42.2022.55
Richiesta di ricalcolo delle indennità giornaliere coronavirus per il periodo dal 17 marzo al 16 settembre 2020 e dal 20 al 26 febbraio 2021 (assicurata indipendente). Ricorso accolto per il periodo dal 20 al 26 febbraio 2021 in applicazione della STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022
19 dicembre 2022Italiano31 min
legge federale, nel caso contrario è sottoposta a un esame di costituzionalità da
Source ti.ch
Raccomandata
Incarto
n.
42.2022.55
cs
Lugano
19 dicembre 2022
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto
dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Christian Steffen, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 16 agosto 2022 di
RI 1
contro
la decisione su opposizione del 18 luglio 2022 emanata da
CO 1
in materia di indennità perdita di guadagno (Corona)
ritenuto in fatto
1.1. RI 1, nata nel 1972, iscritta alla
Cassa CO 1 quale indipendente, ha inoltrato, nel corso del mese di marzo 2020,
una richiesta per ottenere le indennità giornaliere contro la perdita di
guadagno per il coronavirus dal 17 marzo 2020 a causa della chiusura
dell’attività in seguito a misure decretate dal Consiglio federale per
combattere la pandemia (plico doc. 8). Nel corso del mese di marzo 2021 RI 1 ha
inoltrato una domanda __________ per ricevere le indennità giornaliere contro
la perdita di guadagno a causa del coronavirus dal 20 febbraio 2021 in seguito
all’imposizione di una quarantena da parte delle autorità (plico doc. 8).
1.2. Con 8 distinti conteggi del 15
aprile 2020, del 5 maggio 2020, del 16 maggio 2020, del 27 luglio 2020, del 5
agosto 2020, del 2 settembre 2020, del 21 settembre 2020 e del 28 aprile 2021
(plico doc. 9), la Cassa CO 1 ha fissato in fr. 20 al giorno le indennità
riconosciute a RI 1 dal 17 marzo 2020 al 16 settembre 2020 e dal 20 febbraio
2021 al 26 febbraio 2021, sulla scorta del reddito in base al quale sono stati
fatturati gli acconti dei contributi sociali per il 2019, ossia fr. 9'000 (cfr.
doc. 1, pag. 4, punto 4).
1.3. In data 1° ottobre 2021 (cfr. doc.
5) l’assicurata ha domandato alla Cassa di compensazione un ricalcolo delle
prestazioni sulla base di un importo di fr. 19'000, come da decisione
definitiva di fissazione dei contributi per l’anno 2019 del 15 settembre 2021,
emessa in seguito alla tassazione 2019 del 3 marzo 2021 (cfr. risposta doc.
III).
1.4. Con decisione del 29 ottobre 2021
(doc. 4), confermata dalla decisione su opposizione del 18 luglio 2022 (doc. 1),
la Cassa CO 1 ha respinto la richiesta. L’amministrazione ha così motivato la
reiezione dell’opposizione:
" (…)
4.
Per quanto suesposto, per la prestazione relativa al periodo fino
al 16 settembre 2020 ai fini dell’ottenimento del diritto all’IPG Corona fa
stato il reddito riferito al 2019 e meglio quello in base al quale sono stati
fatturati i contributi d’acconto oppure, se già emanata, quello stabilito con
la decisione definitiva di fissazione dei contributi oppure, se più recente,
quello secondo la decisione di tassazione fiscale.
Nel caso concreto, quando è stato fissato il diritto alla
prestazione relativa al periodo fino al 16 settembre 2020, per l’anno 2019 non
era ancora stata emessa alcuna decisione definitiva di tassazione dei
contributi così come neppure alcuna decisione di tassazione fiscale.
Pertanto, fondandosi sugli elementi a disposizione in quel
momento, il diritto all’IPG Corona doveva essere stabilito sulla scorta del
reddito in base al quale sono stati fatturati gli acconti dei contributi
sociali per il 2019, che per tale anno era di CHF 9'000.00. Per gli anni
precedenti non è infatti mai stata emanata una decisione definitiva di
fissazione dei contributi sociali.
Quanto alla circostanza che l’opponente avrebbe chiesto un
adeguamento dei contributi d’acconto, essa non è determinante. Determinante è
piuttosto che, come ammesso dall’opponente stessa, un adeguamento non vi
è stato.
5.
Conformemente a quanto stabilito dall’art. 5 cpv. 2 dell’Ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno, l’opponente avrebbe potuto chiedere un nuovo
calcolo dell’indennità, soltanto se le fosse stata notificata una decisione di
tassazione fiscale più recente entro il 16 settembre 2020 e se avesse
provveduto a richiederlo entro tale data.
Nella fattispecie la decisione di tassazione fiscale per l’anno
2019 è stata emessa posteriormente al 16 settembre 2020, impedendo
all’opponente di chiedere una qualsivoglia modifica della sua indennità.
Quanto all’ipotesi, evocata dall’opponente, di chiedere un nuovo
calcolo dell’indennità sulla base della decisione definitiva dei contributi
sociali per il 2019, essa non è contemplata dall’Ordinanza COVID-19 perdita di
guadagno.
6.
Per le prestazioni relative al periodo dal 17 settembre 2020,
invece, secondo l’art. 5 cpv. 2bis Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno
nella sua versione dal 17 settembre 2020, agli aventi diritto di cui
all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2 o capoverso 3 che
hanno già percepito un’indennità in virtù della presente ordinanza nella
versione vigente fino al 16 settembre 2020, si applica la medesima base di
calcolo.
Parimenti, secondo la CIC versione 7 (che si applica ai diritti
fondati sull’ordinanza COVID-19 perdita di guadagno in vigore dal 17 settembre
2020, cfr. premessa), agli aventi diritto che hanno già ricevuto un’indennità
in virtù della versione dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno in vigore
fino al 16 settembre 2020 continua ad applicarsi la medesima base di calcolo
(marg. 1065).
Avendo l’opponente già ricevuto un’indennità per il periodo dal 17
marzo 2020 al 16 settembre 2020, continua ad applicarsi quale base di calcolo
il reddito in base al quale sono stati fatturati gli acconti dei contributi
sociali per il 2019.” (doc. 1)
1.5. RI 1 è insorta al TCA contro la
predetta decisione su opposizione, chiedendo il ricalcolo delle prestazioni tenendo
conto della tassazione 2019, non avendo alcuna responsabilità circa il momento
in cui è stata emessa (doc. I).
1.6. Con risposta dell’8 settembre 2022
la Cassa ha proposto la reiezione del ricorso, con argomentazioni che, laddove
necessario, saranno riprese in corso di motivazione (doc. III).
considerato in diritto
2.1. Ai sensi dell’art. 185 cpv. 3 della
Costituzione federale (Cost.), il Consiglio federale può emanare ordinanze e
decisioni per far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, dell’ordine
pubblico o della sicurezza interna. La validità di tali ordinanze dev’essere
limitata nel tempo.
Il Consiglio federale, fondandosi
sull’art. 185 cpv. 3 Cost., il 20 marzo 2020 ha, in particolare, adottato, per
frenare le conseguenze economiche connesse alla diffusione del coronavirus,
l’Ordinanza sui provvedimenti in caso di perdita di guadagno in relazione con
il coronavirus (COVID-19) (Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno; RS 830.31),
entrata in vigore retroattivamente il 17 marzo 2020 con validità di sei mesi
(RU 2020 871).
Per il periodo dal 17 marzo 2020
al 16 settembre 2020 il diritto alle indennità di perdita di guadagno è
disciplinato dall’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nella sua versione del
6 luglio 2020 (DTF 148 V 162, consid. 3.2; STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022,
consid. 6.1.1).
Secondo l’art. 2 cpv. 3 prima
frase dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore del 6 luglio 2020 hanno
diritto all’indennità i lavoratori indipendenti ai sensi dell’articolo 12 LPGA
che subiscono una perdita di guadagno a causa di un provvedimento di cui
all’articolo 6 capoversi 1 e 2 dell’ordinanza 2 COVID-19.
L’art. 6 cpv. 2 lett. e dell’Ordinanza
2 COVID-19 nel tenore in vigore fino al 26 aprile 2020 prevedeva che le
strutture accessibili al pubblico sono chiuse, segnatamente: strutture che
offrono servizi alla persona con contatto corporeo quali parrucchieri, saloni
di massaggio, studi di tatuaggio e centri estetici.
Dopo che il 25 settembre 2020 il
Parlamento ha approvato la Legge federale sulle basi legali delle ordinanze del
Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di COVID-19 (Legge COVID-19;
cfr. RS 818.102), il 4 novembre 2020 il Consiglio federale, fondandosi sull’art.
15 della Legge COVID-19, ha emanato una nuova regolamentazione che ha
sostituito quella precedentemente in vigore (cfr. anche STF 9C_663/2021 del 6
novembre 2022, consid. 6.1.1).
Ai sensi dell’art. 2 cpv. 1bis
lett. a n. 2 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore dell’8 ottobre
2020 le persone di cui al capoverso 1 hanno diritto all’indennità, se adempiono
le seguenti condizioni: devono interrompere l’attività lucrativa a causa di
provvedimenti ordinati dalle autorità conformemente all’articolo 6 capoverso 2
lettere a o b, 35 oppure 40 della legge del 28 settembre 20127 sulle epidemie
(LEp) in relazione con il coronavirus e subiscono una perdita di guadagno perché
nei loro confronti o nei confronti dei figli è stata ordinata una quarantena.
2.2. Relativamente alla forma
dell’indennità e al numero delle indennità giornaliere, l’art. 4 dell’Ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno enuncia che l’indennità è versata sotto forma di
indennità giornaliera (cpv. 1) e che ogni cinque indennità giornaliere sono
versate due ulteriori indennità giornaliere (cpv. 2).
Ai sensi dell’art. 5
dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore in vigore dal 17 marzo
2020, riguardante l’importo e il calcolo dell’indennità, l’indennità
giornaliera ammonta all’80 per cento del reddito medio dell’attività lucrativa
conseguito prima dell’inizio del diritto all’indennità (cpv. 1).
Per il cpv. 2, all’accertamento
del reddito è applicabile per analogia l’articolo 11 capoverso 1 della legge
del 25 settembre 1952 sulle indennità di perdita di guadagno. Dopo la
fissazione dell’indennità si può procedere a un nuovo calcolo della stessa
soltanto se una tassazione fiscale più recente è notificata all’avente diritto
entro il 16 settembre 2020 e quest’ultimo richiede il nuovo calcolo entro tale
data (nuovo testo giusta il n. I dell’Ordinanza del 19 giugno 2020, in vigore
dal 17 marzo 2020).
L’indennità ammonta al massimo a
196 franchi al giorno (cpv. 3).
In seguito ad un’ulteriore
modifica dal 17 settembre 2020 la seconda frase dell’art. 5 cpv. 2 ed il cpv. 4
sono stati abrogati e sono entrati in vigore i cpv. 2bis e 2ter,
del seguente tenore (RU 2020 3705):
" 2bis
Agli aventi diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2 o
capoverso 3 che hanno già percepito un’indennità in virtù della presente
ordinanza nella versione vigente fino al 16 settembre 2020, si applica la
medesima base di calcolo.
2ter Per il calcolo
dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2
capoverso 1bis lettera b numero 2 o capoverso 3, è determinante il reddito
soggetto all’AVS nel 2019. Dopo la fissazione dell’indennità non si può
procedere a un nuovo calcolo della stessa fondandosi su una base di calcolo più
recente.”
A questo proposito nel commento
all’entrata in vigore dell’art. 5 cpv. 2bis dell’ordinanza COVID-19
dal 17 settembre 2020, figura che “nel caso delle persone che avevano già diritto
a un’indennità in virtù dell’ordinanza nella versione vigente fino al 16
settembre 2020, si applica la base di calcolo utilizzata per quella indennità.
Fatti
I calcoli vengono effettuati sulla base del 2019, poiché, contrariamente al
2020, in questo anno non si sentivano ancora le ripercussioni del coronavirus e
il risultato dovrebbe quindi essere migliore. Gli aventi diritto hanno la
possibilità di far correggere l’importo dell’indennità, se ricevono la
decisione di tassazione fiscale prima del 16 settembre 2020. Le richieste di
nuovo calcolo inoltrate entro quella data saranno prese in considerazione,
mentre è escluso un nuovo calcolo dell’indennità sulla base di una decisione di
tassazione fiscale inviata dopo il 16 settembre 2020” (www.bsv.admin.ch).
Circa il cpv. 2ter,
figura che “nel caso delle persone che non avevano diritto a un’indennità in
virtù dell’ordinanza nella versione vigente fino al 16 settembre 2020, il
calcolo dell’indennità si basa sul reddito dell’attività lucrativa accertato
dalla cassa di compensazione AVS su cui si è fondata la decisione definitiva di
fissazione dei contributi per il 2019 o, se questa non è ancora stata emanata,
la fissazione dei contributi d’acconto per il 2019. È escluso un nuovo calcolo
sulla base di una decisione di tassazione fiscale più recente”.
Il 7 ottobre 2020 il Consiglio
federale ha adottato l’Ordinanza sul rimando delle ordinanze COVID-19 alla
legge COVID-19, in vigore dall’8 ottobre 2020, la quale prevede al punto 7
l’inserimento in ingresso dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno del 20
marzo 2020 la frase “visto l’articolo 15 della legge COVID-19 del 25
settembre 2020” (cfr. RU 2020 3971 e 3973).
Ai sensi dell’art. 5 cpv. 2ter
dell’Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno nel tenore in vigore dal 18 gennaio
2021 al 30 giugno 2021 (RU 2021 5, 109, 167, 218, 296), per il calcolo
dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi diritto di cui all’articolo 2
capoverso 1bis lettera b numero 2, capoversi 3, 3bis o 3quinquies
è determinante il reddito soggetto all’AVS conseguito nel 2019. Dopo la
fissazione dell’indennità non si può procedere a un nuovo calcolo della stessa
fondandosi su una base di calcolo più recente.
Dal 1° luglio 2021 la norma
prevede che per il calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti aventi
diritto di cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2,
capoverso 3, 3bis o 3quinquies che non rientrano nel
campo d’applicazione del capoverso 2bis è determinante il reddito
soggetto all’AVS conseguito nel 2019.
Dal 1° luglio 2021 è inoltre in
vigore l’art. 5 cpv. 2ter0 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di
guadagno per il quale se nel caso dei lavoratori indipendenti aventi diritto di
cui all’articolo 2 capoverso 1bis lettera b numero 2, capoverso 3, 3bis
o 3quinquies la decisione di tassazione fiscale per il 2019 indica
un reddito dell’attività lucrativa più elevato rispetto alla base di calcolo
secondo il capoverso 2bis o 2ter, dal 1° luglio 2021 le
indennità future sono calcolate sulla base della decisione di tassazione
fiscale per il 2019.
A questo proposito, nel commento
alle modifiche dell’ordinanza in vigore dal 1° luglio 2021 figura che per “il
calcolo dell’indennità dei lavoratori indipendenti è determinante il reddito
dell’attività lucrativa soggetto all’AVS conseguito nel 2019. In linea di
principio, si tratta del reddito su cui si è fondato il calcolo dei contributi
(contributi d’acconto) per l’anno 2019 o del reddito dell’attività lucrativa
soggetto all’AVS indicato nella decisione di tassazione fiscale per il 2019, se
questa è già disponibile al momento della nascita del diritto all’indennità.
Per il calcolo dell’indennità il cui diritto nasce dopo l’entrata in vigore
della presente modifica in futuro sarà considerato il reddito indicato nella
decisione di tassazione fiscale per il 2019, se questo è più vantaggioso per la
persona interessata. Queste regole di calcolo si applicheranno alle prestazioni
future a partire dal 1° luglio 2021. Per questo motivo l’ultimo periodo del
capoverso 2ter vigente è soppresso”.
L’art. 11 cpv. 1 della legge
federale del 25 settembre 1952 sulle indennità di perdita di guadagno (LIPG), a
cui rinvia l’art. 5 cpv. 2 Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno, prevede che
per l’accertamento del reddito medio conseguito prima del servizio è
determinante il reddito da cui sono prelevati i contributi secondo la LAVS. Il
Consiglio federale emana prescrizioni sul calcolo dell’indennità e incarica
l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali di allestire tabelle vincolanti
con importi arrotondati.
Il diritto all’indennità deve
essere esercitato dall’avente diritto (art. 7 cpv. 1 Ordinanza COVID-19 perdita
di guadagno).
Secondo l’art. 8 Ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno, l’indennità è versata all’avente diritto (cpv.
1), è versata mensilmente e posticipatamente (cpv. 2) ed è fissata e pagata
dalla cassa di compensazione AVS che era competente per la riscossione dei
contributi AVS prima della nascita del diritto all’indennità (cpv. 3).
2.3. Chiamato a pronunciarsi nel merito
di un ricorso inoltrato da un’assicurata che chiedeva che le indennità
giornaliere per il coronavirus fossero ricalcolate in base ai dati evinti dalla
tassazione 2019 emessa dopo il 16 settembre 2020, il Tribunale federale ha
parzialmente accolto il ricorso (STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022).
La vicenda è stata così riassunta
nel Comunicato stampa del 13 dicembre 2022 del Tribunale federale:
" In agosto
2020 una donna, di professione musicista e insegnante, ha presentato richiesta
per l’indennità di perdita di guadagno per il coronavirus. La Cassa di
compensazione del Canton Ticino ha fissato a 35 franchi l’indennità giornaliera
per il periodo dal 17 marzo 2020 alla fine di ottobre 2020, basando il proprio
calcolo sulla decisione definitiva di tassazione fiscale dell’interessata per
l’anno 2018. A gennaio 2021 quest’ultima ha inviato alla cassa di compensazione
la tassazione fiscale definitiva per il 2019, dalla quale risultava che il suo
reddito imponibile era significativamente più alto rispetto a quello del 2018.
L’interessata ha quindi chiesto di ricalcolare l’indennità giornaliera. La
Cassa di compensazione ha respinto tale richiesta e il Tribunale delle
assicurazioni del Canton Ticino ha confermato questa decisione.
Il Tribunale federale accoglie parzialmente il ricorso interposto
dall’interessata; le indennità giornaliere dovranno essere ricalcolate per il
periodo che decorre dal 17 settembre 2020. Occorre infatti operare una
distinzione tra il periodo dal 17 marzo 2020 al 16 settembre 2020 e quello dal
17 settembre 2020 al 30 giugno 2021. L’”Ordinanza COVID-19 perdita di guadagno”
applicabile durante il primo di questi due periodi prevedeva che, dopo essere
stata fissata, l’indennità poteva essere ricalcolata solo se l’avente diritto
avesse ricevuto una tassazione fiscale più recente entro il 16 settembre 2020 e
avesse richiesto il nuovo calcolo entro tale data. Secondo le versioni della
suddetta ordinanza applicabili al periodo successivo (dal 17 settembre 2020 al
30 giugno 2021), dopo essere stata fissata, l’indennità non può essere
ricalcolata in virtù di una base di calcolo più recente. Per quanto riguarda il
periodo fino al 16 settembre 2020, la soluzione adottata non è criticabile.
L’ordinanza litigiosa si basava sul diritto di necessità (articolo 185 della
Costituzione federale) e il Consiglio federale aveva un ampio margine di
manovra vista l’urgenza della situazione; il governo ha dovuto intervenire
rapidamente adottando regole semplici. Il periodo dal 17 settembre 2020 al 30
giugno 2021 va invece valutato in modo diverso. La situazione d’urgenza non era
più data come in precedenza. Nel ponderare gli interessi in gioco, la tutela
dei diritti costituzionali assume pertanto un peso maggiore. Va sottolineato in
particolare che le persone interessate non avevano alcuna influenza sul momento
del trattamento delle loro dichiarazioni d’imposta. Di conseguenza, la
soluzione adottata per il periodo posteriore al 17 settembre 2020 viola il
principio della parità di trattamento.”
Nella citata STF 9C_663/2021 del
6 novembre 2022 il Tribunale federale ha in particolare sviluppato le seguenti
considerazioni:
" (…)
9.
L'ordinanza COVID-19, nel suo tenore in vigore fino al 16
settembre 2020, costituisce un atto normativo che il Consiglio federale ha
adottato all'inizio della pandemia di coronavirus fondandosi sull'art. 185 cpv.
3 Cost. Si tratta di un'ordinanza di sostituzione indipendente da una legge
parlamentare. Il Tribunale federale può rivederne la costituzionalità a titolo
pregiudiziale e non applicarla se viola i diritti fondamentali (DTF 147 V 423
consid. 3.3; DTF 147 l 333 consid. 1.5 con riferimenti). L'ordinanza COVID-19
nel suo tenore in vigore a partire dal 17 settembre 2020 è invece un'ordinanza
che il Consiglio ha adottato in applicazione della delegazione legislativa
contenuta nell'art. 15 della legge COVID-19. Questa ordinanza può beneficiare
dell'immunità costituzionale solo se il suo contenuto è determinato da una
legge federale, nel caso contrario è sottoposta a un esame di costituzionalità da
parte del Tribunale federale (DTF 141 II 169 consid. 3.4).
10.
Una norma disattende il principio della parità di trattamento
garantito dall'art. 8 Cost. quando, tra casi simili, fa distinzioni che nessun
ragionevole motivo in relazione alla situazione da regolare giustifica di fare o
sottopone a un regime identico situazioni che presentano tra loro differenze rilevanti
e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. L'ingiustificata
uguaglianza, rispettivamente la disparità di trattamento, devono riferirsi a un
aspetto sostanziale. Trascurato non può poi essere il fatto che una disparità
di trattamento può comunque essere legittimata dagli scopi perseguiti dal
legislatore - o dal Consiglio federale nel caso di un'ordinanza - e che in
generale quest'ultimo ha un ampio spazio di manovra (DTF 147 V 423 consid.
5.1.2; sentenza 2C_302/2020 dell'11 novembre 2021 consid. 10.1 con
riferimenti).
11.
11.1
Dall'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza COVID-19 nel tenore del 6 luglio
2020 risulta che si può chiedere di ricalcolare un'indennità giornaliera solo
se la decisione di tassazione è anteriore al 17 settembre 2020 e se la
richiesta di ricalcolo è trasmessa alla Cassa prima di questa data. Visto il
chiaro tenore di questa disposizione, un'altra interpretazione non è possibile
(DTF 144 V 333 consid. 10.1). Lo stesso vale per il testo dell'art. 5 cpv. 2bis
e 5 cpv. 2ter dell'ordinanza COVID-19 in vigore dopo il 17 settembre 2020 nella
misura in cui è previsto che, se un assicurato percepisce un'indennità
giornaliera da prima del 17 settembre 2020, si applica la medesima base di
calcolo anche per il periodo a partire dal 17 settembre 2020 e non si può
procedere a un nuovo calcolo fondandosi su dati più recenti.
11.2
Va precisato, come anticipato al considerando 6.1.2 di cui sopra,
con riferimento alla DTF 148 V 162 consid. 5.3 già citata, che l'importo
dell'indennità giornaliera deve essere fissato in base ai dati fiscali relativi
al 2019 anche per il periodo anteriore al 17 settembre 2020. Nella fattispecie
la Cassa si è fondata sui dati fiscali relativi al 2018 che ritenevano un
reddito imponibile di fr. 15'800.- in quanto più favorevoli di quelli relativi
alla tassazione provvisoria di fissazione dei contributi per il 2019 (cfr. decisione
del 2 febbraio 2021). Ora sarebbe stato corretto riferirsi ai dati 2019 (anche
se provvisori e meno favorevoli per la ricorrente) in ottemperanza a quanto
scritto al considerando precedente. Tuttavia, indipendentemente dall'esito
della vertenza, non spetta al Tribunale federale correggere tale errore poiché
quest'ultimo non può a ogni modo andare oltre le conclusioni delle parti (art.
107 cpv. 1 LTF; divieto della reformatio in peius).
11.3
Si deve ora esaminare se la Cassa, come richiesto dall'insorgente,
doveva prendere in considerazione i dati della decisione di tassazione relativa
all'anno 2019 che ha stabilito un reddito imponibile cantonale di fr. 34'900.-
datata 21 ottobre 2020 e trasmessa alla Cassa il 22 gennaio 2021, quindi dopo
il 16 settembre 2020.
11.3.1
In più occasioni il Tribunale federale non ha avuto la possibilità
di pronunciarsi sulla questione litigiosa poiché i ricorsi inoltrati erano stati
giudicati inammissibili (sentenze 9C_752/2020 del 9 marzo 2021, 9C_130/2021 del
29 marzo 2021, 9C_34/2021 e 9C/35/2021 del 20 marzo 2021 e 9C_446/2021 del 6
ottobre 2021, cfr. in proposito DANIELE CATTANEO, Covid-19: les premiers arréts
du Tribunal des assurances du canton du Tessin, in: Assurances sociales et
pandèmie de Covid-19 di Sylvie Pétremand (ed.), Berna 2021, pag. 197). Se, da una
parte, delle ragioni relative all'urgenza della situazione sono comprensibili e
dovrebbero portare a soluzioni semplici e rapide, come messo in evidenza nella
sentenza cantonale impugnata e ripetuto dall'UFAS, dall'altra, si deve
sottolineare che le misure adottate non sfuggono a un esame di carattere
costituzionale, in particolare in rapporto al principio della parità di
trattamento (consid. 10 di cui sopra).
11.3.2
l testi delle ordinanze COVID-19 qui litigiosi non si fondano sulla
stessa base legale. Le ordinanze del 20 marzo e del 6 luglio 2020, che
disciplinano il periodo dal 17 marzo al 16 settembre 2020 sono state emanate in
applicazione all'art. 185 cpv. 3 Cost. L'ordinanza dell'8 ottobre 2020, che
regola il periodo successivo al 17 settembre 2020, si basa invece sulla legge
COVID-19 (consid. 6.1.1 e 6.2.1 e 9 di cui sopra). L'art. 5 cpv. 2
dell'ordinanza COVID-19 nel tenore del 6 luglio 2020 e gli articoli 5 cpv. 2bis
e 5 cpv. 2ter dell'ordinanza COVID-19 dell'8 ottobre 2020 in vigore dopo il 17
settembre 2020 hanno per scopo di indicare che l’indennità giornaliera deve
essere calcolata in base ai dati fiscali 2019 a disposizione
dell'amministrazione al più tardi il 16 settembre 2020. Ragioni per lo più
pratiche, legate alla rapidità dell'aiuto da accordare, sono invocate dalla
Cassa e riprese nella sentenza impugnata per giustificare questa data. La data
del 16 settembre 2020 corrisponde a quella di validità fissata in un primo
tempo per l'ordinanza COVID-19 nel tenore del 6 luglio 2020 (art. 11 cpv. 2
della suddetta ordinanza). Il motivo del limite al 16 settembre 2020 è quindi da
mettere in relazione principalmente alla durata di validità del testo legale.
Questa validità è stata in seguito prorogata da ultimo fino al 31 dicembre
2022, almeno per alcune disposizioni (art. 11 cpv. 7 dell'ordinanza COVID-19
nel tenore del 1° aprile 2022; RS 830.31).
11.3.3
Tenuto conto dell'ampio margine di manovra di cui deve potere beneficiare
il Consiglio federale quando emana un'ordinanza in un ambito di sua competenza,
si può ammettere che l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza COVID-19 nel tenore del 6
luglio 2020 non è arbitrario e rispetta il principio di uguaglianza giuridica
nella misura in cui la regolamentazione è giustificata da un motivo aggettivo
legato all'urgenza della situazione. Come rammentato dall'UFAS nella sua presa
di posizione, il Consiglio federale ha dovuto intervenire rapidamente adottando
delle regole semplici. Il limite temporale del 16 settembre 2020 per inoltrare
la domanda e i documenti idonei risponde a un'esigenza d'urgenza. Si trattava
infatti di decidere il più in fretta possibile su numerose richieste d'aiuto
d'urgenza dovute alle conseguenze economiche della pandemia. Non va trascurato
che al momento di adottare le ordinanze COVID-19 nella primavera / estate 2020
la situazione era molto volatile, non si conosceva l'evoluzione dal punto di
vista sanitario e neppure si poteva valutare il numero di richieste d'aiuto
d'urgenza che sarebbero state presentate.
11.3.4
La situazione deve essere invece giudicata diversamente per il periodo
posteriore al 16 settembre 2020 disciplinato dall'ordinanza COVID-19 nel tenore
dell'8 ottobre 2020. Preliminarmente va osservato che la legge COVID-19 (in particolare
il suo art. 15) non contiene indicazioni dettagliate sul contenuto
dell'ordinanza COVID-19 per quanta riguarda l'indennità per perdita di
guadagno. L'ordinanza COVID-19 non può quindi beneficiare dell'immunità
costituzionale e deve essere sottoposta a un esame di costituzionalità (consid.
9 di cui sopra). La situazione d'urgenza non era più data come in precedenza: i
motivi pratici che giustificavano una soluzione semplice non si presentavano più
con la stessa acuità. Non si vede per esempio che cosa avrebbe impedito
all'amministrazione di ricalcolare una prestazione se nuovi documenti le
fossero stati inoltrati prima dell'emanazione della sua decisione. Se, in un
primo tempo, poteva essere giustificato fissare un limite temporale per dare rapidamente
e senza burocrazia un aiuto d'urgenza, questo non è il caso, in un secondo
tempo, se l'urgenza non è più così presente. Per la ponderazione degli
interessi tra le esigenze dettate dall'urgenza (che non è più la stessa
nell'autunno 2020 rispetto alla primavera / estate 2020) e quelle legate al
rispetto dei principi costituzionali, quest'ultimi assumono un peso maggiore.
Ora è innegabile che la durata di trattamento di una procedura di
tassazione e fissazione dei contributi AVS/AI non dipende da chi domanda una
prestazione. In altre parole, chi richiede prestazioni non ha alcuna influenza
sull'esame della tassazione. È pertanto aleatorio sapere se nel caso di chi
richiede un'indennità giornaliera COVID-19 questa sarà calcolata in base a una
tassazione definitiva o provvisoria.
Con il mantenimento del limite temporale del 16 settembre 2020
viene ratificata una disparità di trattamento tra chi è già in possesso di una tassazione
fiscale 2019 prima del 17 settembre 2020 e chi non ce l'ha ancora, senza che
questa disparità si possa (più) fondare su un motivo aggettivo legato
all'urgenza della situazione.
La costituzionalità delle disposizioni litigiose in vigore a
partire dal
17 settembre 2020 è inoltre inficiata dalla seguente
considerazione. Le critiche relative all'impossibilità di prendere in
considerazione anche i dati fiscali posteriori al 17 settembre 2020 - e di
procedere a un nuovo calcolo - sono suffragate anche dagli art. 11 cpv. 1 LIPG
e in particolare dall'art. 7 cpv. 1 OIPG nel tenore in vigore fino al 30 giugno
2021, ai quali rinvia per analogia l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza COVID-19 nel tenore
dell'8 ottobre 2020. Ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 OIPG, l'indennità deve essere
calcolata sulla base del reddito determinante per l'ultimo contributo AVS prima
dell'entrata in servizio, convertito in salario giornaliero medio; se in
seguito viene stabilito un altro contributo AVS per l'anno del servizio, può
essere richiesto un nuovo calcolo dell'indennità.
Deve essere inoltre ricordato che a partire dal 1° luglio 2021
le indennità giornaliere sono calcolate sulla base della tassazione fiscale per
il 2019 senza più limiti di tempo (consid. 6.2.2 di cui sopra). (ndr:
sottolineature del redattore)
L'obbligo di presentare una richiesta al più tardi fino al 16
settembre 2020 e il divieto di ricalcolare l'indennità giornaliera con
parametri più recenti vale quindi solo per il periodo dal 17 settembre 2020 al 30
giugno 2021. l beneficiari di prestazioni per il periodo dal 17 settembre 2020
al 30 giugno 2021 sono quindi svantaggiati senza motivo rispetto a chi ha
potuto beneficiare di prestazioni a partire dal 1° luglio 2021.
11.4
Si deve pertanto ritenere che l'art. 5 cpv. 2 dell'ordinanza
COVID-19 nel tenore del 6 luglio 2020 è conforme alla Costituzione. La
disparità di trattamento legata al limite temporale del 16 settembre 2020 è
infatti giustificata da un motivo di urgenza. Invece, l'art. 5 cpv. 2bis e 2ter
dell'ordinanza COVID-19 nel tenore dell'8 ottobre 2020, nella misura in cui
esclude la possibilità di ricalcolare l'indennità giornaliera per il periodo
posteriore al 16 settembre 2020 per chi era già a beneficio di prestazioni, è
contrario al principio di uguaglianza giuridica poiché non può avvalersi della
clausola d'urgenza e non può essere applicato.
(ndr: sottolineature del redattore)
11.5
Considerandi
II Tribunale cantonale ha giustificato il rifiuto di ricalcolare
le prestazioni già versate anche riferendosi alla violazione dell'obbligo di informare
da parte della ricorrente (art. 31 LPGA e art. 24 cpv. 4 OAVS), oppure alla
presunta violazione del diritto di essere sentito in merito di quest'obbligo.
Visto l'esito del ricorso, che ha portato alla costatazione che il limite
temporale del 16 settembre 2020 contenuto nell'art. 5 cpv. 2bis e 2ter
dell'ordinanza COVID-19 nel tenore dell'8 ottobre 2020, con la conseguente
impossibilità di ricalcolare una prestazione già erogata prima del 17 settembre
2020, non può essere applicato, queste argomentazioni non devono essere
esaminate. Venendo a mancare il limite temporale del 16 settembre 2020, non si
può ritenere nessun obbligo a carico di un assicurato di annunciare un
cambiamento delle circostanze prima di questa data. D'altro canto, per il periodo
anteriore al 17 settembre 2020, va invece osservato che la normativa rispetta
lo spazio di manovra riconosciuto al Consiglio federale.
Di conseguenza, le censure in relazione alla violazione
dell'obbligo di informare formulate dalla ricorrente e alla violazione del suo diritto
di essere sentita in merito di quest'obbligo non sono sufficienti per
giustificare un'altra soluzione.
12.
Il ricorso, nella misura della sua ammissibilità (consid. 2 di cui
sopra), deve essere pertanto parzialmente accolto. La sentenza impugnata come
la decisione su opposizione della Cassa devono pertanto essere annullate e la
causa rinviata alla Cassa affinché prenda in considerazione i dati della
decisione di tassazione del 21 ottobre 2020 e renda una nuova decisione in
merito al periodo a partire dal 17 settembre 2020. Nell'ambito di questo esame,
la Cassa dovrà prendere in considerazione le decisioni di fissazione dei
contributi relative al 2019 più attuali e disponibili al momento della nuova
decisione amministrativa, in particolare la decisione dell'8 settembre 2021
(cfr. consid. 5 di cui sopra). (…)”
2.4
Nell’evenienza concreta la Cassa
ha riconosciuto alla ricorrente le indennità giornaliere per il coronavirus dal
17.
marzo 2020 al 16 settembre 2020 e dal 20 al 26 febbraio 2021 calcolando le
prestazioni sulla scorta del reddito in base al quale sono stati fatturati gli
acconti dei contributi sociali per il 2019, ossia fr. 9'000, pari ad
un’indennità di fr. 20 al giorno (cfr. doc. 1, pag. 4, punto 4 e plico doc. 6).
Il 3 marzo 2021 è stata emanata
la tassazione 2019 (cfr. doc. III), mentre il 15 settembre 2021 è stata emessa
la decisione definitiva di tassazione dei contributi AVS per l’anno 2019, sulla
base di un reddito di fr. 19'000 (doc. A7), confermata dalla decisione su
opposizione del 18 novembre 2021 (doc. A6).
Con
scritto pervenuto __________ il 4 ottobre 2021, la ricorrente ha chiesto di “rivedere
il conteggio dovuto alla pandemia, considerando che il vostro calcolo per le
indennità da voi versate erano sulla base di fr. 9000 annui” (doc. 5).
2.5
In
concreto, in applicazione dell’art. 5 cpv. 2 dell’Ordinanza COVID-19 perdita di
guadagno nel tenore del 6 luglio 2020 (cfr. STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022
e DTF 147 V 278), la decisione su
opposizione della Cassa che rifiuta il ricalcolo delle indennità giornaliere
riconosciute dal 17 marzo 2020 al 16 settembre 2020 in seguito all’emissione
della tassazione 2019 del 3 marzo 2021 e della decisione di fissazione dei
contributi 2019 del 15 settembre 2021, confermata dalla decisione su
opposizione del 18 novembre 2021, è corretta (STF 9C_663/2021 del 6
novembre 2022).
Infatti,
per l’art. 5 cpv. 2 seconda frase dell’Ordinanza COVID-19 perdita di
guadagno nel tenore del 6 luglio 2020, dopo la fissazione dell’indennità si può
procedere a un nuovo calcolo della stessa soltanto se una tassazione fiscale
più recente è notificata all’avente diritto entro il 16 settembre 2020 e
quest’ultimo richiede il nuovo calcolo entro tale data.
Tale
disposto, come stabilito dal Tribunale federale nella STF 9C_663/2021 del 6
novembre 2022 al consid. 11.3.3, citata al consid. 2.3, non è arbitrario e
rispetta il principio di uguaglianza giuridica nella misura in cui la
regolamentazione è giustificata da un motivo oggettivo legato all’urgenza della
situazione. Il limite temporale del 16 settembre 2020 per inoltrare la domanda
e i documenti idonei risponde ad un’esigenza d’urgenza. Si trattava di decidere
il più in fretta possibile su numerose richieste d’aiuto d’urgenza dovute alle
conseguenze economiche della pandemia.
L’esito
è invece diverso per quanto concerne il calcolo dell’ammontare delle indennità
riconosciute dal 17 settembre 2020, e meglio dal 20 febbraio 2021 al 26
febbraio 2021.
Il
Tribunale federale ha infatti stabilito che l'art. 5 cpv. 2bis e 2ter
dell'ordinanza COVID-19 nel tenore dell'8 ottobre 2020, nella misura in cui
esclude la possibilità di ricalcolare l'indennità giornaliera per il periodo
posteriore al 16 settembre 2020 per chi era già a beneficio di prestazioni, è
contrario al principio di uguaglianza giuridica poiché non può avvalersi della
clausola d'urgenza e non può essere applicato (9C_663/2021 del 6 novembre 2022,
consid. 11.3.4).
Considerato
che nel caso di specie la ricorrente ha chiesto il ricalcolo delle prestazioni
il 4 ottobre 2021, poco tempo dopo aver ricevuto la decisione di fissazione dei
contributi 2019 del 15 settembre 2021, la Cassa dovrà ricalcolare le
prestazioni sulla base di quest’ultima decisione (cfr. 9C_663/2021 del 6
novembre 2022, consid. 11.3.4).
A
questo proposito va rammentato che l’art. 7 cpv. 1 OIPG in vigore fino al 30
giugno 2021, applicabile per analogia in virtù del rinvio dell’art. 5 cpv. 2 dell’ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno nel tenore dell’8 ottobre 2020 (cfr. 9C_663/2021
del 6 novembre 2022, consid. 11.3.4), prevede che l’indennità deve essere
calcolata sulla base del reddito determinante per l’ultimo contributo AVS prima
dell’entrata in servizio, convertito in salario giornaliero medio; se in
seguito viene stabilito un altro contributo AVS per l’anno del servizio, può
essere richiesto un nuovo calcolo dell’indennità (cfr. anche l’art. 7 cpv. 2bis
OIPG nel tenore in vigore dal 1° luglio 2021).
Su
questo punto le censure vanno accolte.
2.6
Alla
luce di quanto sopra esposto il ricorso va parzialmente accolto. La decisione
su opposizione impugnata va annullata e l’incarto rinviato alla Cassa affinché,
per il calcolo dell’indennità giornaliera per il periodo dal 20 al 26 febbraio
2021, prenda in considerazione la decisione di fissazione dei contributi
relativa al 2019 più attuale e disponibile al momento della nuova decisione
amministrativa (STF 9C_663/2021 del 6 novembre 2022, consid. 12).
2.7
L’art.
61.
lett. fbis LPGA prevede che per
le controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la
singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo prevede il
tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un comportamento
temerario o sconsiderato.
Trattandosi di prestazioni IPG
Corona non è stato previsto di prelevare le spese (cfr. art. 1 Ordinanza
COVID-19 perdita di guadagno del 17 marzo 2020 [RU 2020 871; RS 830.31]; Kieser, Covid-19 – Erlasse und
Sozialversicherungsrecht in COVID-19. Ein Panorama der
Rechtsfragen zur Corona-Krise, Helbing Lichtenhahn Verlag, Basilea 2020 pag.
741.
n. 30).
Sul tema cfr. anche STF
9C_369/2022 del 19 settembre 2022; STF 9C_368/2021 del 2 giugno 2022; SVR 2022
KV Nr. 18 (STF 9C_13/2022 del 16 febbraio 2022); STF 9C_394/2021 del 3 gennaio
2022; STF 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 (al riguardo cfr. Ares Bernasconi, Actualités du TF,
8C_265/2021 du 21 juillet 2021 - frais judiciaires pour les tribunaux cantonaux
des assurances selon la révision de la LPGA du 21 juin 2019, in SZS/RSAS 2/2022
pag. 107).
Dispositivo
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso
è parzialmente accolto.
§ La decisione su opposizione
impugnata del 18 luglio 2022 è annullata. La causa è rinviata alla Cassa CO 1
perché statuisca di nuovo circa il diritto della ricorrente all’indennità di
perdita di guadagno dal 20 al 26 febbraio 2021. Per il resto, il ricorso è
respinto.
2. Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i
quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari,
deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere
una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la
busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo Gianluca
Menghetti