv. 1 LADI o, eventualmente, anche per un periodo

più lungo sulla base dell'art. 66a cpv. 2 LADI; cfr. TH

Nussbaumer, op. cit., pag. 228-229 n. 619-620).

L'art. 90a cpv. 5 OADI

(norma peraltro già in vigore dal 1996 seppure formulata, visto il diverso

contenuto della legge, in modo parzialmente differente: "Per gli

assicurati vale il termine conformemente all'articolo 9 capoversi 1 e 2 LADI.

Iniziata la formazione, detto termine è prolungato di due anni. Interrotta o

compiuta la formazione, il termine quadro prolungato è soppresso alla fine del

periodo di controllo seguente.", cfr. Th. Nussbaumer, op. cit., pag. 229

n. 621), anziché prolungare il termine di riscossione fino alla conclusione

della formazione, come prescritto all'art. 66c cpv. 4 LADI, ha esteso il

termine quadro prolungato fino "alle fine del periodo di controllo

seguente".

Secondo, questo Tribunale,

la citata disposizione dell'ordinanza è contraria alla volontà del legislatore.

Essa è peraltro contraria

al sistema della legge che prevede termini quadro biennali per la riscossione

della prestazione e per il periodo di contribuzione (cfr. art. 9 cpv. 1 LADI),

che possono essere prolungati se una norma di legge lo prevede (cfr. art. 9

cpv. 1 in fine e 66c cpv. 4 LADI), ma che non possono evidentemente essere

ulteriormente ampliati tramite una disposizione dell'ordinanza. Del resto, su

questo preciso punto il Consiglio federale, non dispone di una delega estesa ma

deve semplicemente adottare le disposizioni esecutive sulla base dell'art. 109

LADI.

In tale contesto va

peraltro rilevato che secondo l'art. 9 cpv. 2 e cpv. 3 il termine quadro biennale

viene fissato a partire dal primo giorno nel quale sono adempiuti i presupposti

dal diritto e quindi non necessariamente il primo giorno di un periodo di

controllo (cfr. art. 27a OADI: "è considerato periodo di controllo ogni

mese civile").

Inoltre, secondo l'art. 9

cpv. 4, "se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato

pretende di nuovo l'indennità di disoccupazione, termini quadri biennali sono

nuovamente applicabili alla riscossione e al periodo di contribuzione sempre

che la legge non disponga altrimenti".

Ora, nel caso

dell'assicurato, sebbene la formazione si sia conclusa il 14 luglio 2006, la

durata del termine quadro per la riscossione è stata

"artificialmente" prolungata, applicando l'art. 90a cpv. 5 OADI, senza

ragione, fino al 30 agosto 2006, con la conseguenza che, un nuovo termine

quadro potrebbe essere aperto soltanto il 1° settembre 2006.

Questa soluzione è tanto

più difficile da comprendere se si considera che l'assicurato aveva già

esaurito il numero massimo di indennità giornaliere prima dell'inizio del

periodo formativo, con il risultato che durante più di un mese e mezzo non

riceverebbe nessuna indennizzazione, pur potendo potenzialmente beneficiare

subito di nuove indennità di disoccupazione in quanto può fare valere un

periodo di contribuzione sufficiente (cfr. art. 13 LADI).

Secondo questo Tribunale

la disposizione dell'ordinanza è contraria alla legge e non va applicata: il

termine quadro per la riscossione può e deve essere prolungato soltanto fino al

termine della formazione autorizzata (cfr. art. 66c cpv. 4 LADI) e non oltre.

Del resto lo stesso SECO,

rispondendo ad alcuni quesiti postigli dal TCA, ha preannunciato che proporrà

al Consiglio federale una modifica della disposizione dell'ordinanza in

occasione di una prossima revisione della stessa, come pure una modifica della

sua direttiva nel corso del 2007 (cfr. consid. 1.4).

Alla luce di quanto appena

esposto il TCA deve concludere che RI 1 ha, per principio, diritto all'apertura

di un nuovo termine quadro per la riscossione dell'indennità di disoccupazione

già a partire dal 17 luglio 2006.

Quanto alle difficoltà di

ordine teorico, segnalate dalla Cassa (cfr. consid. 1.5), questo Tribunale si

limita a rilevare che come per un assicurato che si annuncia in disoccupazione

per la prima volta a metà del mese viene regolarmente aperto un termine quadro,

ciò deve essere possibile anche per chi, come l'assicurato, si presenta per

l'apertura di un secondo termine quadro.

Basta infatti correggere l'indicazione

relativa alla durata del prolungo del termine quadro precedente, rivelatasi non

conforme alla legge.

Dispositivo

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso

é accolto e la decisione su opposizione del 7 agosto 2006 è annullata.

§ Di

conseguenza l'assicurato ha per principio diritto all'apertura di un termine

quadro per la riscossione dell'indennità di disoccupazione dal 17 luglio 2006.

2. Non si

percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

3. Comunicazione

agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale

federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30

giorni dalla comunicazione.

L'atto di

ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di

quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del

ricorrente o del suo rappresentante.

Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il

ricorrente l'ha ricevuta.

terzi implicati

Per il Tribunale

cantonale delle assicurazioni

Il presidente Il

segretario

Daniele Cattaneo Fabio

Zocchetti

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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