50.2006.8

Espropriazione materiale negata in assenza delle circostanze eccezionali necessarie secondo la giurisprudenza federale per ammetterla in caso di mancata inclusione nella zona edificabile

12 settembre 2007Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. Nel 2002 RI

1 (½) e la comunione ereditaria composta da RI 2 e RI 3 (½) erano comproprietari

del mapp. __________ RFD di __________, un fondo prativo di complessivi mq

2'405. Il terreno, pianeggiante e di forma regolare, si trova in località __________,

nella vasta porzione settentrionale del comprensorio comunale delimitata a N

dal fiume __________ e a S da via __________.

B. Il primo PR

di __________ entrato in vigore il 18 maggio 1977 ha collocato il mapp. __________

in zona C residenziale semi-intensiva.

Il successivo PR adottato dal consiglio

comunale il 6 luglio 1999 ha assegnato il fondo alla zona D residenziale

semi-estensiva. Questa impostazione pianificatoria decisa nel contesto dell'azzonamento

del comprensorio situato a ridosso della golena non è stata tuttavia condivisa

dal Consiglio di Stato (ris. n. 4836 del 16 ottobre 2001), vuoi per ragioni di

contenibilità del piano, vuoi per motivi di tutela del paesaggio e di

congruenza con le scelte effettuate a livello di PD al fine di salvaguardare l'area

che fa capo alla sponda del fiume __________.

Mediante ricorso 15 gennaio 2002 i

proprietari del mapp. __________ hanno impugnato questa decisione davanti al Tribunale

della pianificazione del territorio (TPT), chiedendo il ripristino della

destinazione scelta dal comune. Con sentenza 2 novembre 2002 il tribunale adito

ha rigettato il gravame, annotando in particolare che il terreno non giaceva in

un territorio già edificato in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT e

che il suo inserimento in zona edificabile avrebbe aggravato il sovradimensionamento

di cui era affetto il PR. Tale pronunzia è cresciuta in giudicato incontestata.

C. Il 18

dicembre 2002 i proprietari del mapp. __________ hanno formalmente richiesto al

comune di __________ di essere risarciti per l'espropriazione materiale del

loro fondo, conseguente all'approvazione della revisione del PR. Il municipio si

è opposto alla pretesa, cosicché il 2 giugno 2004 i privati hanno domandato al

Tribunale di espropriazione di avviare la procedura di stima.

In sede di risposta l'ente pubblico ha contestato

sia l'avverarsi dell'espropriazione materiale, sia la sussistenza degli estremi

per riconoscere agli istanti indennità di sorta.

All'udienza di conciliazione del 14 ottobre

2005 le parti si sono integralmente riconfermate nelle rispettive posizioni

avverse.

Al termine dell'istruttoria, contraddistinta

dall'audizione di un teste, i contendenti hanno essenzialmente ribadito le

proprie tesi, allegazioni e domande.

D. Esaurite le

formalità processuali, con sentenza del 20 novembre 2006 il Tribunale di

espropriazione ha respinto l'istanza dei ricorrenti dopo aver concluso che il mapp.

__________ non era stato colpito da espropriazione materiale in conseguenza del

suo manc__________ __________.

Evocati i principi cardine

dell'espropriazione materiale fissati dalla giurisprudenza federale, il primo

giudice ha stabilito che la particella degli istanti era stata oggetto di una

non attribuzione alla zona edificabile, misura che può generare obbligo di risarcimento

solo in presenza di circostanze eccezionali, in casu irrealizzate. Al momento

determinante il fondo non era infatti incluso nel territorio largamente

edificato ed in passato non era mai stato oggetto di investimenti rilevanti in

vista della sua urbanizzazione ed edificazione. Donde l'impossibilità di

accordare ai proprietari una qualsiasi indennità espropriativa, nemmeno per

ragioni dedotte dal principio della buona fede.

E. Avverso

questa pronunzia i soccombenti sono insorti mediante ricorso 4 dicembre 2006

innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'accertamento dell'espropriazione

materiale negata dalla prima istanza ed il rinvio della causa alla medesima per

la stima dei diritti espropriati.

Narrati i fatti e ripercorsa la vicenda

processuale, i ricorrenti hanno ricordato che la loro proprietà gode di tutte

le infrastrutture di urbanizzazione primaria ed è compresa nel PGC. Dato che

non erano necessarie spese ragguardevoli per edificarla, vi sono tutte le

premesse di eccezionalità sancite dalla giurisprudenza per l'assegnazione delle

indennità rivendicate. Tanto più che il mapp. __________ è ubicato in un comprensorio

già edificato in larga misura giusta l'art. 15 LPT ed i proprietari si sono aggravati

sin davanti al TPT per contrastare la decisione di estrometterlo dalla zona

edificabile in cui era stato inserito nel 1977.

F. Il

Tribunale di espropriazione ha proposto la reiezione del gravame e la

conseguente conferma della sentenza impugnata, riconfermandosi nelle

motivazioni ivi contenute.

Ad identica conclusione è pervenuto il comune

di __________, il quale ha avversato partitamente le tesi degli insorgenti con

argomentazioni che verranno riprese - ove occorresse - in appresso.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei

ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e

3 Lespr, nonché 43 e 46 PAmm grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.

Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e

può essere deciso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti

istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).

Considerandi

2.

2.1.

Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente

all'art. 22 ter cpv. 3 vCost., in caso di restrizione della proprietà

equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo

principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non

contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione

materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una

veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale

(DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).

La legge rinvia dunque alla giurisprudenza

del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale

nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re W__________) e lo ha affinato negli anni

seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la

celeberrima sentenza B__________ (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi

è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di

una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario

è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà;

una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione

materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo

tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un

sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza

(teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento

di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di

sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 131 II 151

consid. 2.1. e giurisprudenza ivi richiamata).

2.2

Sempre secondo la giurisprudenza del

Tribunale federale, l'autorità di pianificazione che allestisce per la prima

volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali ed ai

principi dedotti dalla LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla

zona edificabile (e non un dezonamento, ovverosia una cosiddetta "Auszonung")

allorquando non include una determinata particella in tale zona e ciò anche se

questo terreno era edificabile secondo il vecchio diritto (DTF 131 II 728 consid.

2.1

, 123 II 481 consid. 6b, 122 II 326 consid. 4, 121 II 417 consid. 3e). La

mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung")

può dar luogo al riconoscimento di un indennizzo per titolo di espropriazione

materiale solo in casi eccezionali, segnatamente se il proprietario, in base a

criteri e circostanze oggettive, poteva ritenere al momento determinante che

un'edificazione del suo fondo conforme al diritto della pianificazione del

territorio avrebbe potuto verosimilmente avvenire in un prossimo futuro. Tale è

il caso, stando agli esempi citati dall'Alta Corte federale, quando il terreno

è, cumulativamente, ubicato entro il PGC adottato conformemente alla

legislazione sulla protezione delle acque, pronto per l'edificazione o dotato

perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione primaria ed il suo

proprietario ha già sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione particolare

e per la costruzione. Oppure quando il fondo è situato in un comprensorio già

largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT e s'impone la sua

utilizzazione come terreno prevedibilmente necessario all'edificazione in un

avvenire prossimo. Il diritto ad un indennizzo per espropriazione materiale può

fondarsi d'altra parte sul principio della buona fede (DTF 121 II 417 consid.

4b e rinvii). Perché un indennizzo sia riconosciuto occorre quindi, in linea di

massima, che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto

che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in

un futuro prossimo (STF 1P.384/2002 del 12 dicembre 2002 in re CE S__________).

3.

Di norma,

il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi di

un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento

che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). La

legislazione cantonale (cfr. art. 39 cpv. 1 LALPT) prevede che il piano regolatore

entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato. L'approvazione è

condizione di validità e ha effetto costitutivo. Così è da oltre trent'anni,

atteso che l'art. 25 cpv. 1 dell'or abrogata LE 1973 conferiva all'atto di

approvazione del PR le stesse prerogative della legge vigente.

In casu, la sussistenza di un'eventuale

espropriazione materiale deve essere quindi apprezzata secondo le circostanze

di fatto e di diritto esistenti nell'ottobre del 2001. All'epoca erano in

vigore la legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT) e, a livello cantonale, la relativa legge di applicazione del 23 maggio

1990.

(LALPT).

4.

4.1. Il PR

revisionato di __________ approvato dal Governo il 16 ottobre 2001 è il primo

piano di utilizzazione adeguatamente rispondente ai principi pianificatori sanciti

dalla Costituzione e dalla LPT di cui si è dotato il comune, che in precedenza aveva

varato uno strumento pianificatorio non conforme alle vigenti esigenze legali e

allestito secondo le disposizioni della vecchia legge edilizia cantonale del 1940

(vedi risoluzione 16 ottobre 2001, n. 4836, del Consiglio di Stato, p. 4, ove

si riferisce che il PR 77 è stato elaborato negli anni settanta). Ne consegue

che lo stralcio delle zone residenziali previste a ridosso della golena costituisce

per il mapp. __________ un rifiuto di assegnazione alla zona edificabile che di

principio non genera espropriazione materiale e obbligo di risarcimento.

Occorre tuttavia esaminare se la fattispecie dedotta in giudizio non rientra

nel novero dei casi eccezionali comunque soggetti ad indennizzazione secondo la

giurisprudenza federale dianzi evocata.

4.2

Nel 2001 il mapp. __________ non era

compreso in un PGC adottato conformemente alla legislazione sulla protezione

delle acque. Una simile verifica va infatti operata innanzi tutto alla luce

delle normative federali in materia di inquinamento delle acque entrate in

vigore il 1° luglio 1972 (LIA dell'8 ottobre 1971 e OPA del 19 giugno 1972, abrogate

dalle odierne LPAc del 24 gennaio 1991 e OPAc del 28 ottobre 1998) e delle

relative norme di applicazione cantonali (LALIA del 2 aprile 1975), le quali

avevano in sostanza anticipato la suddivisione del territorio in edificabile e

non sancita dalla LPT (DTF 122 II 326 consid. 4a). Ad onor del vero il fondo

risulta posizionato all'interno del perimetro delle canalizzazioni previsto dal

piano agli atti, allestito nel luglio del 1971 e approvato dalla SPAA il 12

novembre 1975, ma questo documento riflette con ogni evidenza la delimitazione

della zona edificabile effettuata dal PR adottato nell'agosto del 1973. La sua

rilevanza dal profilo dell'applicazione dei principi giurisprudenziali che qui

occorre impiegare è quindi nulla.

4.3

Alla

data determinante il fondo era oggettivamente urbanizzato. Un terreno è infatti

da considerare tale se, oltre all'accesso sufficiente, le necessarie condotte

d'acqua, d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere

possibile un raccordo senza dispendio rilevante; l'allacciamento non deve

quindi essere assoluto, essendo sufficiente che sia realizzabile tenendo conto

del principio di proporzionalità (art. 19 cpv. 1 LPT; Jomini, Kommentar zum

Bundesgesetz über die Raumplanung, n. 29 ad art. 19).

Dalle

tavole processuali non risulta però che i proprietari avessero sostenuto spese

rilevanti per l'urbanizzazione particolare o la costruzione. Con ogni evidenza

non possono essere considerati tali gli oneri relativi ai contributi di

miglioria (fr. 12'400.-) e di canalizzazione (fr. 2'194.-) che RI 1 e RI 2

hanno versato al comune a far tempo dal 1982. Quest'ultimi, al pari dei loro

successori in diritto, non hanno invero effettuato alcun investimento significativo

in vista dell'edificazione della part. __________, limitandosi a discussioni circa

la fattibilità di un'operazione immobiliare che non si è mai concretizzata in

mancanza dell'accordo di uno dei comproprietari (vedi deposizione 26 giugno

2006.

del teste __________).

4.4

momento dell'entrata in vigore del PR revisionato la proprietà dei ricorrenti

non si trovava in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art.

15.

lett. a LPT. Secondo la giurisprudenza, questo concetto va interpretato in

modo restrittivo e comprende il territorio già edificato in maniera compatta,

oltre agli spazi intermedi privi di costruzioni posti all'interno di questo

tessuto. La situazione dei fondi deve essere considerata nel suo complesso e in

rapporto con quella delle particelle vicine. Il carattere di insediamento è

rilevabile innanzi tutto dalla vicinanza delle abitazioni e dalle

infrastrutture presenti, ritenuto però che superfici periferiche, pur se già

interessate da una certa attività edilizia, e aree inedificate con

un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono

comparti già edificati in larga misura (cfr., sulla nozione, DTF 122 II 455

consid. 6 e rinvii, in particolare DTF 121 II 417 consid.

5a; RDAT II-2002 N. 78; Flückiger, Commentaire de la LPT, N. 58 ss. ad art. 15;

Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

N. 318-321). Orbene, alla luce di tale definizione non

si può di certo affermare che la part. __________ appartenesse al territorio

già largamente edificato solo per il fatto che era posizionata a margine di una

zona nella quale sono state realizzate diverse costruzioni. In realtà, il fondo

faceva e fa tuttora parte di un comparto verde, ben distinto per peculiarità

orografiche e linee forti di demarcazione, che da via __________ si estende

verso settentrione sino al fiume __________ (cfr. pure STPT 90.2002.19 del 7

novembre 2002 in re __________, consid. 5).

4.5

Oltre che estromesso dal territorio già edificato in larga misura, il mapp. __________non

era neppure necessario all'edificazione nei successivi quindici anni giusta

l'art. 15 lett. b LPT. Lo ha rilevato pure il TPT nella sentenza appena citata

(consid. 4), con cui ha confermato la mancata approvazione della zona residenziale

nella quale era stato inserito il fondo. Provvedimento, questo, che il

Tribunale ha giustificato con il chiaro sovradimensionamento delle zone

edificabili in relazione ad una ipotesi di sviluppo realistica per i prossimi

10-15 anni, annotando che una riduzione dell'estensione delle zone fabbricabili

a scopo residenziale rispetto al perimetro previsto dal precedente PR rispondeva

ad un interesse generale indiscutibile.

4.6

Se ne deve concludere, insieme al

Tribunale di espropriazione, che nell'ottobre del 2001 la mancata inclusione

del mapp. __________ nella zona residenziale D del PR di __________ non ha

mortificato alcuna prospettiva di edificarlo in un prossimo futuro e, quindi,

non ha intaccato il diritto di proprietà dei ricorrenti in modo da ingenerare

espropriazione materiale. In nessun tempo collocato all'interno di un PGC

adottato conformemente ai dettami della legislazione sulla protezione delle

acque, escluso dal territorio edificato in larga misura e non necessario per soddisfare

il bisogno di terreno edificabile dei prossimi quindici anni, ancorché

urbanizzato il fondo non aveva oggettiva vocazione edilizia alla data

determinante. Né gli insorgenti potevano seriamente pensare che un'edificazione

sarebbe stata realizzabile con grande probabilità in un avvenire prossimo o che

un'assegnazione del terreno alla zona edificabile avrebbe dovuto imporsi per ragioni

dedotte dal principio della buona fede. Proprietaria da decenni del mapp. __________,

per ragioni sue la famiglia __________ non ha mai preso concordemente in

considerazione la possibilità di sfruttarlo a fini edilizi, nonostante il vuoto

legislativo esistente fino al 1972 ed il favorevole azzonamento di cui ha

beneficiato la particella nel 1977. A torto, poiché nessun proprietario può

contare sul fatto che un determinato terreno resterà definitivamente nella zona

edificabile o che le sue possibilità edificatorie rimarranno immutate (cfr.,

sull'argomento, Leimbacher, Planungen und materielle Enteignung, VPL-Schrift

Nr. 63, p. 21 e giurisprudenza ivi citata).

4.7

tema di sacrificio particolare, basterà ricordare che la giurisprudenza ne fa

dipendere l'esistenza dalla elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa

edilizia in un prossimo futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid.

8). Negata la sussistenza di questo presupposto in virtù delle considerazioni

illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il riconoscimento di

un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla teoria del Sonderopfer

(vedi pure STF 22 maggio 2002 in re Stato del Canton Ticino c. A__________,

nella quale si conferma chiaramente che la nozione di sacrificio particolare

non torna applicabile a casi di mancata attribuzione alla zona edificabile di

fondi per i quali non sia dato un obbligo di inserirveli).

5.

Stante

quanto precede, il ricorso deve essere respinto con la conseguente conferma del

giudizio querelato.

La tassa

di giudizio segue la soccombenza degli insorgenti (art. 28 PAmm per il rinvio

dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 26 Cost.; 1, 3, 5, 15, 19, 26, 36 LPT;

37, 39 LALPT; 39, 50, 70 Lespr; 18, 28, 43 e 46 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giudizio di 3'000.- è posta a carico dei ricorrenti in solido.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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