50.2004.7

Espropriazione materiale negata a seguito dell'inclusione in zona AP-EP di un fondo edificato sul quale viene svolta e continua a svolgersi adeguatamente un'attività economica soggetta a concessione f

20 agosto 2007Italiano27 min

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Fatti

i contenuti della suddetta zona adottando, senza pubblicarlo, un piano del

comprensorio di protezione delle rive del lago (PPRL), comprendente il piano delle

zone come pure il piano viario e delle attrezzature pubbliche riferiti alla sezione

di __________. In tali documenti il mapp. __________ risulta assegnato ad una

zona per attrezzature pubbliche (AP) da destinare a lido e giardini.

b. Il 30

novembre 1977 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di __________ sezione di

__________, compreso il PPRL (di cui ha ordinato la pubblicazione a posteriori),

risolvendo di evadere gli eventuali ricorsi interposti contro tale piano insieme

a quelli già pendenti contro la zona Ps e di non abrogare i vincoli DFU interessanti

il territorio oggetto di sistemazione delle rive del lago. Il 9 febbraio 1979 l'Esecutivo cantonale ha definitivamente approvato il PPRL sezione di __________ e abolito i

vincoli stabiliti dal DFU relativamente alla zona della riva del lago, sostituendoli

con il vigente diritto edilizio federale, cantonale e comunale.

successivo PR revisionato sezione di __________ è entrato in vigore il 7 dicembre

1993 e in corrispondenza del mapp. __________ ha confermato il vincolo AP

originario, attribuendogli tuttavia lo scopo svago e tempo libero - gioco

bambini.

C. Il 15

novembre 1995 la RI 1 ha chiesto al CO 1 un indennizzo di 8'000.- fr. il mq

oltre interessi per l'espropriazione materiale della sua proprietà, provocata

dal PR del 1993. Il municipio ha contestato la pretesa, cosicché il 22

settembre 1997 la proprietaria del mapp. __________ ha convenuto in giudizio il

comune innanzi al Tribunale di espropriazione, domandando di accertare in via

preliminare la nullità del vincolo e, nel merito, il riconoscimento di un'indennità

di fr. 8'381'940.- (= fr. 1'470.-/mq). La RI 1 ha addotto in sostanza che il vincolo AP approvato dal Consiglio di Stato il 30 novembre 1977 aveva

estromesso il fondo dal mercato immobiliare e impedito ulteriori edificazioni,

integrando gli estremi di un'espropriazione materiale.

In sede

di risposta l'ente pubblico ha eccepito la perenzione delle pretese avanzate,

annotando che le stesse non erano state fatte valere entro il termine di 10 anni

dall'entrata in vigore del vincolo ritenuto generatore di espropriazione

materiale, avvenuta nel lontano 1977. Per il resto, il comune ha negato sia

l'avverarsi dell'espropriazione materiale, sia la fondatezza delle rivendicazioni

dal profilo del loro ammontare.

All'udienza di conciliazione del 24 novembre

1998 le parti si sono integralmente riconfermate nelle rispettive posizioni

avverse.

Al termine dell'istruttoria, la RI 1 ha esibito una memoria conclusiva con la quale ha aumentato le proprie pretese a 11'232'940.-

fr. ribadendo essenzialmente le proprie tesi di fondo, mentre il comune si è

riconfermato nelle osservazioni di risposta.

D. Esaurite le

formalità processuali, con giudizio 5 maggio 2004 il Tribunale di espropriazione

ha parzialmente accolto l'istanza della RI 1, assegnandole un'indennità di fr.

5'888'610.-, oltre interessi al tasso usuale CFS a contare dal 15 novembre

1995.

Preso

atto che l'attrice aveva rinunciato pendente causa all'accertamento della

nullità del vincolo, il giudice di prime cure ha escluso anzitutto che la domanda

risarcitoria fosse perenta, ricordando che secondo la più recente giurisprudenza

cantonale i combinati art. 39 cpv. 1 e 75 cpv. 2 Lespr hanno sancito una restituzione

dei termini utili per insinuare pretese di espropriazione materiale, per cui

l'istanza del 15 novembre 1995 era stata formulata tempestivamente.

In seguito, evocati i principi cardine

dell'espropriazione materiale fissati dalla giurisprudenza federale, ha

appurato che il mapp. __________ era stato colpito da tale evento il 30

novembre 1977, data dell'entrata del vincolo AP originario. Posto che senza tale

vincolo AP il terreno sarebbe stato attribuito alla zona di mantenimento M disciplinata

dall'art. 26 NAPR di __________ e tenuto conto del prezzo soluto per l'unico

fondo reputato paragonabile (fr. 946.25/ mq; part. 1364), il Tribunale di espropriazione

ha ritenuto per finire che nel 1977 il valore venale della proprietà RI 1 -

stante le sue peculiarità - potesse essere di fr. 1'200.-/mq. Donde il

riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale di fr. 1'170.- il mq,

una volta dedotto il valore residuo di fr. 30.-/mq, da calcolarsi su una

superficie effettivamente computabile, acque escluse, di 5'033 mq.

Solo in parte soccombente, al comune sono

stati inoltre addebitati fr. 6'000.- di ripetibili e metà della tassa di

giudizio (fr. 550.-).

E. Avverso

questo giudicato entrambe le parti in causa sono insorte davanti al Tribunale

cantonale amministrativo.

a. Con gravame 4 giugno 2004 la RI 1 ha sollecitato l'assegnazione dell'indennità rivendicata in prima istanza (fr. 11'232'940.-,

postulati in sede di conclusioni), oltre a fr. 330'000.- più IVA per titolo di

ripetibili.

A mente della ricorrente, la data

determinante per valutare l'indennità dovutale è il 7 dicembre 1993, giorno in

cui è stata sancita per la prima volta la destinazione "svago e tempo

libero" che ha precluso lo sfruttamento edilizio integrale del mapp. __________,

generando espropriazione materiale. Il danno patito è ingente. In assenza del

vincolo, il fondo sarebbe stato incluso in zona residenziale o, nella peggiore

delle ipotesi, nella zona M, ove sarebbe stato comunque possibile aumentare del

10% le volumetrie esistenti (cfr. 26 NAPR). Considerata la prestigiosa ubicazione

della proprietà e i prezzi corrisposti per altri terreni comparabili, l'indennità

di espropriazione materiale (dedotto il valore residuo di fr. 30.-/mq) non

potrebbe essere inferiore a fr. 1970.- il mq.

La ricorrente ha censurato infine

l'ammontare delle ripetibili accordatele dal Tribunale di espropriazione. La

somma va stabilita applicando la TOA e aumentata dunque a fr. 330'000.- + IVA. Le

indennità di patrocinio di questa sede devono essere invece stabilite in fr.

148'500.- + IVA.

b. Mediante

ricorso 7 giugno 2004 il CO 1 ha contestato la sussistenza dell'espropriazione

materiale ammessa dal Tribunale di espropriazione. In via subordinata, ha

chiesto che l'indennizzo venga definito in fr. 2'360'510.- al massimo, oltre interessi

dal 15 novembre 1995.

Riassunti

minuziosamente i criteri di accertamento dell'espropriazione materiale ed i

suoi presupposti, il ricorrente ha escluso che il mapp. __________ della RI 1 sia

stato oggetto di siffatto avvenimento. Il primo giudice non ha considerato

l'incidenza del diritto federale sulla restrizione imposta con il vincolo.

Conformemente alla legislazione federale sulla navigazione interna e a quella

in materia ferroviaria, analogicamente applicabile alla fattispecie,

l'autorizzazione di nuovi impianti destinati esclusivamente o prevalentemente

all’esercizio dell'attività di navigazione della RI 1 è infatti sottoposta al

diritto federale (art. 18 ss Lferr) e non a quello edilizio e pianificatorio

cantonale. Entro questi limiti, il vincolo AP sarebbe dunque inoperante. Un'espropriazione

formale del terreno è d'altra parte esclusa, poiché l'interesse pubblico federale

legato all'esercizio della concessione prevale su eventuali interessi pubblici

locali o regionali. Il vincolo non ha pertanto inibito gravemente l'uso del

fondo. Al momento della sua imposizione, la proprietà apparteneva d'altronde al

comprensorio lacuale protetto dalla legislazione federale e cantonale allora

vigente ed era dunque essenzialmente inedificabile.

La RI 1 - ha soggiunto il comune - non ha mai contestato l'istituzione del vincolo in sede pianificatoria,

non ha avanzato pretese se non a distanza di 18 anni dall'imposizione del

vincolo e non ha sollecitato permessi di costruzione di alcun genere. Tale atteggiamento

permette ulteriormente di escludere che un miglior uso futuro del fondo fosse

molto probabile in un prossimo avvenire, come richiesto dalla giurisprudenza

del tribunale federale.

Quanto al

valore venale del fondo nel 1977, non v'è dubbio che in assenza del vincolo AP

il mapp. __________ sarebbe stato assegnato alla zona M. Tenuto conto delle

quotazioni dell'epoca e delle caratteristiche del fondo, un'eventuale indennità

di espropriazione materiale non potrebbe dunque superare la soglia di 470.- fr.

il mq.

F. Il

Tribunale di espropriazione si è opposto all'accoglimento di entrambe le impugnative,

riconfermandosi nella propria decisione e nelle motivazioni ivi contenute.

Le parti si sono avversate vicendevolmente

con argomentazioni che saranno riprese - ove occorresse - in appresso.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva di

entrambi gli insorgenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli

art. 50 cpv. 1 e 3 Lespr, nonché 43 PAmm attraverso il rinvio di cui all'art.

70 Lespr.

I gravami sono pertanto ricevibili in ordine

e possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla scorta degli

atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm). Le

caratteristiche del mapp. __________ di __________ e dei luoghi circostanti

sono peraltro note al Tribunale per conoscenza diretta.

Considerandi

2.

2.1.

Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente

all'art. 22 ter cpv. 3 vCost., in caso di restrizione della proprietà

equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo

principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non

contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione

materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una

veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale

(DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).

La legge rinvia dunque alla giurisprudenza

del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale

nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni

seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la

celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è

espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di

una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il

proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di

proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione

materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in

modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un

sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza

(teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento

di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di

sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 131 II 151 consid.

2.1

e giurisprudenza ivi richiamata).

2.2

Sempre secondo la giurisprudenza del

Tribunale federale, l'autorità di pianificazione che allestisce per la prima

volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali ed ai

principi dedotti dalla LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla

zona edificabile (e non un dezonamento, ovverosia una cosiddetta "Auszonung")

allorquando non include una determinata particella in tale zona e ciò anche se

questo terreno era edificabile secondo il vecchio diritto (DTF 131 II 728 consid.

2.1

, 123 II 481 consid. 6b, 122 II 326 consid. 4, 121 II 417 consid. 3e). La

mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile

("Nichteinzonung") può dar luogo al riconoscimento di un indennizzo

per titolo di espropriazione materiale solo in casi eccezionali, segnatamente

se il proprietario, in base a criteri e circostanze oggettive, poteva ritenere

al momento determinante che un'edificazione del suo fondo conforme al diritto

della pianificazione del territorio avrebbe potuto verosimilmente avvenire in

un prossimo futuro. Tale è il caso, stando agli esempi citati dall'Alta Corte

federale, quando il terreno è, cumulativamente, ubicato entro il PGC adottato

conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque, pronto per

l'edificazione o dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione

primaria ed il suo proprietario ha già sostenuto spese considerevoli per

l'urbanizzazione particolare e per la costruzione. Oppure quando il fondo è

situato in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett.

a LPT e s'impone la sua utilizzazione come terreno prevedibilmente necessario

all'edificazione in un avvenire prossimo. Il diritto ad un indennizzo per

espropriazione materiale può fondarsi d'altra parte sul principio della buona

fede (DTF 121 II 417 consid. 4b e rinvii). Perché un indennizzo sia riconosciuto

occorre quindi, in linea di massima, che al momento determinante il

proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse

realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (STF 1P.384/2002 del

12.

dicembre 2002 in re CE Somazzi).

2.3

Le restrizioni della proprietà che non

impediscono, ma limitano soltanto lo sfruttamento edilizio, non integrano gli

estremi di un'espropriazione materiale se lasciano intatta la possibilità di continuare

ad utilizzare il fondo colpito secondo la sua destinazione in maniera

economicamente appropriata (DTF 114 Ib 121, 112 Ib 266 consid. 4.). In

particolare, costituisce una limitazione parziale della proprietà un vincolo AP-EP

che va a gravare un fondo già edificato adeguatamente, ritenuto che tale

restrizione non impedisce l'impiego della sostanza edilizia esistente, ma di

principio inibisce soltanto la realizzazione di nuove costruzioni e la

trasformazione di quelle esistenti (cfr. Gsponer, Die Zone für öffentliche

Bauten und Anlagen, diss. Zurigo 2000, p. 191 ss.). Se gli edifici esistenti

(eventualmente insieme a quelli ancora edificabili nonostante il vincolo) garantiscono

un'utilizzazione del fondo economicamente razionale, non vi è espropriazione

materiale. Caso contrario non è escluso il riconoscimento di un'indennità, ma occorre

che alla data decisiva il proprietario potesse oggettivamente contare sul fatto

che una buon utilizzo economico del suo fondo sarebbe stato realizzabile con

grande probabilità in un prossimo futuro (Leimbacher, Planungen und materielle

Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, p. 73).

3.

3.1. Di

norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie è costitutiva di

un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento

che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). La

legislazione cantonale (cfr. art. 39 cpv. 1 LALPT) prevede che il piano regolatore

entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato. L'approvazione è

condizione di validità e ha effetto costitutivo. Così è da oltre trent'anni,

atteso che l'art. 25 cpv. 1 dell'or abrogata LE 1973 conferiva all'atto di

approvazione del PR gli stessi effetti della legge vigente.

3.2

Nel caso di specie, la RI 1 sostiene che la data decisiva per accertare l'espropriazione materiale sia il 7 dicembre

1993, giorno in cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR di __________

sezione di __________. Il comune e il Tribunale di espropriazione ritengono invece

determinante la situazione esistente il 30 novembre 1977, allorquando è entrato

il vigore il primo PR di __________.

In realtà, il 30 novembre 1977 il Consiglio

di Stato ha approvato il PR delle Sezioni di __________, inserendo d'ufficio

nel piano la sistemazione della zona rive lago che il consiglio comunale aveva

adottato il 7 novembre precedente, ma nel contempo ha precisato che i relativi

documenti dovevano essere pubblicati conformemente all'art. 18 LE (1973), che

essi erano solo provvisoriamente operanti (cfr. risoluzione n. 11650 del 30

novembre 1977, p. 25) e che nel comprensorio adiacente al lago dove giace anche

il mapp. __________ restavano validi i pregressi vincoli stabiliti dal DFU.

Solo il 9 febbraio 1979 il Governo ha definitivamente approvato il PPRL sezione

di __________ e abolito le restrizioni sancite dal DFU, sostituendole con il

vigente diritto edilizio federale, cantonale e comunale (vedi risoluzione n.

1149.

del 9 febbraio 1979, p. 147-148). A mente di questo tribunale, il

controverso vincolo AP ha quindi iniziato ad esercitare pienamente i propri

effetti soltanto a partire dal 9 febbraio 1979, giorno che di riflesso diventa determinante

anche dal profilo dell'accertamento dell'espropriazione materiale oggetto del

presente contendere.

La data del 7 dicembre 1993 evocata dalla RI

1.

non riveste invece alcuna importanza. In effetti, il Tribunale cantonale

amministrativo ha già avuto modo in passato di stabilire che le restrizioni

previste dai PR comunali, segnatamente i vincoli creati sotto l'egida della

vecchia LE del 1973, non decadono fintanto che un nuovo piano di utilizzazione

non viene a modificare il pregresso assetto pianificatorio affrancando i fondi

gravati e inserendoli in una zona edificabile (cfr., per brevità d'esposizione,

RDAT II-1997 n. 53 e STA n. 50.1995.8 del 15 marzo 1996 in re comune di O). In concreto, non vi sono motivi tali da imporre un cambiamento di questa

impostazione giurisprudenziale, condivisa pure dalla prassi del TPT (RDAT

II-1996 n. 23). Il vincolo AP interessante il mapp. __________ è diventato

efficace tramite il PR approvato dal Consiglio di Stato il 9 febbraio 1979. Lo

stesso vincolo è poi stato riproposto in occasione della revisione generale del

PR, adottata dal consiglio comunale il 24 febbraio 1992 ed entrata in vigore il

7.

dicembre 1993. Validamente assegnato alla zona AP nel 1979, il fondo non ha

mai acquisito uno statuto diverso, ma ha sempre mantenuto quello originario,

che si è ulteriormente consolidato nel tempo al momento della revisione del PR

del 1993. Se ne deve concludere che nel febbraio del 1979 la proprietà della RI

1.

è stata gravata da vincoli protrattisi sino ai giorni nostri senza soluzione

di continuità.

La sussistenza di un'eventuale

espropriazione materiale deve quindi essere apprezzata secondo le circostanze

di fatto e di diritto esistenti il 9 febbraio 1979. A quell'epoca antecedente all'avvento della LPT erano tra l'altro in vigore la legge federale

contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 e, a livello cantonale,

la già citata legge edilizia del 19 febbraio 1973. Ordinamenti che imponevano

la stesura di piani di utilizzazione per disciplinare l'uso ammissibile del

suolo (art. 15 e 16 LE 1973) e che regolavano l'edificabilità dei fondi a

dipendenza del loro azzonamento e della loro posizione per rapporto al

perimetro del progetto generale di canalizzazione (art. 19 e 20 LIA).

4.

Il PR di __________

e il PPRL approvati dal Governo il 30 novembre 1977, rispettivamente il 9

febbraio 1979, sono i primi strumenti pianificatori di cui si è dotato il

comune per disciplinare l'utilizzazione di quello specifico settore del proprio

territorio. Ne consegue che l'inclusione del mapp. __________ in zona AP

costituisce dal profilo giuridico un rifiuto di assegnazione alla zona

edificabile che di principio non genera espropriazione materiale e obbligo di

risarcimento. L'inclusione di un fondo in una zona per attrezzature pubbliche

in base a una pianificazione non conforme ai principi sanciti dalla LPT,

successivamente confermata da una pianificazione consona a tale legge, integra

in effetti gli estremi di una "Nichteinzonung" (Gsponer, op. cit., n.

1347.

p. 191). La fattispecie dedotta in giudizio non rientra nemmeno nel novero

dei casi eccezionali comunque soggetti ad indennizzazione secondo la giurisprudenza

federale riferita ai soli terreni inedificati, né - come si vedrà nel seguito -

sussistono le premesse per la concessione di un risarcimento in funzione dell'incidenza

che il vincolo produce sul diritto di proprietà della RI 1.

5.

5.1. Giusta

l'art. 8 della legge federale del 3 ottobre 1975 sulla navigazione interna (LNI),

per la costruzione, la modifica e l’esercizio di impianti portuali, di trasbordo

e d’approdo per battelli della Confederazione e imprese pubbliche di

navigazione occorre l’approvazione dei piani dell’Ufficio federale dei

trasporti. La procedura di approvazione dei piani è retta dalle disposizioni

della legge del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie (Lferr). L'art. 16 della

relativa ordinanza (OCB) specifica che le disposizioni della Lferr e dell’ordinanza

del 2 febbraio 2000 sulla procedura d’ap-provazione dei piani di impianti

ferroviari (OPAPIF) sono applicabili per analogia alla procedura d’approvazione

dei piani relativi alle costruzioni e installazioni che servono esclusivamente

o prevalentemente all’esercizio di un’impresa pubblica di navigazione e alle

costruzioni e installazioni di terzi (impianti accessori).

5.2

Ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 Lferr, le

costruzioni e gli impianti destinati esclusivamente o prevalentemente alla

costruzione e all’esercizio di una ferrovia (impianti ferroviari) possono

essere costruiti o modificati unicamente previa approvazione dei piani da parte

dell’autorità federale competente, ovvero l'Ufficio fede-rale dei trasporti o

il Dipartimento federale dell'ambiente, dei tra-sporti, dell'energia e delle comunicazioni

(DATEC) per i grandi progetti secondo l'allegato alla Lferr (cpv. 2). Con

l’approvazione dei piani sono rilasciate tutte le autorizzazioni necessarie

secon-do il diritto federale (cpv. 3). Non è necessaria alcuna autorizza-zione

o piano del diritto cantonale; va però tenuto conto del dirit-to cantonale per

quanto esso non limiti in modo sproporzionato l’adempimento dei compiti dell’impresa

ferroviaria (cpv. 4).

Secondo l'art. 18m cpv. 1 Lferr,

l’edificazione e la modifica di co-struzioni e impianti non destinati

totalmente o prevalentemente all’esercizio ferroviario (impianti accessori)

sono invece sottopo-ste al diritto cantonale, così come all'ordinamento

edilizio e pianificatorio comunale (cfr. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 4a ed., p. 459). Anche in questo caso, l’edificazione e la

modifica possono essere tuttavia autorizzate unicamente previo consenso

dell’impresa ferroviaria se gli impianti accessori occupano terreni della

ferrovia o confinano con essi (art. 18m cpv. 1 lett. a Lferr) o

potrebbero pregiudicare la sicurezza dell’esercizio (lett. b).

5.3

L'edificazione

di un comprensorio utilizzato esclusivamente o quantomeno in prevalenza per

l'esercizio di una concessione ferroviaria o di navigazione è perciò sottoposto

unicamente all'ordinamento federale. Eventuali provvedimenti pianificatori fondati

sul diritto cantonale o comunale sono inefficaci, nella misura in cui rendono

impossibile o limitano la realizzazione di edifici o impianti necessari

all'esercizio della concessione. Sono per contro operanti, nella misura in cui impediscono

o condizionano le attività edilizie estranee o non prevalentemente legate all'utilizzo

della concessione (cfr. sul tema DTF 115 Ib 174, consid. 4).

principio, l'inclusione di un terreno edificabile in una zona per attrezzature

pubbliche comporta un divieto di costruzione preventivo in prospettiva di un

futuro trasferimento della proprietà mediante espropriazione formale (Wolf,

Transfert de propriété et indemnisation, Mémoire ASPAN no. 49, p. 10/11;

Antognini, Espropriazione materiale: pianificazione e indennità espropriativa,

RDAT 1977 p. 243). L'attribuzione di un comprensorio utilizzato per l'esercizio

della navigazione pubblica secondo la LNI ad una zona AP destinata ad un'altra

attività di pubblico interesse si pone dunque in contrasto con il diritto

federale, nella misura in cui ostacola la creazione di impianti portuali, di trasbordo

e d’appro-do per battelli (cfr. art. 8 LNI e 16 OCB). Pur tenuto conto di eventuali

contrapposti interessi cantonali o comunali nell'ambito della procedura

federale di approvazione dei piani (cfr. art. 18 Lferr), la concessionaria può quindi

realizzare nuovi edifici o impianti, rispettivamente ricostruire o trasformare

quelli esistenti, alla condizione che tali infrastrutture siano necessarie

all'esercizio della concessione di navigazione. Durante il periodo di validità

della concessione federale è inoltre escluso che i fondi della concessionaria

possano essere espropriati in via formale per la realizzazione delle opere

pubbliche previste dal vincolo AP, ritenuto che l'insediamento di qualsiasi impianto

non destinato totalmente o prevalentemente all’esercizio della navigazione necessita

inderogabilmente del consenso dell'autorità federale competente (cfr. art. 18m

cpv. 1 lett. a e b Lferr). In questo contesto, il vincolo AP si limita ad

impedire la costruzione o la trasformazione di impianti con destinazioni

estranee o quantomeno non legate in modo prevalente all'esercizio della concessione

di navigazione. Non osta invece alla realizzazione di opere compatibili con la

destinazione di pubblica utilità della zona AP (cfr., sull'argomento, Gsponer,

p. 162 ss., 170 ss., 177 ss.).

5.4

In concreto, da innumerevoli decenni la RI 1 è beneficiaria di una concessione federale per la navigazione pubblica nel bacino

svizzero del lago Ceresio, rinnovatale il 10 dicembre 1996 e valida sino al 31

dicembre 2016. La part. __________, che si affaccia direttamente sul lago,

ospita il cantiere navale e gli uffici amministrativi della società. È indubbio

che tali installazioni vengono impiegate nell'esercizio della concessione e

costituiscono dunque degli impianti per la navigazione ai sensi degli art. 8

LNI e 16 OCB. Il fatto che gli uffici amministrativi, la falegnameria e i

posteggi potrebbero essere trasferiti anche altrove, come sostenuto dalla società

ricorrente, è irrilevante. Determinante è che le infrastrutture presenti sul

fondo sono necessarie nel loro complesso per lo svolgimento dell'attività concessionata.

Tanto il vincolo originario, quanto quello istituito nel 1993, attribuiscono il

mapp. __________ ad una zona AP. A dispetto di quanto indicato nei documenti di

PR e contrariamente a quanto assunto dal Tribunale di espropriazione, il

provvedimento pianificatorio in oggetto non è però configurabile alla stregua

di un vincolo per attrezzature pubbliche nel senso della giurisprudenza

federale citata dalla precedente istanza (in particolare DTF 114 Ib 177). Il

vincolo non è infatti in grado di inibire alcun intervento edilizio (nuove

edificazioni, ampliamenti o trasformazioni dei fabbricati esistenti) indispensabile

per l'esercizio della concessione di navigazione. A torto la __________

sostiene che le è consentito effettuare soltanto semplici lavori di manutenzione

in virtù della tutela delle situazioni acquisite. L'aggravio pianificatorio impedisce

soltanto gli interventi edilizi che non sono riconducibili alla concessione di

navigazione o compatibili con la destinazione pubblica della zona AP. Durante

il periodo di validità della concessione il vincolo non è nemmeno suscettibile

di tradursi in un'espropriazione formale del fondo.

In simili evenienze, l'avverarsi di un caso

di espropriazione materiale è da escludere.

6.

6.1. La

part. __________ accoglie il cantiere navale e gli uffici amministrativi della RI

1.

Essendo già da tempo edificata, occorre verificare innanzi tutto se il vincolo

AP lascia intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il fondo secondo

la sua destinazione in maniera economicamente adeguata (cfr. consid. 2.3.).

6.2

La RI 1 pratica con successo la navigazione civile sul lago __________. Nel 2005 essa ha realizzato una cifra

d'affari superiore ai 5 milioni di franchi svizzeri. Ad eccezione degli anni

1995, 2002 e 2004, dal 1980 ha sempre chiuso gli esercizi annuali conseguendo

un leggero utile (in tal senso si esprime la società stessa sul proprio sito

internet __________). I

fabbricati non generano invero un reddito a sé stante, criterio sul quale ci si

fonda generalmente per valutare se la proprietà è ancora utilizzabile secondo

la sua destinazione in maniera economicamente adeguata (cfr. Riva, Hauptfragen

der materiellen Enteignung, p. 283 ss.). Nel suo insieme, il fondo rappresenta tuttavia

non solo il fulcro dell'attività della società, senza il quale non potrebbe

neppure esistere, ma anche un importante fattore di produzione, che ha

contribuito ad aumentare costantemente il valore aziendale e a garantire il conseguimento

degli utili d'esercizio degli ultimi vent'anni. Indipendentemente da questa

considerazione, gli edifici ubicati sul mapp. __________ permettono in ogni

modo alla RI 1 di risparmiare i costi riferiti alla locazione di una infrastruttura

equivalente, che le consenta di svolgere la propria attività nel rispetto degli

obblighi prescritti dalla concessione. Come ammesso dalla società ricorrente

medesima, in realtà questa alternativa non sembra neppure sussistere (è

l'unico terreno disponibile per la __________ su tutto il territorio del lago

di __________ ed è quindi un valore essenziale dell'impresa; cfr. ricorso RI

1.

p. 23). Ritenuto che durante il periodo di validità della concessione il

vincolo non è in grado di inibire l'attività commerciale della concessionaria,

se ne deve dedurre che il fondo può ancora essere utilizzato secondo la sua

destinazione originaria in maniera economicamente adeguata, come richiesto dalla

giurisprudenza federale. Tanto più che il vincolo non vieta di costruire nuovi

edifici, rispettivamente di ampliare o trasformare quelli esistenti, nella

misura in cui tali interventi sono necessari per l'esercizio della concessione.

Né impedisce a priori la realizzazione di opere edilizie estranee o collaterali

alla concessione, compatibili però con la destinazione pubblica della zona in

questione. Non provoca insomma alcuna espropriazione materiale.

D'altra

parte, la RI 1 non ha mai contestato il vincolo originario, prima del 1995 non

ha insinuato alcuna pretesa per titolo di espropriazione materiale e in nessun

momento ha manifestato l'intenzione di sfruttare in maniera diversa il

possedimento. Attitudini, queste, che secondo la giurisprudenza federale impediscono

ulteriormente di assegnare alla società insorgente le indennità espropriative

rivendicate (cfr. RDAT II-1996 n. 46).

7.

In tema di

sacrificio particolare, è sufficiente osservare che numerosi altri fondi privati

situati sulle sponde del lago Ceresio sono stati colpiti da vincoli AP, in

grado di esplicare pienamente i loro effetti senza alcuna restrizione dettata

dal diritto federale di rango superiore. L'intensità dell'aggravio subito dalla

RI 1 non è in ogni caso tale da giustificare l'erogazione un indennizzo fondato

sulla teoria del Sonderopfer (cfr. DTF 123 II 490 consid. 6e).

8.

Stante

quanto precede, il ricorso del CO 1 deve essere dunque accolto, annullando il

giudizio impugnato e respingendo integralmente la pretesa di indennità presentata

dalla RI 1 il 22 settembre 1997 per titolo di espropriazione materiale della

part. __________ RFD di __________. Il gravame interposto dalla RI 1 va invece disatteso.

La tassa

di giustizia segue l'integrale soccombenza della RI 1 (art. 28 PAmm per il rinvio

dato dall'art. 70 Lespr).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti

gli art. 26 Cost.; 5 LPT; 8 LNI; 16 OCB; 18, 18m Lferr; 39, 50 Lespr; 39

LALPT; 18, 28, 43, 51, 60, 61, 65 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso 4

giugno 2004 della RI 1 è respinto.

2. Il ricorso 7

giugno 2004 del CO 1 è accolto.

§. Di conseguenza:

2.1. la sentenza 5

maggio 2004 (n. 32/97) del Tribunale di espropriazione è annullata;

2.2. la pretesa di

indennità presentata dalla RI 1 il 22 settembre 1997 per titolo di

espropriazione materiale della part. __________ RFD di __________ è respinta.

3. La tassa di

giustizia e le spese di complessivi fr. 8'000.- sono poste a carico della RI 1.

4. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale

a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss.

LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico,

entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale

al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).

5. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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