42.2023.26
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16 ottobre 2023Italiano66 min
Source ti.ch
Raccomandata
Incarto
n.
42.2023.26
rs
Lugano
16 ottobre 2023
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente,
Raffaele Guffi,
Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella
Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 5
giugno 2023 di
RI 1
contro
la decisione su reclamo del 12 maggio
2023 emanata da
Ufficio del sostegno sociale
e dell'inserimento, 6501 Bellinzona
in materia di assistenza sociale
ritenuto in
fatto
1.1. RI 1,
nata il __________ 1985 e cittadina italiana (cfr. doc. 35; 58), è stata al
beneficio di prestazioni assistenziali ordinarie e/o speciali (ad esempio con
lo scopo di far fronte al pagamento dei premi di cassa malati non coperti dai
relativi sussidi) dal mese di settembre 2014 al mese di novembre 2014, dal mese
di maggio 2015 al mese di luglio 2018 e da novembre 2019 a dicembre 2020,
percependo complessivi fr. 42'408.40 (cfr. doc. 22-30; I pag. 5).
1.2. Con sentenza 2C_204/2017 del 12 giugno 2018 il Tribunale
federale ha confermato la revoca del permesso di dimora UE/AELS ottenuto nel
2014 da RI 1 per esercitare un'attività lucrativa dipendente in Svizzera. La
domanda di revisione presentata contro tale giudizio è stata respinta dal
Tribunale federale con giudizio 2F_13/2018 del 10 agosto 2018.
Con ulteriore sentenza 2C_871/2020 del 2 dicembre 2020
il TF ha confermato, in ultima istanza, la liceità del diniego del 10
ottobre 2018 del rilascio del permesso di dimora UE/AELS per lavorare come
indipendente.
Il 21 dicembre 2020 l’Ufficio della
migrazione le ha, pertanto, fissato
la data del 15 gennaio 2021 quale termine ultimo per lasciare la Svizzera non
impugnabile.
Inoltre tale Ufficio, il 25 gennaio
2021, le ha negato il rilascio di un permesso di domicilio C UE/AELS, del
permesso F quale ammissione provvisoria, del permesso B quale caso di rigore
domandati il 22 dicembre 2020 e non è entrato nel merito della domanda di
riesame (cfr. STCA 42.2022.44 del 29 agosto 2022 consid. 2.8.).
Tale provvedimento è stato tutelato
sia dal Consiglio di Stato (5 maggio 2021), sia dal Tribunale cantonale
amministrativo con sentenza del 10 ottobre 2022.
Il
Tribunale federale, con pronunzia 2C_916/2022 del 30 novembre 2022, ha ritenuto
il ricorso sussidiario in materia costituzionale dell’interessata inammissibile
e ha respinto, nella misura in cui era ammissibile, il suo ricorso in materia
di diritto pubblico. L’Alta Corte, riguardo al richiamo dell’accordo sulla
libera circolazione delle persone, ha evidenziato che:
"
(…) alla ricorrente lo statuto di lavoratrice dipendente e quello di
lavoratrice indipendente sono già stati entrambi negati, con decisioni
confermate in ultima istanza anche dal Tribunale federale (sentenze 2C_204/2017
del 12 giugno 2018 [attività lucrativa dipendente] e 2C_871/2020 del 2 dicembre
2020 [attività lucrativa indipendente]; precedenti consid. A e B dei fatti).
Già per questo motivo,
la critica sollevata in relazione all'art. 4 allegato I ALC va quindi
respinta, senza che sia necessario soffermarsi sulla natura dell'inabilità
"attuale" al lavoro denunciata dall'insorgente (che pure non risulta
dal giudizio della Corte cantonale). Per quanto la richiesta del permesso di
dimora UE/AELS venga nuovamente ricondotta a "motivi di rigore", va
invece osservato che l'art. 4 allegato I ALC, al quale la ricorrente si richiama,
non regola simili fattispecie.” (consid. 3.2.)
Per
quanto concerne il riferimento all’accordo italo-svizzero del 10 agosto 1964,
relativo all'emigrazione dei lavoratori italiani in Svizzera la nostra Massima
Istanza ha precisato:
"
(…) l'art. 11 dell'accordo citato, subordina il diritto al rinnovo del
permesso di dimora all'esistenza di un soggiorno "regolare e
ininterrotto" in Svizzera della durata di cinque anni, cioè a una
condizione che fa in concreto difetto. Sempre a un soggiorno "regolare e
ininterrotto" di almeno cinque anni è inoltre subordinato anche il
rilascio di un permesso di domicilio (sentenza 2A.231/2002 del 28 maggio 2002
consid. 1.1.4, in cui la portata della dichiarazione del 23 aprile 1983 è
lasciata aperta; messaggio dell'8 marzo 2002 relativo alla legge federale sugli
stranieri, FF 2002 3327, cifra. 1.3.6.3).
A differenza di quanto
sostenuto nell'impugnativa, un soggiorno "regolare e ininterrotto" è
infatti dato soltanto quando si è in presenza di un permesso di dimora valido
(sentenze 2A.105/2001 del 26 giugno 2001 consid. 3c;2A.73/1999 del 26 aprile
1999 consid. 1a;2A.79/1998 del 22 giugno 1998 consid. 1a.bb), ovvero di una
condizione avveratasi qui nemmeno per la durata di un anno: perché la
ricorrente ha ottenuto un permesso di dimora UE/AELS nel mese di maggio 2014 e
lo stesso le è stato revocato con decisione del 27 febbraio 2015 (giudizio
impugnato, consid. 4.1.2), di modo che da quel momento la sua permanenza in
Svizzera è stata unicamente tollerata. Dapprima, fino alla pronuncia della
sentenza 2C_204/2017, in relazione alla revoca appena menzionata. Di seguito,
in conseguenza del diniego del rilascio di un permesso di dimora per
l'esercizio di un'attività lucrativa indipendente, fino alla pronuncia della
sentenza 2C_871/2020 del 2 dicembre 2020 (precedenti consid. A e B dei fatti).”
(consid. 4.2.)
1.3. A
seguito della STF 2C_916/2022 del 30 novembre 2022 l’Ufficio della migrazione,
il 22 dicembre 2022, ha fissato nei confronti di RI 1 la data del 22 gennaio
2023 quale termine ultimo per lasciare la Svizzera, ricordando che tale
provvedimento non costituisce una decisione impugnabile (cfr. doc. 36).
Il 20
febbraio 2023 l’Ufficio della migrazione ha rifiutato la sua richiesta di rilascio
di un permesso provvisorio di rigore, negandole una proroga ulteriore del
termine di partenza (cfr. doc. 21).
Con
pronunzia 2D_17/2023 del 6 settembre 2023 l’Alta Corte ha ritenuto
inammissibile l’impugnativa di RI 1 contro la sentenza del 23 giugno 2023 del Tribunale cantonale amministrativo che aveva tutelato
il giudizio con cui il Consiglio di Stato aveva dichiarato irricevibile
l'allegato ricorsuale sottopostogli dalla medesima contro la conferma dell’11
gennaio 2023 da parte della Sezione della popolazione del termine di
partenza con scadenza il 22 gennaio successivo (a seguito della richiesta del 5
gennaio 2023 di RI 1 di annullare il citato termine di partenza con effetto
immediato e di rilasciarle un nuovo permesso di soggiorno).
1.4. Nel frattempo questo Tribunale, con
sentenza 42.2021.5-6 del 26 aprile 2021, cresciuta in giudicato incontestata (cfr.
doc. 206) e la cui istanza di revisione è stata respinta dal TCA con giudizio
42.2022.37 del 29 agosto 2022 (il relativo ricorso al TF è stato ritenuto
inammissibile con giudizio 8C_568/2022 del 9 novembre 2022; cfr. doc. 165; 171),
ha stabilito che a ragione l’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI),
con decisioni del 16 novembre e del 1° dicembre 2020, nonché con decisioni su reclamo
dell’11 e del 13 gennaio 2021, aveva negato a RI 1 il diritto a ulteriori
prestazioni assistenziali a far tempo dal mese di dicembre 2020, ritenuta la
sua intenzione di continuare con l’attività professionale indipendente di
assistenza e consulenza giuridica (__________), nonostante le fosse stato
intimato di chiudere e di inoltrare domanda di indennità straordinarie di
disoccupazione.
Il TCA
ha sottolineato che il diritto a prestazioni assistenziali risultava perlomeno
dubbio considerando che la stessa non disponeva di un permesso di soggiorno
valido.
Con
ulteriore giudizio 42.2022.44 del 29 agosto 2022 (cfr. doc. 193) questa Corte
ha confermato il rifiuto di erogare a RI 1 un aiuto d’urgenza postulato nel
novembre 2021, come pure le prestazioni assistenziali richieste nel dicembre
2021.
Il TCA,
da un lato, ha rilevato che la sua attività indipendente non redditizia era
ancora attiva e che del resto non disponeva di un permesso valido dalla fine
del febbraio 2015. Al riguardo è stato precisato che la sua presenza in
Svizzera era semplicemente tollerata dalle autorità e non si trattava, quindi,
di un soggiorno legale.
È
stato, poi, osservato che neppure il diritto internazionale soccorreva la
ricorrente, siccome le prestazioni assistenziali, costituendo dei vantaggi sociali,
non rientrano nel campo di applicazione materiale dell’ALC.
Dall’altro, questo Tribunale ha concluso
che la ricorrente non aveva reso perlomeno verosimile di essere confrontata con
una reale situazione di bisogno attuale e urgente.
Il
ricorso inoltrato al Tribunale federale contro la STCA 42.2022.44 da RI 1 è
stato ritenuto inammissibile con giudizio 8C_570/2022 del 9 novembre 2022 (cfr.
doc. 186).
1.5. Con
decisione del 23 gennaio 2023 l’USSI ha negato a RI 1 il diritto a prestazioni
assistenziali nuovamente richieste il 21 dicembre 2022 (cfr. doc. 56),
rilevando:
"
(…) Ritenuto che a tutt’oggi la sua attività indipendente risulta attiva
(senza permetterle di raggiungere l’indipendenza economica), nonostante le
nostre decisioni del 16 novembre 2020 e del 1° dicembre 2020, confermate dalla
sentenza del Tribunale cantonale delle assicurazioni del 26 aprile 2021
(42.2021.5-6), con le quali le avevamo intimato di chiudere la sua attività
entro il 30 novembre 2020, non si giustifica un nostro intervento” (Doc. 10)
1.6. RI 1 ha
interposto tempestivo reclamo, nel quale ha chiesto l’accoglimento della sua “(…)
domanda di sostegno sociale del 21 dicembre 2022, anche attraverso un aiuto
immediato per casi urgenti e di particolare bisogno” e ha affermato:
"
1. A causa di una serie di degenze ospedaliere che sto
affrontando (cfr. docc. Allegati), non sono in grado di affrontare l'iter
burocratico di chiusura dell'attività dal momento che non posso recarmi
personalmente all'Ufficio Laps del Municipio di __________ e all'Ufficio di
collocamento per espletare tutte le pratiche burocratiche e l'iscrizione al
collocamento. Per tale motivo, la documentazione richiesta non potrà essere al
momento disponibile.
2. Si fa presente, ulteriormente che
l'iscrizione al collocamento risulta essere superflua dal momento che difetto
requisito dell'idoneità al collocamento, dato che a partire dal 21 settembre
2021 sono inabile al lavoro nella misura del 100% e quindi inidonea al
collocamento (certificati di inabilità già ai vostri atti),
3. ln uno stato di degenza ospedaliera
non mi può essere negata l'assistenza sociale minima e mi deve essere garantita
la copertura delle cure medico sanitarie da parte del vostro Ufficio, l'unico
Ufficio cantonale che dovrebbe intervenire nel caso di specie. Infatti, è
pendente una richiesta di prestazioni all'ufficio Al e in attesa è il vostro
Ufficio che dovrebbe intervenire per garantire il minimo vitale esistenziale,
la pigione mensile e la copertura delle spese mediche di base.
4. Alla luce di ciò, pertanto, il
vostro Ufficio dovrebbe riesaminare la mia situazione personale e garantirmi
provvisoriamente perlomeno l'assistenza sociale conformemente all'articolo 12
della Costituzione federale (il cosiddetto soccorso d'emergenza) al fine di
garantirmi i mezzi indispensabili per un'esistenza dignitosa (alimentazione,
vestiario, alloggio, cure mediche di base) e questo minimo vitale non può
essere negato (ciò indipendentemente se si tratta di aiuti ordinari e/o di
emergenza). Tale aiuto è chiesto provvisoriamente in uno stato di degenza
ospedaliera che non mi consente concretamente di procedere personalmente con
l'iter burocratico da voi richiesto. ln caso contrario, chiedo al vostro
Ufficio di espletare tutte le attività necessarie che si rendono utili ai fini
dell'assistenza." (cfr. doc. 11-12).
Al
reclamo sono stati allegati tre certificati medici, e meglio un’attestazione
del 30 gennaio 2023 dell’__________ secondo cui RI 1 è stata degente dal 18 al
31 gennaio 2023 e inabile al lavoro dal 18 gennaio al 28 febbraio 2023 (cfr.
doc. 14), una certificazione del 10 febbraio 2023 della __________ di __________
da cui emerge che la stessa ha effettuato riabilitazione in regime stazionario
dal 31 gennaio al 13 febbraio 2023 ed era incapace al lavoro per malattia dal
31 gennaio al 27 febbraio 2023 (cfr. doc. 15), nonché una conferma di degenza del
9 febbraio 2023 rilasciata dalla Clinica __________ di __________ e inviata per
conoscenza al Dr. med. __________ e a __________, in cui è stato indicato che
l’entrata della reclamante era prevista per il 14 febbraio 2023 (cfr. doc. 16).
1.7. Con
decisione su reclamo del 12 maggio 2023 l’USSI ha confermato il proprio
provvedimento del 23 gennaio 2023, ritenendo divenuta priva d’oggetto la richiesta
di effetto sospensivo.
L’amministrazione
ha sottolineato, da una parte, che RI 1 è a conoscenza dal mese di novembre
2020 di dovere chiudere la sua attività che non garantisce un guadagno e che
tale obbligo è stato confermato dal TCA con sentenze 42.2021.5-6 del 26 aprile
2021 e 42.2022.44 del 29 agosto 2022 (cfr. consid. 1.4.).
Dall’altra,
che la stessa, in contrasto con il principio di sussidiarietà, non ha però la
volontà di cessare l’attività, come risulta dal “Rapporto del Comune di
domicilio” del 19 dicembre 2022 dove lo Sportello Laps ha indicato “(…) La
signora non intende chiedere l’attività in quanto sostiene che l’inabilità è
provvisoria ed ha la speranza di poter presto ritornare a lavorare” (cfr.
doc. 34).
L’USSI
ha aggiunto che, siccome ai sensi dell’art. 5 Las hanno diritto alle
prestazioni dell’assistenza sociale le persone con domicilio o dimora
assistenziale nel Cantone Ticino, il diritto della reclamante a prestazioni
assistenziali risulta ancora più dubbioso ritenuta la conferma da parte
dell’Ufficio della migrazione di lasciare la Svizzera entro il 22 gennaio 2023
(cfr. doc. A1).
1.8. Contro
la citata decisione su reclamo RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA,
postulando:
"
1. In via cautelare:
-
viene concesso l'effetto sospensivo alla decisione su reclamo dell'USSl emessa
in data 12 maggio 2023;
-
disporre la misura cautelare più idonea per la tutela della situazione
giuridica soggettiva fatta valere dalla reclamante e conseguentemente
accogliere l'istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva del provvedimento
impugnato e di adozione di misure provvisionali con ogni consequenziale
statuizione in relazione alla sospensione dell'efficacia esecutiva del
provvedimento impugnato.
2. ln via principale:
Il ricorso è accolto.
Di conseguenza:
-
la decisione su reclamo del 12 maggio 2023 è annullata e alla ricorrente viene
concesso l'aiuto sociale a partire dal mese di dicembre 2022.
3. Protestate tasse,
spese e chieste congrue ripetibili.”
(Doc. I pag. 15)
A
sostegno delle proprie pretese la ricorrente ha addotto che l’urgenza e lo
stato di bisogno sussistono in relazione alla necessità di un sostegno
finanziario per il periodo di inabilità lavorativa e di degenza ospedaliera dei
mesi di luglio e agosto 2023, in quanto, non avendo alcun tipo di introito e/o
prestazioni per perdita di guadagno, ha bisogno di provvedere mensilmente al
minimo vitale esistenziale e al pagamento del canone di locazione rimasto
insoluto da maggio 2023 (per il quale ha ricevuto un richiamo), nonché del
premio dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie, come pure di avere
un’esistenza decorosa e dignitosa.
L’insorgente
ha poi asserito che nel periodo determinante per le sentenze 42.2021.5-6 e
42.2022.44, a differenza del caso concreto, non presentava un’inabilità
lavorativa. La medesima ha affermato di essere incapace al lavoro al 100% dal
21 settembre 2021 (e di avere pendente una domanda AI), così da non poter
percepire un guadagno, né essere idonea al collocamento, condizione da
adempiere per beneficiare delle indennità straordinarie di disoccupazione.
È
stato, altresì, sottolineato che nelle sentenze 42.2021.5-6 e 42.2022.44 non è
stato esaminato, da un lato, che “la ricorrente non ha diritto ad usufruire
dell’assistenza sociale cantonale volontaria ex art. 96 c.p. perché non è stata
sottoposta a privazione della libertà personale e nei suoi confronti non è
stata disposta alcuna carcerazione (cfr. sentenza n. 60.2021.261 del 16
novembre 2021 della Corte dei reclami penali) e che gli altri tipi di
assistenza sociale, che necessitano del consenso dell’interessato, vanno invece
garantiti sempre durante il procedimento penale” che la vede coinvolta.
L’insorgente
ha peraltro puntualizzato di non avere mai ricevuto alcuna disposizione di
chiusura da parte delle competenti autorità penali.
Dall’altro,
che la mancata crescita nel mercato del lavoro dell’attività indipendente
sarebbe stata impedita dall’apertura dei procedimenti penali e dal discredito
pubblico.
La ricorrente ha asserito che non
vi è una sentenza federale che abbia statuito un suo allontanamento dalla
Svizzera e che comunque la stessa non può essere allontanata dal Cantone,
siccome vi sono delle pretese legali che il Cantone Ticino deve garantirle
prima della partenza.
L’insorgente sostiene, quindi, che
fino a quando il Cantone non avrà applicato la procedura corretta prevista
dalla Legge federale sugli stranieri in sede di allontanamento e fino a quando
non avrà lasciato definitivamente e fisicamente la Svizzera il suo domicilio
assistenziale è in Svizzera.
A
mente di RI 1 il diniego dell’assistenza sociale da parte del Cantone non
risulta essere ossequioso delle garanzie costituzionali di rispetto e
protezione della dignità umana ex art. 7 Cost. e del diritto all’aiuto in
situazione di bisogno ex art. 12 Cost.
Infine
la ricorrente ha censurato “la violazione del diritto in riferimento
all’omessa applicazione dell’art. 23 Las secondo cui le prestazioni
assistenziali strettamente indispensabili non possono essere rifiutate, anche
se l’interessato sia personalmente colpevole del suo stato e l’importo delle
prestazioni ordinarie e di quelle speciali, stabilito secondo gli art. 18 e 20,
può però solo essere ridotto (e non soppresso totalmente), tenuto conto delle
direttive in merito della Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione
sociale” (cfr. doc. I).
1.9. Nella
risposta di causa del 27 giugno 2023 l’USSI ha postulato la reiezione
dell’impugnativa, precisando, in particolare in relazione alla richiesta di un
aiuto d’urgenza, che “la signora non comprova alcun reale impedimento
affinché ella ritorni nel proprio Stato d'origine, l'Italia, il cui confine
dista pochi passi da dove ha indicato di risiedere. Ella si ostina a non voler
dar seguito all'ordine impartitole dall'Ufficio della migrazione, né tantomeno
risulta una reale situazione di bisogno attuale e urgente che le impedisca di
rientrare in Italia. Con tale agire la signora RI 1 sta violando ulteriormente
il principio di sussidiarietà e l'obbligo di ridurre il danno” (cfr. doc.
III).
1.10. Sempre il
27 giugno 2023 la ricorrente ha trasmesso, in riferimento alla reale situazione
di bisogno attuale e urgente, la diffida da parte del locatore per le pigioni di
maggio e giugno 2023 rimaste insolute (oltre che per ulteriori importi mensili
di fr. 60.-- sia per maggio che per giugno 2023; cfr. doc. IV1) e ha chiesto il
riconoscimento del diritto all’aiuto in situazioni di bisogno ex art. 12 Cost.
(cfr. doc. IV + 1).
1.11. L’USSI,
l’11 luglio 2023, ha preso posizione al riguardo, ribadendo in buona sostanza
quanto affermato nella propria risposta (cfr. doc. VII; III; consid. 1.9.)
1.12. Il 12
luglio 2023 è pervenuto uno scritto dell’insorgente, in cui ha presentato delle
osservazioni riguardo alla risposta di causa (cfr. doc. VI) e al quale ha
allegato, oltre ai certificati del 30 gennaio 2023 dell’__________ e del 10
febbraio 2023 della __________ di __________ (cfr. doc. B4; B5) già presentati
con il reclamo (cfr. consid. 1.6.), la garanzia di assunzione dei costi del 28
marzo 2023 da parte del __________ (per __________) emessa a favore della __________
per la degenza a far tempo dal 30 marzo 2023 e valida fino al 10 maggio 2023
(cfr. doc. B3) e la conferma dell’11 luglio 2023 che la medesima si trovava presso
la __________ di __________ per un trattamento in regime stazionario, la cui
durata era prevista dall’8 luglio al 18 agosto 2023 (cfr. doc. B2).
1.13. L’amministrazione
si è ancora espressa in merito alla fattispecie il 2 agosto 2023 (cfr. doc. X).
1.14. RI 1, il
3 agosto 2023, ha informato che il locatore, il 28 luglio 2023, le ha intimato
la disdetta ufficiale ex art. 257d CO con effetto dal 31 agosto 2023,
nonostante fosse stato messo al corrente della sua situazione (cfr. doc. XII;
C1-C3):
1.15. Il 17
agosto 2023 l’USSI ha evidenziato, da una parte, che l’insorgente ha
autonomamente provveduto al pagamento degli affitti per i mesi di gennaio,
febbraio, marzo e aprile 2023.
Dall’altra,
che “(…) se l’USSI dovesse riconoscerle il pagamento delle pigioni scoperte,
l’Ufficio agevolerebbe la sua presenza illegale in Svizzera il che
comporterebbe una disparità di trattamento con gli stranieri che ottemperano
all’obbligo di lasciare il territorio elvetico dopo la scadenza del loro
permesso di soggiorno” e che “ad ogni modo la reclamante, apparentemente
ancora in degenza presso la clinica __________, non ha comprovato una reale
situazione d’urgenza” (cfr. doc. XIV).
1.16. La
ricorrente, il 21 agosto 2023, ha formulato alcune puntualizzazioni (cfr. doc.
XVI) e ha prodotto un certificato medico allestito in quella data dalla __________
di __________ da cui si evince che la medesima è inabile al lavoro a causa di
infortunio dal 1° agosto al 30 settembre 2023 (cfr. doc. D2) e la conferma
della stessa data da parte della clinica grigionese riguardante il trattamento
stazionario iniziato l’8 luglio (consid. 1.12.) e prorogato al 15 settembre
2023 (cfr. doc. D1).
1.17. L’8
settembre 2023 la parte resistente si è riconfermata nella risposta di causa e
nelle proprie osservazioni (cfr. doc. XVIII).
1.18. Il doc.
XVIII è stato inviato per conoscenza all’insorgente (cfr. doc. XIX).
1.19. Il 4
ottobre 2023 è pervenuto a questa Corte uno scritto redatto il 28 settembre
2023 dalla __________ in cui è stata sollecitata l’evasione del ricorso ed è
stato rilevato che “la paziente è ancora psicopatologicamente e somaticamente
compromessa e completamente scompensata a causa della sua sintomatologia
(disturbi psichici e disturbi somatici) e della sua attuale complessa
situazione di vita (nessuna fonte finanziaria disponibile, risparmi esauriti e
impossibilità di lavorare)”, che “(…) i pagamenti dell’affitto sono
scoperti, le bollette si stanno accumulando , non riesce a saldare i premi e le
partecipazioni LAMal nella misura in cui non siano già coperte dal sussidio
cantonale, i debiti stanno aumentando e non è in grado di affrontare la vita
quotidiana”, che “la signora RI 1 non ha più contatti con la sua
famiglia dal 2021 e nonostante i suoi familiari sono venuti a conoscenza della
sua situazione attuale tramite terzi, non vogliono e non possono aiutarla” e
che “(…) non vuole tornare in Italia per nessun motivo. Da quanto riferito
da parte della signora RI 1, se ritornasse in Italia in queste condizioni non
le verrebbe garantito nulla e non saprebbe dove andare a vivere (…)” (cfr. doc.
XX).
È,
inoltre, stata allegata copia del verbale di udienza redatto il 21 settembre
2023 dall’Autorità di protezione __________, sede di __________, in cui è stata
discussa in presenza di RI 1 la richiesta di curatela del 7 settembre 2023
formulata a favore di quest’ultima dallo psicologo __________ della __________,
da cui risulta:
"
(…) La signora RI 1 illustra le difficoltà nelle quali versa, tutte di
carattere prettamente economico-amministrativo.
Descrive compiutamente e
con piena padronanza le pratiche che ha in corso, conseguenti all’infortunio
occorsole nel 2021 che l’ha resa inabile al lavoro.
Si sta adoperando in
prima persona per ottenere, anche con ricorsi ad istanze superiori, le
prestazioni finanziarie (AI; USSI; URC) cui dovrebbe avere diritto. In questo momento
è infatti rimasta sprovvista di entrate, essendo terminato il periodo
riconosciuto come infortunio.
Nonostante le difficoltà
oggettive cui l’interessata deve in questo momento far fronte, dalla
discussione non emergono i presupposti di incapacità previsto dall’art. 390 CC
per l’istituzione di una curatela.
La pratica è dunque
archiviata” (Doc. XX1).
1.20. I doc. XX
e XX1 sono stati trasmessi per conoscenza all’USSI (cfr. doc. XXI).
considerato in
diritto
2.1. L’intervento della pubblica assistenza
è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo
1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di
modifiche, valide segnatamente dal 1° febbraio 2003 (cfr. fu 99/2002 del 10
dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e dal 1° ottobre 2006 (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU
40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317), resesi necessarie in particolare a seguito dell’adozione,
il 26 giugno 2002, della Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle
prestazioni sociali (Laps) in vigore dal 1° febbraio 2003 (cfr. FU 53/2002 del
2 luglio 2002 pag. 4752 segg.; BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
2.2. L'art. 1
Las stabilisce che lo Stato provvede, nel rispetto della dignità e dei diritti
della persona, all'attribuzione delle prestazioni sociali stabilite dalla
legislazione federale o cantonale e, in particolare, all'assistenza di quanti
stanno per cadere o siano caduti nel bisogno (cpv. 1).
Le
prestazioni sociali hanno lo scopo di favorire l'inserimento sociale e professionale
dei beneficiari (cpv. 2).
L'art.
2 della Legge fissa il principio della sussidiarietà dell'assistenza e prevede
al cpv. 1 che "le prestazioni assistenziali secondo questa legge sono
complementari o suppletorie a quelle della previdenza, delle assicurazioni
sociali e delle misure contro la disoccupazione previste da altre leggi
cantonali".
Il
cpv. 2 precisa che "in particolare le prestazioni assistenziali
propriamente dette di tipo finanziario vengono concesse solo una volta esaurite
le altre prestazioni sociali previste dalla Legge sull'armonizzazione e il
coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (art. 13 Laps)".
2.3. Secondo
l’art. 11 Las i provvedimenti assistenziali consistono in provvedimenti
preventivi (art. 12 Las) e in prestazioni assistenziali propriamente dette
(art. 17).
Al
riguardo va rilevato che la legge sull'armonizzazione e il coordinamento delle
prestazioni sociali (Laps) ha previsto per la Las la possibilità di derogare
alla legge quadro. Questo principio è sancito esplicitamente dall’art. 2 cpv. 2
Laps, che autorizza la Las a derogare alle disposizioni degli art. 4, 6, 8, 9,
10, 23 e 33 Laps (cfr. Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 2).
La
natura, l’ampiezza e la durata delle prestazioni assistenziali propriamente
dette sono commisurate agli scopi di questa legge, alle condizioni personali e
alle situazioni locali (art. 17 cpv. 1 Las).
Esse
si suddividono in due categorie: ordinarie e speciali (art. 17 cpv. 2 Las).
Questa
distinzione si basa su criteri qualitativi inerenti alle prestazioni, in
relazione al tipo di bisogno cui sono destinate (cfr. Messaggio n. 5250 del
Consiglio di Stato relativo alla modifica della Legge sull'assistenza dell’8
maggio 2002, pag. 3).
Inoltre
le prestazioni assistenziali possono essere ricorrenti o puntuali (art. 17 cpv.
3 Las).
Relativamente
alle prestazioni ordinarie l’art. 18 Las enuncia:
"
Le prestazioni assistenziali ordinarie coprono la differenza fra il
reddito disponibile residuale e la soglia d’intervento ai sensi dell’art. 19,
da cui vengono dedotte le prestazioni sociali di complemento effettivamente
percepite sulla base della Laps. (cpv. 1)
Le prestazioni ordinarie hanno di
regola carattere ricorrente. (cpv. 2)"
Ex
art. 19 Las, concernente la soglia di intervento, poi:
" La soglia
d’intervento per le prestazioni assistenziali, in deroga all’art. 10 Laps, è
definita ogni anno, tenuto conto delle direttive emanate dalla Conferenza
svizzera delle istituzioni dell’azione sociale."
L’art.
19 Las definisce la soglia di intervento per le prestazioni assistenziali in
deroga a quella stabilita dalla Laps (art. 10 Laps) che fa riferimento ai
limiti minimi previsti dalla legislazione sulle prestazioni complementari
all’AVS/AI.
La Las
rinvia, in effetti, alle disposizioni della Conferenza svizzera delle
istituzioni dell’azione sociale (COSAS; dal 2021 CSIAS; cfr.
https://skos.ch/it/norme-csias/consultare-le-norme), a cui peraltro il Ticino
si adegua da molti anni, come altri Cantoni.
L’ammontare
della soglia Las viene deciso annualmente tenuto conto delle direttive della
COSAS (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio n. 5250 dell’8 maggio 2002, pag. 3).
Nel
Rapporto del 5 novembre 2002 sul messaggio n. 5250, pag. 4-5 la Commissione
della gestione ha indicato che tale soglia è inferiore al minimo delle PC e può
configurarsi con il concetto di minimo vitale garantito dalla Costituzione
federale e dalla Costituzione cantonale. La soglia definita a livello svizzero
si basa sui dati statistici svizzeri inerenti ai consumi delle famiglie e dei
singoli ed è considerata come scientificamente attendibile e appropriata.
A decorrere dal 1° gennaio 2021 le Direttive riguardanti gli importi delle
prestazioni assistenziali prevedono i seguenti forfait di mantenimento:
" Persone dell’unità di riferimento - Forfait globale per il mantenimento
(raccomandato
dalla COSAS)
(CHF/mese)
1
persona
1’006.--
2
persone
1'539.--
3
persone
1'871.--
4
persone
2'153.--
5
persone
2'435.--
Per ogni
persona
+ 204.--
supplementare”
(cfr. Direttive riguardanti gli importi
delle prestazioni assistenziali per il 2021, in BU 1/2021 del 5 gennaio 2021,
pag. 2).
Gli
importi relativi al fabbisogno per l’anno 2022 sono rimasti invariati rispetto
al 2021 (cfr. Direttive riguardanti gli importi delle prestazioni assistenziali
per il 2022 del 28 dicembre 2021; https://www4.ti.ch/fileadmin/DSS/DASF/SDSS/USSI/Direttive_prestazioni_assistenziali.pdf).
Dal 1°
gennaio 2023 gli importi dei forfait di mantenimento sono stati
aumentati come segue:
" Persone dell’unità di riferimento - Forfait globale per il mantenimento
(raccomandato
dalla COSAS)
1
persona
1’031.-- / mese
2
persone
1'577.-- / mese
3
persone
1'918.-- / mese
4
persone
2'206.-- / mese
5
persone
2'495.-- / mese
Per ogni
persona
+ 209.-- / mese
supplementare”
2.4. L’USSI ha negato alla ricorrente il
diritto alle prestazioni assistenziali richieste il 21 dicembre 2022, in quanto
la sua attività indipendente di assistenza e consulenza giuridica (ditta
individuale __________ iscritta al Registro di commercio il 18 febbraio 2018;
cfr. www.zefix.ch) non redditizia è ancora attiva, benché sia al
corrente (perlomeno) dal mese di novembre 2020 di dovere chiudere, obbligo peraltro
confermato anche dal TCA con sentenze 42.2021.5-6 del 26 aprile 2021 e
42.2022.44 del 29 agosto 2022 (cfr. doc. 10; A1; consid. 1.5.; 1.7.).
Riguardo ai richiedenti
l’assistenza sociale che esercitano un’attività indipendente giova ribadire che
la nostra Massima Istanza, in una sentenza 2P 301/2004 del 6 dicembre 2004, si
è così espressa:
" Par arrêt du 26 octobre 2004, le Tribunal
administratif du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif) a
rejeté le recours de X.________ contre la décision de l'Hospice général du 21
mai 2004. Il a d'abord rappelé le but de l'assistance publique et souligné son
caractère subsidiaire par rapport aux autres prestations sociales fédérales,
cantonales ou communales. Puis, il a retenu en particulier que, depuis le 16
mai 2003, date de l'inscription de son entreprise au registre du commerce,
l'intéressée exerçait une activité à titre indépendant, ce qui l'empêchait de
s'inscrire à l'Office cantonal pour rechercher une activité salariée ou, à
défaut, pour percevoir des prestations de l'assurance-chômage. Comme les
prestations d'assistance étaient subsidiaires par rapport aux prestations de
chômage, elles devaient être refusées en l'espèce. La décision querellée était
d'autant plus justifiée que l'intéressée n'avait pas fourni la totalité des
renseignements nécessaires au sujet de sa situation financière effective et
qu'elle ne désirait pas mettre un terme à son activité indépendante.
(...)
7.
Au demeurant, la lecture de
l'arrêt attaqué permet de constater que le Tribunal administratif a appliqué
correctement la législation topique, en particulier la loi du 19 septembre 1980
sur l'assistance publique du canton de Genève."
Dalla sentenza cantonale relativa a quel caso (ATA/804/2004) si evince
che il diritto a prestazioni assistenziali è stato riconosciuto ancora durante
tre mesi (fino al 31 agosto 2003), dopo che l'assicurata aveva iniziato
un'attività lucrativa indipendente a titolo principale, che in precedenza aveva
effettuato per diversi anni a titolo accessorio (beneficiando di prestazioni
assistenziali).
Con sentenza 8C_782/2019 del 9
settembre 2020 il TF ha confermato il diniego di prestazioni assistenziali
deciso dall’autorità competente del Canton Ginevra e avallato dalla Camera
amministrativa della Corte di giustizia del Canton Ginevra nei confronti di una
persona che dopo aver ricevuto per sei mesi da parte dell’assistenza sociale un
aiuto finanziario eccezionale quale indipendente aveva comunque mantenuto lo
statuto professionale d’indipendente.
Il TF ha in particolare
evidenziato, da un lato, che l’oggetto della contestazione, determinato dal
giudizio impugnato, verteva sull’aiuto sociale ordinario ai sensi della legge
cantonale sull’inserimento e l’aiuto sociale individuale (LIASI, la quale secondo la giurisprudenza cantonale ginevrina
concretizza il principio di sussidiarietà; cfr. consid. 3.3.) e non sull’aiuto
d’urgenza ex art. 12 Cost.
Dall’altro, che il diniego dell’assistenza
sociale oltre il termine di sei mesi (consid. 3.3.: “L’art.16 al. 2 RIASI précise que
l'aide financière est accordée pour une durée de trois mois; en cas
d'incapacité de travail du bénéficiaire, les prestations peuvent être accordées
pendant une durée maximale de six mois”) era
dipeso unicamente dal rifiuto dell’insorgente di rinunciare al suo statuto
d’indipendente presso l’ufficio cantonale delle assicurazioni sociali. Al
riguardo è stato specificato che la libertà economica giusta l’art. 27 Cost.
non risultava violata, in quanto la ricorrente era libera di restare iscritta
come indipendente e di continuare a cercare lavoro in tal senso senza
richiedere l’aiuto da parte dell’assistenza sociale.
Al
riguardo per completezza è utile rilevare che nel maggio 2022 il Consiglio di
Stato del Canton Ginevra ha presentato il progetto di legge sull’aiuto sociale
e la lotta contro la precarietà (Loi sur l'aide sociale et la lutte contre la
précarité - LASLP)
che costituisce una riforma profonda della legge sull’inserimento e l’aiuto
sociale individuale (LIASI) con lo scopo, tra l’altro,
di sostenere meglio le persone che esercitano un’attività lucrativa
indipendente, ad esempio prolungando da tre a sei mesi (rinnovabili) la durata
dell’aiuto sociale a loro favore (cfr. https://www.ge.ch/document/communique-hebdomadaire-du-conseil-etat-du-4-mai-2022#extrait-28540; https://www.ge.ch/document/28585/telecharger).
Il 10
gennaio 2023 la Commissione degli affari sociali si è però rifiutata di entrare
in materia su tale progetto. Pertanto la revisione della legge concernente
l’aiuto sociale sarà oggetto di dibattito in Gran Consiglio soltanto dopo le
elezioni cantonali del mese di aprile 2023 (cfr. https://www.tdg.ch/la-reforme-sociale-de-thierry-apotheloz-prend-leau-379349661567; https://www.rts.ch/audio-podcast/2023/audio/la-reforme-de-l-aide-sociale-a-ete-balayee-par-la-commission-des-affaires-sociales-du-grand-conseil-genevois-25892015.html?id=25892018).
La
nuova legge sull’aiuto sociale è stata approvata dal parlamento del Cantone
Ginevra il 23 giugno 2023 (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato del Cantone
Ticino N. 8317 del 23 agosto 2023, “Rapporto sulla mozione del 18 ottobre 2021
presentata da Ivo Durisch, Danilo Forini e cofirmatari “Le prestazioni sociali
sono un diritto e non un delitto! È necessaria una campagna di lotta alla
povertà e alla precarietà dovuta al non ricorso agli aiuti sociali” (…), pag.
16).
L’Alta Corte, in una sentenza
8D_13/2020 del 19 luglio 2021 consid. 10.1.4., ha poi evidenziato che
pretendere che un beneficiario dell’assistenza sociale interrompa entro un
adeguato termine un’attività indipendente che non consente di far fronte al
proprio fabbisogno non viola il principio della parità di trattamento, né il
divieto dell’arbitrio.
In tale giudizio il Tribunale
federale ha rilevato che le disposizioni COSAS prevedono che la soppressione
delle prestazioni è consentita solo in caso di violazione del principio di
sussidiarietà (cfr. p.to F.3 cfr. 4 della versione valida dal 1° gennaio 2021).
In quel caso di specie al
ricorrente, il quale esercitava un’attività indipendente non redditizia che
aveva comunque interrotto nell’agosto 2019, non poteva essere imputata una tale
violazione. Non si giustificava, quindi, la completa soppressione delle
prestazioni assistenziali dal 1° luglio al 26 agosto 2019, bensì soltanto la
relativa riduzione per non avere rispettato le condizioni fissate
dall’amministrazione (cfr. consid. 11.1.).
2.5. Il TCA, dal canto suo, in una
sentenza 42.2006.12 del 15 febbraio 2007, pubblicata in RtiD II-2007 N° 14 pag.
62 seg., ha confermato una decisione su reclamo dell'USSI che ha negato ad un
gallerista indipendente il prolungamento dell'aiuto temporaneo di sei mesi
accordatogli dall'assistenza sociale in quanto alla conclusione di quel periodo
la situazione finanziaria dell'attività dell'interessato non era concretamente
cambiata né era imminente un turnaround (l’espressione “turnaround” rappresenta
tutti i processi sistematici di rilancio, generatore di un insieme di
cambiamenti rilevanti, spesso urgenti, disegnati in vista di un obiettivo: il
ritorno dell’impresa all’equilibrio, alla redditività, allo sviluppo ulteriore.
Da un punto di vista formale il turnaround coincide con l’approvazione del
piano di risanamento, mentre dal punto di vista sostanziale si identifica con
l’attuazione delle prime operazioni finalizzate ad arginare le perdite; cfr. www.tesionline.it) della
stessa.
Inoltre con giudizio 42.2010.1 del
27 settembre 2010 il TCA ha stabilito che le prestazioni assistenziali possono
essere riconosciute, per principio, durante tre mesi, anche se si tratta di
un'attività indipendente già in corso. Il ricorso contro il diniego
dell’assistenza sociale presentato da un interessato è così stato parzialmente
accolto, annullando la decisione impugnata per quel che riguardava il periodo
dal 1° giugno al 31 agosto 2009 e confermandola per il periodo precedente.
Il ricorso interposto contro la
sentenza sopra citata dall’assicurato all’Alta Corte è stato dichiarato
inammissibile (cfr. STF 8C_863/2010 del 12 novembre 2010).
2.6. Per quanto attiene al caso della
ricorrente, la quale ha comunque beneficiato dell’intervento dell’assistenza
sociale da settembre a novembre 2014, da maggio 2015 a luglio 2018 (da luglio
2015 a luglio 2018 le prestazioni erano costituite dal premio della cassa
malati) e da novembre 2019 a novembre 2020 (cfr. consid. 1.1.; doc. 22-30),
questo Tribunale, come visto nei fatti (cfr. consid. 1.4.), con sentenza
42.2021.5-6 del 26 aprile 2021 - la cui istanza di revisione della STCA
42.2021.5-6 del 26 aprile 2021 è stata respinta con giudizio 42.2022.37 del 29
agosto 2022 e il relativo ricorso al TF è stato giudicato inammissibile con
giudizio 8C_568/2022 del 9 novembre 2022 - ha deciso che a ragione l’USSI aveva
rifiutato dal dicembre 2020 di erogarle nuovamente prestazioni assistenziali,
ritenuta la sua intenzione di continuare con l’attività professionale
indipendente, nonostante le fosse stato intimato, già un anno prima, di
chiudere e di inoltrare domanda di indennità straordinarie di disoccupazione.
Il TCA ha precisato che del resto la sua situazione finanziaria non era
cambiata, né era imminente un turnaround.
Questa Corte ha così motivato il
proprio giudizio 42.2021.5-6:
"
(…)
2.8. Nella presente evenienza l’USSI,
già nella decisione del 9 dicembre 2019 con cui ha riconosciuto alla ricorrente
una prestazione assistenziale ordinaria di fr. 979.-- per i mesi di novembre e
dicembre 2019, l’ha avvertita che dal 1° maggio 2020, se avesse richiesto
nuovamente le prestazioni assistenziali, avrebbe dovuto provvedere alla
chiusura della sua attività indipendente di assistenza e consulenza giuridica (__________;
cfr. doc. I; STCA 42.2020.26 del 25 gennaio 2021consid. 1.3.) e alla verifica
dell’eventuale diritto alle indennità straordinarie di disoccupazione. È stato
peraltro precisato che in caso contrario l’amministrazione non avrebbe elargito
alcuna prestazione assistenziale (cfr. STCA 42.2020.26 del 25 gennaio 2021
consid. 1.1.).
L’assistenza sociale è stata ad ogni
modo erogata all’insorgente non soltanto fino all’aprile 2020, bensì anche nei
mesi successivi, da maggio a novembre 2020 (cfr. doc. 10; consid. 1.1.; inc.
42.2020.26 doc. 377; 394; 410; 434; 447; 262; 271; 276; 279; 299; 361).
Pertanto, allorché con decisione del 1°
dicembre 2020, l’USSI ha rifiutato alla ricorrente l’erogazione di prestazioni,
ritenuta la sua intenzione di continuare con l’attività professionale
indipendente (cfr. doc. 47; consid. 1.2.), era trascorso circa un anno dal
primo avviso in tal senso, anno in cui la medesima ha beneficiato di
prestazioni assistenziali.
La situazione finanziaria dell’attività
della ricorrente non è del resto concretamente cambiata né era imminente un
turnaround della stessa.
Per quanto attiene alla censura
ricorsuale secondo cui la situazione dell’insorgente sarebbe diversa da chi non
ha raggiuto l’indipendenza economica in sei mesi pur avendo possibilità di
crescere e affermarsi nel mercato del lavoro, poiché nel suo caso la crescita
nel mercato del lavoro sarebbe stata impedita dall’apertura dei procedimenti
penali e dal discredito pubblico (cfr. doc. I pag. 12), giova osservare che in
ogni caso non è stata minimamente comprovata una relazione causale tra i
procedimenti penali a suo carico e il mancato raggiungimento di un’indipendenza
economica.
Va poi considerato che l’assistenza
sociale ha carattere sussidiario rispetto alle assicurazioni sociali federali e
cantonali, come pure rispetto al reddito da attività dipendente (cfr. consid.
2.3.; 2.4.).
In casu non si giustifica di
conseguenza l’erogazione di un ulteriore sostegno in caso di attività
indipendente (cfr. in particolare STF 8C_782/2019 del 9 settembre 2020 citata
al consid. 2.6.).”
Inoltre
con sentenza 42.2022.44 del 29 agosto 2022, il cui
ricorso al TF è stato ritenuto inammissibile con giudizio 8C_570/2022 del 9
novembre 2022, il TCA ha in particolare confermato il diniego del
diritto alle prestazioni assistenziali richieste nel dicembre 2021, poiché l’insorgente
aveva continuato a svolgere la propria attività indipendente non redditizia.
In proposito al consid. 2.6. è
stato rilevato che “nemmeno attualmente la situazione finanziaria
dell’attività indipendente dell’insorgente di assistenza e consulenza giuridica
risulta modificata, nel senso di un incremento degli affari. È la ricorrente
stessa che ha affermato che la sua attività non consente un’autosufficienza
economica, bensì unicamente un minimo guadagno (cfr. doc. III)” e che “l’obiezione
sollevata dall’insorgente secondo cui non avrebbe diritto alle indennità
straordinarie di disoccupazione essendo sprovvista nel Cantone Ticino di un
permesso di soggiorno e non essendo idonea al collocamento in quanto inabile al
lavoro al 100% dal 21 settembre 2021 (cfr. doc. III p.ti 8 e 9) è ininfluente.
Non spetta alla ricorrente
stabilire se abbia o meno diritto a una prestazione specifica, bensì
all’autorità competente, nel caso delle indennità straordinarie di
disoccupazione all’Ufficio delle misure attive (cfr. art. 2b lett. e
RL-rilocc)”.
Dalle
carte processuali non emergono, del resto, elementi che consentano di
considerare che l’andamento dell’attività indipendente della ricorrente sia
migliorato nel 2022 e nell’anno in corso.
Nonostante
ciò, la sua ditta individuale __________ iscritta al Registro di commercio il
18 febbraio 2018 (cfr. www.zefix.ch) risulta tuttora attiva.
Al
riguardo cfr. STF 8C_267/2022 del 15 giugno 2022 con cui l’Alta Corte ha
ritenuto inammissibile il ricorso interposto contro la sentenza A1 21 212
emanata dal Tribunale cantonale del Vallese il 6 aprile 2022 da una persona
alla quale era stata rifiutata l’assistenza sociale poiché la sua attività di
consulenza, iscritta al Registro di commercio, non aveva potenzialità di
sviluppo entro un termine di sei mesi.
In
concreto sono più di cinque anni che la ricorrente ha aperto l’attività
professionale di consulenza senza ricavarne il minimo per far fronte al proprio
mantenimento.
La
medesima ha sì affermato di essere totalmente inabile al lavoro dal 21
settembre 2021 (cfr. doc. 11-12; in effetti è risultata incapace al lavoro per
malattia dal 18 gennaio al 28 febbraio 2023 - cfr. doc. 14-15=B4-B5 - e
degente presso la __________ di __________ dall’8 luglio al 15/30 settembre
2023 - cfr. doc. D2 - con inabilità al lavoro al 100% per infortunio dal
1° agosto al 30 settembre 2023 - cfr. doc. D1; D2) e di avere pendente una
domanda AI (cfr. doc. I) già perlomeno dal febbraio 2023 (cfr. doc. 11), tuttavia
mai ha affermato di avere l’intenzione di chiudere la propria attività.
In
proposito occorre sottolineare che un’attività indipendente non redditizia non
può essere sostenuta, nemmeno indirettamente, tramite l’assistenza sociale,
rispettivamente deve essere evitata una distorsione della concorrenza, e meglio
non vanno agevolati degli indipendenti in un determinato settore rispetto a
coloro che esercitano nel medesimo ambito senza ricevere prestazioni
assistenziali (cfr. STF 8D_132020 del 19 luglio 2021 consid. 10.1.4.;
Ingrid Hess, “Travail indépendant: qui a droit à l’aide social?” (pag.
4) in Soziale Sicherheit CHSS del 12 settembre 2023).
Per quanto concerne la critica dell’insorgente
relativa al fatto che non sarebbe mai stato considerato che la crescita sul
mercato del lavoro della sua attività da indipendente sarebbe stata impedita
dall’apertura dei procedimenti penali e dal discredito pubblico, più
precisamente non sarebbe stato verificato il nesso causale tra i procedimenti
penali e il mancato raggiungimento di un’indipendenza economica (cfr. doc. I
pag. 8), il TCA si limita a osservare che, a prescindere dalla questione della
pertinenza di tale argomento ai fini del diritto all’assistenza sociale, un
eventuale nesso causale doveva essere comprovato dall’insorgente.
Il
dovere delle parti di collaborare
all’istruzione della causa, che limita la portata del principio inquisitorio
reggente la procedura nell’ambito delle assicurazioni sociali e dell’assistenza
sociale, comprende infatti, in particolare, l'obbligo delle parti di apportare
- ove ciò fosse ragionevolmente esigibile - le prove necessarie, avuto riguardo
alla natura della disputa e ai fatti invocati (cfr. art. art. 43 cpv. 3 e 61
lett. c LPGA; art. 16 Lptca).
In caso
contrario le parti rischiano di dover sopportare le conseguenze della carenza
di prove (cfr. STF 8C_307/2022 del 4 settembre 2023 consid. 6.2.1., destinata
alla pubblicazione nella Raccolta ufficiale; STF 8C_693/2020 del 26 luglio 2021
consid. 4.1.; STF 8C_326/2019 dell’8 maggio 2020 consid. 4.4.; STF 8C_309/2015
del 21 ottobre 2015 consid. 6.2.; STF 9C_694/2014 del 1° aprile 2015 consid.
3.2.; STF 9C_978/2010 del 14 aprile 2011 consid. 4.1.; STFA C 107/04 del 9
giugno 2005 consid. 3; STFA P 36/00 del 9 maggio 2001 consid. 3; DTF 125 V 195
consid. 2 con riferimenti).
Nel caso di specie, per contro, la
ricorrente non ha minimamente documentato una relazione causale tra i
procedimenti penali a suo carico e il mancato raggiungimento di un’indipendenza
economica (cfr. STF 2C_871/2020 del 2 dicembre 2020 consid. 5.4.3. concernente
l’insorgente; STCA 42.2022.44 del 29 agosto 2022 consid. 2.6.; STCA 42.2021.5-6
del 26 aprile 2021 consid. 2.8.).
2.7. L’asserzione dell’insorgente secondo
cui non è mai stato esaminato che “la ricorrente non ha diritto ad usufruire
dell’assistenza sociale cantonale volontaria ex art. 96 c.p. perché non è stata
sottoposta a privazione della libertà personale e nei suoi confronti non è
stata disposta alcuna carcerazione (cfr. sentenza n. 60.2021.261 del 16
novembre 2021 della Corte dei reclami penali) e che gli altri tipi di
assistenza sociale, che necessitano del consenso dell’interessato, vanno invece
garantiti sempre durante il procedimento penale” (cfr. doc. I pag. 6-7) è
infondata.
In
effetti nella sentenza 42.2022.44 del 29 agosto 2022 consid. 2.7., al riguardo,
è stato indicato:
"
Quanto asserito dalla ricorrente circa l’art. 96 CP fondandosi sulla
sentenza 60.2021.261 emanata dalla Corte dei reclami penali del Tribunale
d’appello (CRP) il 16 novembre 2021, ossia che tale disposto prevedrebbe che
l’assistenza sociale deve essere garantita in ogni caso durante un procedimento
penale, non consente un esito differente della presente vertenza.
In primo luogo, va ricordato che nella
sentenza 42.2021.5-6 del 26 aprile 2021 - cresciuta in giudicato incontestata e
la cui istanza di revisione, giova ribadirlo, è stata respinta con giudizio
42.2022.37 emesso in data odierna - a proposito dell’art. 96 CP è stato
evidenziato:
“ 2.12. Infine il richiamo all’art. 96 CP (cfr. doc. I
pag. 10-11; III; IX), che enuncia che per la durata del procedimento penale e
dell’esecuzione della pena i Cantoni assicurano un’assistenza sociale cui gli
interessati possono fare capo volontariamente, è ininfluente, in quanto
l’assistenza sociale volontaria (soziale Betreuung; assistance sociale),
oggetto di tale disposto non corrisponde all’aiuto sociale (Sozialhilfe; aide
sociale) ai sensi della Las (cfr. STF 2C_871/2020 del 2 dicembre 2020 consid.
5.4.3.).
In proposito va ricordato che con le decisioni
impugnate è stato confermato il rifiuto di prestazioni assistenziali dal mese
di dicembre 2020, poiché (a prescindere dalla questione dell’assistenza
volontaria ai sensi dell’art. 96 CP) la ricorrente non ha interrotto l’attività
indipendente. Se, quindi, come preteso dall’insorgente, nel Cantone Ticino
l’assistenza ex art. 96 CP dovesse ricadere (perlomeno parzialmente) sotto il
concetto di aiuto sociale ai sensi della Las (cfr. doc. III), la stessa
dovrebbe comunque essere negata. In effetti i criteri Las non sono rispettati,
in quanto, oltre alla mancanza di domicilio o dimora assistenziale nel Cantone
Ticino, la ricorrente continua la propria attività indipendente non redditizia.
Non spetta poi al Tribunale cantonale delle
assicurazioni determinare l’autorità competente in relazione all’art. 96 CP.
D’altronde al riguardo è pendente un “Reclamo per
conflitti di competenza tra i Dipartimenti per l’applicazione dell’art. 96
Codice penale” interposto il 12 febbraio 2021 dall’insorgente al Consiglio di
Stato e successivamente trasmesso dal Servizio dei ricorsi del Consiglio di
Stato ai Servizi giuridici del Consiglio di Stato (cfr. doc. IX2).”
Il riferimento alla sentenza
60.2021.261 emanata dalla CRP il 16 novembre 2021 secondo cui l’assistenza
sociale, quando non vi è carcerazione, come nel caso dell’istante, sarebbe
garantita sempre nel procedimento penale (cfr. doc. I; III e B4 inc.
42.2022.44), non è poi di alcun ausilio all’insorgente.
Da tale giudizio si evince in effetti:
“ Secondo i lavori preparatori alla norma (messaggio
21.9.1998 in FF 1999 II 1969, p. 1812) occorre distinguere tra assistenza
riabilitatrice e altri tipi di assistenza sociale. L’assistenza riabilitatrice
è ordinata durante il periodo di prova o in relazione a un trattamento
ambulatoriale ed ha un certo carattere vincolante. Gli altri tipi di assistenza
sociale, che necessitano del consenso dell’interessato, devono invece sempre
essere garantiti, sia durante il procedimento penale sia durante l’esecuzione
in un penitenziario.
Una persona interessata da un procedimento penale deve
avere la possibilità di ottenere un aiuto sociale a partire dall’arresto [“von
der Festnahme weg” (BSK Strafrecht I – M. IMPERATORI, 4. Ed., art. 96 CO n. 2)]
per il corso del procedimento penale e dell’esecuzione (BSK Strafrecht I – M.
IMPERATORI, op. cit., art. 96 CP n. 2; STGB Praxiskommentar – S. TRECHSEL / M.
PIETH / N. CAPUS, 4. Ed., art. 96 CP n. 1). Il nesso con l’arresto comprova che
l’assistenza continua, termine che meglio esprime il concetto, è stata
concepita per i casi di arresto (BSK Strafrecht I – M. IMPERATORI, op. cit.,
art. 96 CP n. 2), ovvero di privazione della libertà personale. E questo, a
prescindere dal tenore letterale dell’art. 96 CP, perché - dal profilo storico
- la creazione di un’assistenza sociale era dovuta alla constatazione che nella
maggior parte degli istituti penitenziari on ci fossero servizi sociali (BSK
Strafrecht I – M. IMPERATORI, op. cit., art. 96 CP n. 2).
L’assistenza ex art. 96 CP persegue obiettivi di
prevenzione speciale: si concretizza segnatamente nell’aiuto personale,
materiale, finanziario e socioterapeutico (CR CP – M. PERRIN, art. 96 CP n. 6).
L’assistenza sociale volontaria ai sensi dell’art. 96
CP non si estende al periodo dopo la liberazione definitiva del condannato
(Handkommentar StGB – W. WOHLERS, op. cit., art. 96 CP n. 1).
(…)”
(Doc. B4)
L’assistenza sociale volontaria oggetto
dell’art. 96 CP, conformemente a quanto si evince già dalla STCA 42.2021.5-6
consid. 2.12. e dalla STCA 42.2020.26 del 25 gennaio 2021 consid. 2.5., non
corrisponde all’aiuto sociale ai sensi della Las (cfr. STF 2C_871/2020 del 2
dicembre 2020 consid. 5.4.3. riguardante la ricorrente). Inoltre, come risulta
dal giudizio 60.2021.261 della CRP, l’assistenza sociale ai sensi dell’art. 96
CP si applica soltanto ai procedimenti penali in cui viene disposta la
carcerazione. L’assistenza riabilitatrice trova applicazione durante il periodo
di prova o in relazione a un trattamento ambulatoriale, mentre gli altri tipi
di assistenza sociale, sempre riguardanti l’art. 96 CP, devono sempre essere
garantiti a partire dall’arresto. La privazione della libertà personale è in
ogni caso un requisito indispensabile.
La CRP, con sentenza 60.2021.261
cresciuta in giudicato incontestata, ha del resto confermato la decisione del
Dipartimento delle istituzioni del 25 agosto 2021 con cui è stata respinta
l’istanza di RI 1 di concessione dell’assistenza giusta l’art. 96 CP, non
essendo mai stata incarcerata (cfr. doc. B4).”
2.8. In ogni
caso le prestazioni assistenziali prevedono, quale condizione essenziale, il
domicilio nel Cantone (cfr. art. 5 cpv. 1 Legge sull’assistenza sociale del
Cantone Ticino - Las).
Per i cittadini stranieri il rilascio di un permesso di presenza
vale peraltro quale costituzione di domicilio (presunzione) salvo la prova che la dimora è cominciata
già prima o soltanto più tardi o è di natura provvisoria (cfr. art. 4 cpv. 2 Legge
federale sull’assistenza - LAS;
decreto 42.2022.3 consid. 2.4. emesso dal TCA il 31 gennaio 2022, il cui
ricorso al Tribunale federale è stato ritenuto inammissibile con giudizio
8C_136/2022 del 17 marzo 2022).
L’insorgente
non dispone di un permesso valido dalla fine del mese di febbraio 2015 (cfr. consid.
1.2; STF 2C_916/2022 del 30 novembre 2022 consid. 4.2.).
A
seguito della sentenza 2C_916/2022 del 30 novembre 2022, con cui il TF ha confermato la
liceità del diniego del rilascio del permesso di domicilio C UE/AELS, del
permesso F quale ammissione provvisoria, del permesso B quale caso di rigore richiesti
il 22 dicembre 2020 statuita sia dal Consiglio di Stato che dal Tribunale
amministrativo, l’Ufficio della migrazione, il 22 dicembre 2022, ha fissato
alla ricorrente la data del 22 gennaio 2023 quale termine ultimo per lasciare
la Svizzera non impugnabile (cfr. consid. 1.3.; STF 2D_17/2023 del 6 settembre
2023).
L’Alta
Corte ha peraltro evidenziato, contrariamente a quanto sostiene l’insorgente
(cfr. doc. I pag. 9), che il suo soggiorno in Svizzera non è regolare, non
disponendo di un permesso di dimora valido e che, quindi, dal 27 febbraio 2015 “la
sua permanenza in Svizzera è stata unicamente tollerata” (cfr. STF 2C_916/2022
del 30 novembre 2022 consid. 4.2.).
A
quest’ultimo riguardo cfr. pure STF 2C_469/2022 del 25 luglio 2022 consid. 6.2.,
in cui il Tribunale federale ha precisato che la presenza in Svizzera grazie
alla semplice tolleranza delle autorità - ad esempio, in ragione dell’effetto
sospensivo concesso durante una procedura di ricorso - non va considerato un
soggiorno legale.
È
vero, come sostiene la ricorrente (cfr. doc. VI), che non è competenza
dell’USSI di entrare nel merito del dossier riguardante il termine impostole
per lasciare la Svizzera (nel corso degli anni sono peraltro stati fissati
altri termini per uscire dal territorio elvetico, ovvero il 22 luglio 2018 e il
15 gennaio 2021; cfr. STCA 42.2022.44 del 29 agosto 2022; STCA 42.2021.5-6 del
26 aprile 2021).
Ad
ogni modo, proprio per questo motivo, l’amministrazione, in primo luogo, non
può che prendere atto del fatto che le autorità competenti (Tribunale federale
compreso) hanno comunque deciso che a ragione non le è stato concesso un
permesso di soggiorno, come pure che perciò ella non ha un titolo valido per
restare su suolo svizzero.
In
secondo luogo, l’USSI è tenuto a trarne le debite conclusioni in materia di
assistenza sociale.
Le linee guida della Conferenza
svizzera delle istituzioni dell’azione sociale (CSIAS), valide dal 1° gennaio
2021 (cfr. https://skos.ch/it/norme-csias/consultare-le-norme), al p.to
A.5 cfr. 2 enunciano, del resto, che le persone che non hanno il diritto di
rimanere in Svizzera non hanno nessun diritto all’aiuto sociale.
In
effetti non va agevolata la presenza illegale in Svizzera di determinate
persone. Sarebbe ingiusto privilegiare lo straniero che si trattiene
illecitamente in Svizzera nei confronti di altri cittadini stranieri che
ottemperano all'obbligo di lasciare il territorio elvetico dopo la scadenza del
loro permesso di soggiorno (cfr. STF 9C_423/2013 del 26 agosto 2014 consid.
4.2.).
La contestazione secondo cui non vi
è una sentenza federale che abbia statuito un suo allontanamento dalla Svizzera
e, quindi, fino a quando il Cantone non avrà applicato la procedura corretta
prevista dalla Legge federale sugli stranieri in sede di allontanamento, il suo
domicilio assistenziale è in Svizzera (cfr. doc. I pag. 11-12) è irrilevante.
L’Ufficio della migrazione, il 22
dicembre 2022, ha impartito a RI 1 il termine di partenza per il 22 gennaio
2023 fondandosi sulla STF 2C_916/2022 del 30 novembre 2022 che aveva respinto
il ricorso di quest’ultima contro il diniego del rilascio di un permesso e
sulla Legge federale sugli stranieri e la loro integrazione - LStrI (cfr. doc.
36).
L’art. 64 cpv. 1 LStrI prevede,
infatti, che le autorità competenti emanano una decisione di allontanamento
ordinaria nei confronti dello straniero che non è in possesso del permesso
necessario (lett. a) o cui il permesso è negato o il cui permesso è revocato o
non è prorogato dopo un soggiorno autorizzato (lett. c). Nel Cantone Ticino
tale autorità è la Sezione della popolazione, Ufficio della migrazione (cfr.
art. 2 Regolamento della legge di applicazione della legislazione federale
sugli stranieri e la loro integrazione - RLALSI).
2.9. È utile
d’altronde rilevare che, in casu, l’art. all’art. 61a cpv. 5 della Legge
federale sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI), secondo cui, in
particolare, il cpv. 1 (“Il diritto di
soggiorno dei cittadini di uno Stato membro dell’UE o dell’AELS titolari di un
permesso di soggiorno di breve durata si estingue sei mesi dopo la
cessazione involontaria del rapporto di lavoro. Il diritto di soggiorno dei
cittadini di uno Stato membro dell’UE o dell’AELS titolari di un permesso di
dimora si estingue sei mesi dopo la cessazione involontaria del rapporto
di lavoro, laddove esso cessi durante i primi dodici mesi di soggiorno”) e
il cpv. 3 (“Durante il periodo che intercorre
tra la cessazione del rapporto di lavoro e l’estinzione del diritto di
soggiorno di cui ai capoversi 1 e 2 non sussiste alcun diritto all’aiuto
sociale”) non si applicano in caso di cessazione del rapporto di
lavoro (dipendente; cfr. FF 2016 2621 pag. 4 segg.) a causa di incapacità
temporanea al lavoro dovuta a malattia, infortunio o invalidità e agli
stranieri che possono appellarsi al diritto di rimanere conformemente
all’Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una
parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera
circolazione delle persone (ALC) o alla Convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva
dell’Associazione europea di libero scambio (Convenzione AELS), non torna
applicabile.
La
ricorrente, in effetti, ha esercitato un’attività lavorativa dipendente
unicamente nel 2014/2015 (cfr. STF 2C_916/2022 del 30 novembre 2022).
La
ricorrente, per poter beneficiare delle prestazioni assistenziali, non può
peraltro appellarsi al diritto di rimanere conformemente all’Accordo del
21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera (cfr. art. 4 cpv. 1
Allegato I ALC; art. 22 Ordinanza sulla libera circolazione delle persone,
OLCP).
Al
riguardo dalla STF 2C_916/2022 del 30 novembre 2022 consid. 3.2. si evince:
"
(…) Dal querelato giudizio le condizioni per ammettere lo statuto di
lavoratrice dipendente o di lavoratrice indipendente, presupposto per il
riconoscimento di un diritto a rimanere giusta l'art. 4 allegato I ALC in
relazione con l'art. 2 cpv. 1 lett. b del regolamento 1251/70 o in
relazione con l'art. 2 cpv. 1 lett. b della direttiva 75/34/CEE, dopo la
cessazione dell'attività sin lì svolta, infatti non risultano. Al contrario,
dallo stesso emerge che alla ricorrente lo statuto di lavoratrice dipendente e quello
di lavoratrice indipendente sono già stati entrambi negati, con decisioni
confermate in ultima istanza anche dal Tribunale federale (sentenze 2C_204/2017
del 12 giugno 2018 [attività lucrativa dipendente] e 2C_871/2020 del 2 dicembre
2020 [attività lucrativa indipendente]; precedenti consid. A e B dei
fatti).
Già per questo motivo,
la critica sollevata in relazione all'art. 4 allegato I ALC va quindi
respinta, senza che sia necessario soffermarsi sulla natura dell'inabilità
"attuale" al lavoro denunciata dall'insorgente (…).”
2.10. Le
prestazioni assistenziali non rientrano, del resto, nel campo di applicazione
materiale dell’ALC, il quale concerne il coordinamento dei regimi di sicurezza
sociale in senso stretto (anche denominate più semplicemente
assicurazioni sociali; cfr. B. Kahil-Wolff-P.J. Greber "Sécurité sociale: aspects
de droit national, international et européen". Ed. Helbing
Lichterhahn, Ginevra, Basilea, Monaco - Bruylant, Bruxelles - L. G. D. J.,
Parigi, 2006 pag. 311: "Seuls sont exempts l'assurance sociale et
médicale, ainsi que les régimes de prestations en faveur des victimes de la
guerre").
Le
prestazioni assistenziali costituiscono, per contro, dei vantaggi sociali ai
sensi dell’art. 9 cpv. 2 dell’Allegato I dell’Accordo (a proposito dei vantaggi
sociali cfr.DTF 133 V 367; DTF 132 V 184 consid. 6 e B. Kahil-Wolff-P.J.
Greber, op. cit., pag. 294-296). Esse, pertanto, sono sottoposte alle regole di
coordinamento applicabili ai vantaggi sociali, fra le quali figura il divieto
di discriminazioni dirette ed indirette fondate sulla nazionalità, in ossequio
a uno dei principi cardine sui quali si fonda l’Accordo, ossia la parità di
trattamento di cui all’art. 2 ALC (cfr. SVR 2003 AHV Nr. 6 pag. 15; RtiD
II-2005 n. 65).
Cfr. STCA 42.2022.3 + 9 del 30
marzo 2022 cosid. 2.15.; STCA 42.2006.6 del 27 ottobre 2006 consid. 2.3., il
cui ricorso è stato ritenuto inammissibile dal Tribunale federale con giudizio
2P.310/2006 dell’8 dicembre 2006.
Il TCA rileva che è vero che l’art.
9 cpv. 2 dell’Allegato I dell’Accordo, applicabile ai lavoratori autonomi
in virtù del rinvio di cui all’art. 15 cpv. 2 dell’Allegato I, prevede che il
lavoratore dipendente e i membri della sua famiglia di cui all’articolo 3 del
presente Allegato godono degli stessi vantaggi fiscali e sociali dei lavoratori
dipendenti nazionali e dei membri delle loro famiglie (cfr. DTF 133 V 367
consid. 5.2.).
Tuttavia nel caso di specie la
ricorrente continua a svolgere un’attività indipendente, iniziata nel febbraio
2018 (cfr. consid. 2.6.), che, nonostante l’intervento per un determinato
periodo dell’assistenza sociale (da febbraio a luglio 2018 ha beneficiato del
pagamento dei premi di cassa malati e dal novembre 2019 al novembre 2020 ha
ricevuto prestazioni assistenziali complete; cfr. consid. 2.6.; doc. 22-30),
nemmeno le permette di provvedere alla copertura del proprio fabbisogno minimo
(cfr. consid. 2.6.).
Dalla STF 2C_871/2020 del 2
dicembre 2020 riguardante la ricorrente (cfr. consid. 1.2.) risulta peraltro:
"
5.2. La qualità di lavoratore autonomo va sostanziata dalla
persona che vi si richiama, deducendo da essa un diritto di soggiorno.
In questo contesto, la prova richiesta
non può però essere proibitiva (sentenze 2C_430/2020 del 13 luglio 2020 consid.
4.1 e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020 consid. 3.1, con ulteriori rinvii).
Basta dimostrare la costituzione di un'impresa o di una succursale in
Svizzera, per mezzo della quale viene svolta
un'attività economica effettiva e che permette, in via di principio,
di provvedere al sostentamento di se stessi e della propria famiglia (sentenze
2C_430/2020 del 13 luglio 2020 consid. 4.1 seg. e 2C_451/2019 del 6 febbraio
2020 consid. 3.1 segg.). Da queste due ultime sentenze risulta inoltre: da un
lato, che decisiva è la dimostrazione dell'esercizio di
un'attività indipendente con
una portata economica apprezzabile e, per quanto possibile,
costante e che essa va all'occorrenza attestata (anche) attraverso la
presentazione di un businessplan, di libri contabili, di una lista degli
incarichi ricevuti, un elenco dei clienti ecc. (sentenza 2C_430/2020 del 13
luglio 2020 consid. 4.1 rispettivamente 5.2.1 e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020
consid. 5.3.3); d'altro lato, che la questione a sapere se la dipendenza
dall'aiuto sociale debba portare a negare lo statuto di
lavoratore indipendente è controversa, mentre è certo che occorre
tenere conto delle circostanze che vi hanno condotto, della sua durata e delle
prospettive di miglioramento della situazione (sentenze 2C_430/2020 del 13 luglio
2020 consid. 4.2.4 e 2C_451/2019 del 6 febbraio 2020 consid. 3.3).”
Va, altresì, segnalato che anche il
diritto internazionale relativo alla libera circolazione delle persone non
tutela l’abuso di diritto.
L’Alta Corte, nella DTF 130 II 113,
si è così espressa:
" 9.2 Quant
au contenu de ce principe, la Cour de justice a coutume de dire que les
facilités créées par le droit communautaire (par exemple la libre circulation
des travailleurs ou la liberté d'établissement) ne sauraient avoir pour effet
de permettre aux personnes qui en bénéficient de se soustraire frauduleusement
ou abusivement à l'emprise des législations nationales, et d'interdire aux
Etats membres de prendre les mesures nécessaires pour empêcher de tels abus
(cf. les arrêts de la CJCE précités au paragraphe précédent, en particulier
dans les affaires: Centros Ltd, Kefalas, Paletta, Lair, Singh, Knoors,
et van Binsbergen ). Toutefois, lorsqu'elles sont susceptibles de
gêner ou de rendre moins attrayant l'exercice des libertés fondamentales
garanties par le traité, ces mesures doivent remplir quatre conditions, à
savoir: s'appliquer de manière non discriminatoire, se justifier par des
raisons impérieuses d'intérêt général, être propres à garantir l'objectif de
l'intérêt général qu'elles poursuivent et ne pas aller au-delà de ce qui est
nécessaire pour l'atteindre (cf. arrêts de la CJCE du 9 mars 1999, Centros
Ltd, C-212/97, Rec. 1999, p. I-1459, point 34; du 30 novembre
1995, Gebhard, C-55/94, Rec. 1995, p. I-4165, point 37; du 31 mars
1993, Kraus, C-19/92, Rec. 1993, p. I-1663, point 32; voir aussi THEODOR
SCHILLING, Bestand und allgemeine Lehren der bürgerschützenden allgemeinen
Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts, in EuGRZ 2000 p. 3 ss, 38/39).
En d'autres termes, il
s'agit de ne pas porter atteinte à l'efficacité du droit communautaire, comme
l'a récemment rappelé la Cour de justice, en précisant que l'existence d'une
pratique abusive doit être
établie par la
juridiction nationale "conformément aux règles (sur la preuve) du droit
national" (arrêt du 14 décembre 2000, Emsland-Stärke GmbH,
C-110/1999, Rec. 2000, p. I-11569, point 54 et les arrêts cités). A cette
occasion, la Cour de justice a également indiqué ceci: "La constatation
qu'il s'agit d'une pratique abusive nécessite, d'une part, un ensemble de
circonstances objectives d'où il résulte que, malgré un respect formel des
conditions prévues par la réglementation communautaire, l'objectif poursuivi
par cette réglementation n'a pas été atteint. Elle requiert, d'autre part, un
élément subjectif consistant en la volonté d'obtenir un avantage résultant de
la réglementation communautaire en créant artificiellement les conditions
requises pour son obtention" (arrêt précité Emsland-Stärke GmbH,
points 52 et 53). Bien qu'il soit postérieur à la date de signature de l'Accord
sur la libre circulation des personnes, cet arrêt peut néanmoins être pris en
compte (cf. supra consid. 5.2 in fine), car il ne fait que préciser une notion
largement connue et utilisée en droit communautaire (cf. RANDELZHOFER/FORSTHOFF,
op. cit., n° 126 ad Art. 39-55 EG-Vertrag) qui revêt de surcroît une portée
quasiment identique en droit suisse.”
Questo
Tribunale ritiene, pertanto, che l’insorgente non possa beneficiare del
vantaggio sociale delle prestazioni assistenziali (cfr. STCA 42.2022.44 del 29
agosto 2022 consid. 2.9.; STCA 42.2022.3+9 del 30 marzo 2022 consid. 2.15. e
riferimenti ivi citati).
2.11. In esito
a quanto precede occorre concludere che a ragione la parte resistente ha negato
a RI 1 il diritto a prestazioni assistenziali richieste nel mese di dicembre
2022.
2.12. Per
quanto concerne la domanda della ricorrente di potere beneficiare di un aiuto
d’urgenza (cfr. doc. 11-12; I; IV; consid. 1.6.; 1.8.; 1.10.), giova
evidenziare che secondo l'art. 12 Cost. chi è nel bisogno e non è in grado di
provvedere a sé stesso ha diritto d'essere aiutato e assistito e di ricevere i
mezzi indispensabili per un'esistenza dignitosa. L'aiuto in situazioni di
bisogno, che ha carattere transitorio, è subordinato al rispetto del principio
di sussidiarietà, nel senso che non può prevalersene colui che, oggettivamente,
è in misura di procurarsi con le proprie forze i mezzi indispensabili alla sua
sopravvivenza. Una tale persona non è considerata versare in una situazione di
bisogno, presupposto necessario per poter beneficiare di un aiuto. Inoltre, la
Costituzione federale garantisce soltanto il diritto a un minimo d'esistenza,
lasciando al legislatore federale, cantonale o comunale il compito di fissarne
la portata e le modalità (cfr. STF 8C_307/2022 del 4 settembre 2023 consid. 4.1.,
destinata alla pubblicazione nella Raccolta ufficiale; DTF 146 I 1 consid.
5.1.; DTF 135 I 119 consid. 7.4.; DTF 131 I 166 consid. 4.1 pag. 173; DTF 130 I
71 consid. 4.3 pag. 75; DTF 134 I 70).
L’art. 12 Cost. fed. non garantisce
un reddito minimo, bensì unicamente quanto indispensabile ad assicurare la
sopravvivenza (vitto in natura, alloggio - di regola collettivo -,
abbigliamento - eventualmente d’occasione; cfr. STF 8C_323/2009 del 28 luglio
2009 - e cure medico-sanitarie di base; STF 8C_199/2021 del 14 dicembre 2021
consid. 4.1.; DTF 135 I 119; STF 8C_3/2007 dell’8 giugno 2007 consid. 3.; DTF
130 I 366).
L’art.
12 Cost. si limita a impedire che una persona non si ritrovi per strada e
ridotta alla mendicanza (cfr. STF 8C_46/2015 del 4 febbraio 2015 consid. 6).
Nella STF 8C_717/2022 del 7 giugno
2023, destinata alla pubblicazione nella Raccolta Ufficiale, l’Alta Corte ha
ribadito che:
"
5.1. A norma dell'art. 12 Cost. chi è nel bisogno e non è in grado di
provvedere a sé stesso ha diritto d'essere aiutato e assistito e di ricevere i
mezzi indispensabili per un'esistenza dignitosa (in tedesco: "die für ein
menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind"; in francese: "pour mener
une existence conforme à la dignité humaine").
Per giurisprudenza, la concretizzazione
dell'art. 12 Cost. compete ai Cantoni, i quali sono liberi di fissare la natura
e le modalità delle prestazioni da fornire a titolo di aiuto d'urgenza (DTF 146
Fatti
I 1 consid. 5.1; 142 I 1 consid. 7.2; 139 I 272 consid. 3.2; 135 I 119 consid.
7.3). Il diritto fondamentale a condizioni minime d'esistenza garantito
dall'art. 12 Cost. non include tuttavia un reddito minimo, ma solo la copertura
dei bisogni elementari, strettamente necessari a sopravvivere in maniera
rispettosa della dignità umana (quali cibo, alloggio, vestiti e cure mediche di
base) e si limita quindi a garantire l'indispensabile, sì da scongiurare la
mendicità e la vita sulla pubblica via (DTF 146 I 1 consid. 5.1; 142 I 1
consid. 7.2.1; 139 I 272 consid. 3.2; 138 V 310 consid. 2.1; 135 I 119 consid.
5.3 e 131 I 166 consid. 3.1; sentenza 2C_302/2020 dell'11 novembre 2021 consid.
12.2; Federica De Rossa Gisimundo, Pour un revenu équitable [mais non
inconditionnel], in ZSR/RDS 2019 I pag. 539 segg., 548; Thomas Gächter/Gregori
Werder, in BSK Bundesverfassung, 2015, n. 5 segg. ad art. 12 Cost.; Lucien
Müller, in Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3a ed.
2014, n. 31 ad art. 12 Cost.; Luisa Lepori Tavoli, Mindestlöhne im
schweizerischen Recht, 2009, n. 224; Thomas Geiser, Gibt es ein
Verfassungsrecht auf einen Mindestlohn?, in: Der Verfassungsstaat vor neuen
Herausforderungen - Festschrift für Yvo Hangartner, 1998, pag. 809 segg., 812).
In parallelo, questo sostegno ha per definizione unicamente un carattere
transitorio. Pertanto, va inteso solo come una rete di protezione temporanea
per le persone che non trovano sufficiente tutela nel quadro delle istituzioni
sociali esistenti, al fine di condurre un'esistenza conforme alla dignità
umana; infatti, il diritto costituzionale di ottenere aiuto in situazioni di
bisogno è strettamente legato al rispetto della dignità umana garantito
dall'art. 7 Cost., il quale fonda l'art. 12 Cost. (DTF 146 I 1 consid. 5.1; 142
I 1 consid. 7.2 e 139 I 272 consid. 3.2). In tale misura, il diritto
costituzionale all'aiuto d'urgenza si distingue dal diritto cantonale all'aiuto
sociale, che è più completo (DTF 146 I 1 consid. 5.1; 142 I 1 consid. 7.2.1;
138 V 310 consid. 2.1).”
Cfr.
anche la STF 8C_798/2021 del 7 marzo 2022 consid. 6.5.1.
2.13. Negli
allegati di causa la ricorrente ha fatto valere di non avere i mezzi finanziari
per far fronte alla vita quotidiana, segnatamente di non essere in grado di
pagare le pigioni della sua abitazione in relazione alla quale nel mese di
luglio 2023 ha ricevuto la disdetta del contratto di locazione (cfr. consid.
1.14.), nonché i premi e le partecipazioni LAMal nella misura in cui non sono
già coperti dal sussidio cantonale (cfr. doc. I; IV; XII; XX; consid. 1.8.;
1.10.; 1.19.).
In
simili condizioni, tutto ben considerato e tenuto conto che il diritto all'aiuto
in situazioni di bisogno sancito dall'art. 12 Cost. è un diritto fondamentale
che fonda una pretesa di prestazioni positive da parte dello Stato e per
costante giurisprudenza la protezione conferita da tale disposto coincide con
la sua essenza intangibile, che non può essere limitata, anche qualora i presupposti
dell'art. 36 cpv. 1-3 Cost. sarebbero di per sé dati (art.
36 cpv. 4 Cost.; cfr.8C_717/2022 del 7 giugno 2023 consid. 10.1.1.), gli atti vanno rinviati all’USSI, affinché
verifichi se, per il lasso di tempo che intercorre tra la domanda di prestazioni
assistenziali e l’emanazione della presente sentenza, alla medesima debba essere
riconosciuto un aiuto d’emergenza ai sensi dell’art. 12 Cost. (cfr. STF
8C_736/2022 del 15 giugno 2023 e STF 8C_717/2022 del 7 giugno 2023; STCA
42.2023.27 del 5 settembre 2023 consid. 2.8.; STCA 42.2022.19 del 20 giugno
2022 consid. 2.6.; STCA 42.2022.7 del 23 maggio 2023 consid. 2.9.).
A tal
fine l’amministrazione si avvarrà della collaborazione della ricorrente che
fornirà i debiti documenti per comprovare il suo stato di bisogno (cfr. STF
8C_307/2022 del 4 settembre 2023 consid. 6.2.1.) e per dimostrare con quali
mezzi finanziari mantiene la sua autovettura __________ (cfr. doc. 58-62), come
pure i motivi per i quali non provvede alla relativa vendita, omettendo così di
realizzare un guadagno finalizzato al suo mantenimento, e interpellerà, in
particolare, la cassa malati dell’insorgente.
Andrà,
inoltre, considerato che nei periodi di degenza ospedaliera, segnatamente
presso l’__________ di __________ nel gennaio 2023 (cfr. doc. 14), presso la __________
di __________ nei mesi di gennaio e febbraio 2023 (cfr. doc. 15), presso la
Clinica __________ nel mese di febbraio 2023 (cfr. doc. 16) e presso la clinica
di __________ ad aprile e maggio 2023, come pure da luglio a settembre 2023
(cfr. doc. A2; B2; D1), dove giocoforza pernottava e assumeva i propri pasti, RI
1 non presentava una situazione di indigenza tale da ridurla alla mendicanza
(cfr. consid. 2.11.), per cui l’aiuto in situazioni di bisogno - che in ogni
caso è sussidiario rispetto alle prestazioni garantite dalle assicurazioni
sociali (cfr.8C_717/2022 del 7 giugno 2023 consid. 10.1.2.) - si limiterà, se
del caso, in particolare al pagamento (alla cassa malati) della parte dei premi
LAMal non coperti dal sussidio e della partecipazione ai costi (franchigia,
aliquota del 10% dei costi eccedenti la franchigia fino
a un massimo di 700 franchi; contributo giornaliero ai costi di
degenza ospedaliera ammontante a 15 franchi; cfr. https://www.bag.admin.ch/bag/it/home/versicherungen/krankenversicherung/krankenversicherung-versicherte-mit-wohnsitz-in-der-schweiz/praemien-kostenbeteiligung.html)
effettivamente fatturati.
Alla
ricorrente va, comunque, ribadito che l’aiuto in situazioni di bisogno ai sensi
dell’art. 12 Cost. ha unicamente carattere transitorio (cfr.8C_717/2022 del 7
giugno 2023 consid. 5.1.) e che la medesima è da tempo al corrente dell’obbligo
di lasciare la Svizzera (cfr. consid. 1.2.; 1.3.).
A
quest’ultimo riguardo, quanto addotto nello scritto del 28 settembre 2023, e
meglio che l’insorgente non avrebbe più contatti con la sua famiglia dal 2021,
che i suoi familiari, nonostante siano venuti a conoscenza della sua situazione
attuale tramite terzi, non vogliono e non possono aiutarla e che non vuole
Considerandi
tornare in Italia per nessun motivo, poiché nelle sue condizioni non le
verrebbe garantito nulla e non saprebbe dove andare a vivere (cfr. doc. XX;
consid. 1.19.), si rivela ininfluente.
In
effetti la ricorrente è cittadina italiana (cfr. consid. 1.1.). L’Italia è un
Paese definito dal Dipartimento affari esteri stabile (cfr. https://www.eda.admin.ch/eda/it/dfae/rappresentanze-e-consigli-di-viaggio/italia/consigli-viaggio-italia.html),
che ha sottoscritto la Convenzione europea dei
diritti dell’uomo, nonché tutte le importanti convenzioni delle Nazioni
Unite sui diritti dell'uomo (cfr. https://www.esteri.it/it/politica-estera-e-cooperazione-allo-sviluppo/temi_globali/diritti_umani/diritti_umani_nelle_ooii/#:~:text=L'Italia%20ha%20aderito%20a,sui%20diritti%20economici%2C%20sociali%20e).
In
relazioni alle condizioni di salute dell’insorgente, va poi osservato che la
medesima non pretende di presentare uno stato di salute incompatibile con un
suo rientro in Italia, Paese che confina con la Svizzera, dove in ogni caso
potrebbe essere curata nel caso di necessità (cfr. STF 9C_287/2019 del 28
maggio 2019 consid. 3).
Il
Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale dello Stato
italiano prevede:
"
La Rappresentanza consolare provvede, in collaborazione con gli enti
italiani territorialmente competenti (Prefetture, Questure, Comuni, Aziende
Sanitarie Locali, Servizi Sociali), al rimpatrio definitivo dei cittadini
italiani residenti all’estero che versino in gravi condizioni di indigenza e
dei minori italiani in stato di abbandono.
Il rimpatrio è
subordinato alla verifica della disponibilità dei congiunti ad assumersi in
Italia le responsabilità connesse con il mantenimento e l’assistenza del
rimpatriando.
In assenza di tale
disponibilità, il rimpatrio è coordinato con i Servizi Sociali del Comune di
ultima residenza o di origine in Italia, ovvero attraverso il ricorso a fondi
regionali.”
Rientro
definitivo in Italia - Agevolazioni doganali
Il
cittadino italiano residente all’estero da almeno 12 mesi e che trasferisce la
propria residenza in Italia ha diritto ad agevolazioni
doganali e - a seconda dalle normative regionali, provinciali o comunali - a
eventuali contributi finanziari.
Le esenzioni doganali si applicano alle masserizie possedute e usate dal
richiedente e destinate ad uso personale oltre che all’autovettura posseduta da
almeno 6 mesi.
Il rientro delle masserizie deve avvenire entro 12 mesi dalla data
dichiarata come ultimo giorno di residenza all’estero.”
(https://www.esteri.it/it/servizi-consolari-e-visti/italiani-all-estero/assistenzacittadiniestero/rimpatri/)
L’art.
32.
della Costituzione italiana sancisce altresì che la Repubblica tutela la
salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività,
e garantisce cure gratuite agli indigenti.
2.14
L’emanazione del presente giudizio rende
priva di oggetto la domanda della ricorrente tendente alla concessione
dell’effetto sospensivo, inteso a ottenere nelle more della procedura
ricorsuale, quale misura cautelare, l’erogazione dell’aiuto sociale (cfr. doc.
I pag. 15; VI; STF 2D_17/2023 del 6 settembre 2023 consid. 4.1.; STF 8C_359/2022 del 7 dicembre 2022
consid. 6.1.;9C_490/2012 del 30 gennaio 2013 consid. 4; STF 9C_37/2011 del 20 giugno 2011 consid.
7; STF 9C_964/2009 del 29 gennaio 2010 consid. 4; STF 9C_938/2008 del 26
novembre 2009 consid. 7; STFA K 65/05 del 21 luglio 2005 consid. 4; STCA
42.2021.5
del 26 aprile 2021 consid. 2.13.; STCA 38.2017.30 del 6 giugno 2017
consid. 2.1.; STCA 42.2016.6-7 del 2 agosto 2016 consid. 2.2.; STCA 42.2015.2
del 5 maggio 2015 consid. 2.1.; STCA 38.2011.75 del 26 ottobre 2011 consid.
2.10
).
2.15
In
ambito di assistenza sociale, per quanto concerne la procedura dinanzi al TCA,
si applica la legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale
delle assicurazioni (Lptca) e, per quanto non disposto da questa legge, si
applica la legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni
sociali del 6 ottobre 2000 (LPGA; cfr. art. 31 Lptca; art. 33 cpv. 3
Laps a cui rinvia l’art. 65 cpv. 1 Las).
L’art. 29 Lptca enuncia:
" 1La
procedura è gratuita per le parti.
2La procedura di ricorso concernente le controversie
relative all’assegnazione o al rifiuto di prestazioni dell’assicurazione per
l’invalidità è soggetta a spese; l’entità delle spese è determinata fra 200.--
e 1000.-- franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al
valore litigioso.
3Alla parte che provoca la causa per leggerezza o per
un comportamento temerario, sono imposte la tassa di giustizia e le spese di
procedura.
4Negli altri casi la tassa di giustizia, quando è
dovuta, è fissata tra 200 e 1’000 franchi.”
L’art. 61
lett. a LPGA, valido fino al 31 dicembre
2020, prevedeva che la procedura deve essere semplice, rapida, di regola
pubblica e gratuita per le parti; la tassa di giudizio e le spese di
procedura possono tuttavia essere imposte alla parte che ha un comportamento
temerario o sconsiderato.
Il 1°
gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61 lett. a
LPGA enuncia ora unicamente che la procedura deve essere semplice, rapida e, di
regola pubblica. Dalla medesima data è in vigore l’art. 61 lett. fbis
LPGA secondo cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è
soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola
legge non lo prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che
ha un comportamento temerario o sconsiderato.
In concreto, trattandosi del
settore dell’assistenza sociale per il quale è applicabile in primis la Lptca e
solo sussidiariamente la LPGA (per quanto non
disposto dalla Lptca) e considerato il tenore dell’attuale art. 29
Lptca, come pure il fatto che il legislatore cantonale non abbia previsto in
ogni caso di prelevare le spese nell’ambito dell’assistenza sociale, non si riscuotono spese giudiziarie (cfr. STCA 42.2022.99
del 2 maggio 2023 consid. 2.10. e STCA 42.2022.100 del 2 maggio 2023 consid.
2.12
, i cui ricorsi al TF, congiunti, sono stati ritenuti inammissibili con
giudizio 8C_382/2023,8C_383/2023 del 3 luglio 2023; STCA 42.2022.98 del 24
aprile 2023 consid. 2.14.; STCA 42.2022.44 del 29 agosto 2022 consid. 2.14., il
cui ricorso al TF è stato ritenuto inammissibile con giudizio 8C_570/2022 del 9
novembre 2022; STCA 42.2022.7 del 23 maggio 2022; STCA 42.2022.14 dell’11
maggio 2022; STCA 42.2022.3+9 del 30 marzo 2022).
Dispositivo
Per questi motivi
dichiara e
pronuncia
1. Il
ricorso è parzialmente accolto ai sensi dei considerandi.
§ La decisione su reclamo del 12
maggio 2023 è annullata nella misura in cui alla ricorrente è stato negato il
diritto a un aiuto in situazioni di bisogno ex art. 12 Cost.
§§ Gli atti sono rinviati all’USSI
perché proceda conformemente a quanto indicato al consid. 2.13.
2. Non si
percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la
decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il presidente Il
segretario di Camera
Daniele Cattaneo Gianluca
Menghetti