50.2017.1

Espropriazione materiale. Sentenza confermata dal Tribunale federale (STF 1C_178/2017 del 6 luglio 2017)

21 febbraio 2017Italiano28 min

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Fatti

i principi cardine dell'espropriazione materiale e, in particolare, la

differenza tra l'estromissione dalla zona edificabile (dezonamento) e la

mancata inclusione in una zona edificabile (non attribuzione), l'autorità

inferiore ha dapprima stabilito che il piano regolatore consortile del 1985 non

era conforme alla legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del

territorio (LPT; RS 700). Ha quindi indicato

che, contrariamente a quanto preteso dai proprietari, la scelta operata in sede

di adozione del PR 2011 configurava

una non attribuzione. Di seguito, il primo giudice ha altresì escluso che,

nella fattispecie, fossero realizzati gli estremi giurisprudenziali per

riconoscere un'espropriazione materiale in via eccezionale. Per

l'autorità inferiore, le risultanze del

piano generale delle canalizzazioni del 1978 - che comprendeva il mapp. __________

- erano ampiamente superate al momento

determinante e, oltretutto, i proprietari non avrebbero affrontato spese

rilevanti per l'urbanizzazione particolare del fondo. Inoltre, il terreno in questione non era incluso

in un comprensorio edificato in larga misura. Il Tribunale di

espropriazione ha infine escluso che un'indennità di espropriazione materiale

fosse dovuta in virtù dei principi della buona fede e della parità di trattamento,

poiché l'autorità non ha mai fornito garanzie sull'edificabilità futura del

fondo e il provvedimento non ha compromesso alcuna

prospettiva edilizia concreta. In merito alla pretesa fondata sull'introduzione

del vincolo di residenza primaria, il primo giudice ha anzitutto ricordato che

il concetto di minor valore è tipicamente legato all'espropriazione formale e,

in seguito, ha stabilito che l'obbligo introdotto dall'art. 17 cifra 6 NAPR non

pregiudica l'uso attuale o futuro dell'abitazione esistente, né

compromette gravemente i diritti di proprietà.

I. Con

ricorso 15 gennaio 2015 RI 1 e RI 2 si sono aggravati contro il predetto giudizio

dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il suo annullamento e

il riconoscimento della pretesa indennità di espropriazione materiale. Gli insorgenti

hanno sostenuto, in primo luogo, che il PR 1985 fosse già conforme alla LPT e,

dunque, contrariamente a quanto stabilito dal Tribunale di espropriazione, con

l'adozione del PR 2011 si sarebbe verificato un dezonamento. In ogni caso, essi

hanno sottolineato che il fondo in questione faceva già parte di un'area

urbanizzata, largamente edificata e compresa in un PGC conforme alla

legislazione esistente in materia. Infine, RI 1 e RI 2 hanno concluso che,

considerate tutte le circostanze del caso concreto, vista anche l'importante

somma versata a titolo di contributi di miglioria nel 2009, potevano

oggettivamente attendersi che l'edificazione del loro fondo sarebbe stata attuabile

con grande probabilità in un prossimo

futuro, per cui l'inserimento di 1'377 mq in zona agricola sarebbe chiaramente

costitutivo di espropriazione materiale.

Quo alla parte edificabile, residua, del fondo, gli insorgenti hanno lamentato

altresì una perdita di valore dovuta alla citata divisione in due zone che non

terrebbe conto della morfologia del terreno, della difficoltà di costruire

causata dal rispetto delle distanze dai confini e del vincolo di abitazione

primaria che, diversamente dal passato, impedirebbe loro di locare l'edificio

esistente a terzi come residenza secondaria.

J. All'accoglimento

del ricorso si è opposto il Tribunale di espropriazione, senza formulare

particolari osservazioni.

Ad identica conclusione è pervenuto il municipio di __________ con argomenti

dettagliati di cui si dirà, se necessario, in diritto.

K. In sede di replica e

duplica le parti si sono limitate essenzialmente a riconfermarsi nelle

precedenti, antitetiche allegazioni e domande di giudizio.

L. Con giudizio 10 maggio 2016 (inc. 50.2015.1) il

Tribunale cantonale amministrativo ha respinto il gravame di RI 1 e RI 2. Anzitutto ha considerato che l'inserimento di

1'377 mq del mapp. __________ in zona agricola costituiva un parziale dezonamento

(e non un rifiuto di attribuirlo alla zona edificabile), che non realizzava

tuttavia gli estremi di un'espropriazione materiale, siccome il fondo poteva

ancora essere usato in modo economicamente ragionevole. In secondo luogo, ha

parimenti negato un indennizzo in relazione con il vincolo di residenza primaria.

M. Adito da RI 1 e RI 2, con

sentenza 4 gennaio 2017 (1C_280/2016) il Tribunale federale ha accolto il loro ricorso

in materia di diritto pubblico, annullando la sentenza impugnata e ritornando

la causa al Tribunale cantonale amministrativo per nuovo giudizio. L'Alta Corte

ha stabilito che il previgente piano regolatore non era conforme alla LPT per

quanto concerne l'estensione e la delimitazione della zona edificabile,

concludendo che il provvedimento pianificatorio litigioso, che ha inserito una

parte del mapp. __________ in zona agricola, va di conseguenza considerato

quale rifiuto di attribuirlo alla zona edificabile e non quale dezonamento.

L'eventuale diritto ad un'indennità per espropriazione materiale va dunque

esaminato tenendo conto di questa sostanziale differenza.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dall'art. 50

cpv. 1 legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti,

direttamente toccati dal giudizio del

Tribunale di espropriazione che respinge la loro richiesta di indennità [art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1); applicabile in virtù del

rinvio di cui all'art. 70 Lespr]. Il ricorso, tempestivo (art. 50 cpv. 3 Lespr), è dunque ricevibile in

ordine.

1.2. Il

giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25

cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto della contestazione emergono

con sufficiente chiarezza dalle carte processuali. L'accertamento

dell'espropriazione materiale rivendicata dagli insorgenti non impone

l'esperimento di un sopralluogo, né

valutazioni tecniche straordinarie al punto da imporre il conferimento di un

mandato ad uno specialista esterno.

Considerandi

2.

2.1. Giusta

l'art. 26 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del

18.

maggio 1999 (Cost.; RS 101), in caso di

restrizione della proprietà equivalente a un'espropriazione è dovuta

piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nell'art. 5

cpv. 2 LPT, che non contiene però

alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo

istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione

dottrinale e giurisprudenziale (Bernard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz,

Berna 2006, n. 29 e 34 ad art. 5; Enrico

Riva, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo

1999, n. 103 ad art. 5; DFGP/UPT,

Commento LPT, Berna 1981, pag. 50). La legge rinvia dunque alla giurisprudenza

del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale

nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni

seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la

celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è

espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di

una cosa è soppresso o limitato in modo particolarmente grave, così che il

proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di

proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione

materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo

tale che - fosse negato loro l'indennizzo -

essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza

(teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi, premessa al riconoscimento

di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di

sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (cfr. DTF 131 II 151 consid. 2.1 e

giurisprudenza ivi citata, nonché STF

1C_885/2013 del 27 maggio 2014 consid. 3.2, pubblicata in RtiD N. 36/I-2015).

2.2

Dottrina e giurisprudenza suddividono in tre categorie le misure che

ipoteticamente possono dar luogo ad un'espropriazione materiale: le restrizioni di carattere pianificatorio che privano il

proprietario della facoltà di edificare, quelle che invece lo limitano soltanto

nell'esercizio di tale prerogativa e, infine, le misure di polizia. Alla prima

tipologia appartengono la mancata attribuzione di un fondo alla zona

edificabile (cosiddetta Nichteinzonung) e il dezonamento (cosiddetta Auszonung);

alla seconda (cosiddetta Abzonung), interventi quali la riduzione dei parametri edificatori, il cambiamento della

destinazione nel contesto di una zona edificabile, i piani di allineamento, il

divieto temporaneo di edificare a seguito dell'istituzione di una zona di

pianificazione e l'obbligo di conservazione della sostanza edilizia esistente

(cfr. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001,

n. 1455 segg.; Jörg Leimbacher,

Planungen und materielle Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, Berna 1995,

pag. 26 segg.).

2.3

Di norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra

gli estremi di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante

il provvedimento che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417

consid. 3a, nonché STF 1C_725/2013 del 8 aprile 2015 consid. 3.5). In Ticino,

tale momento coincide di regola con l'approvazione del piano regolatore da

parte del Consiglio di Stato, la quale esplica effetto costitutivo [art. 31

cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL

7.1.1

) che ha ripreso l'art. 39 cpv. 1 dell'abrogata legge cantonale

d'applicazione della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), ancora applicabile,

nella fattispecie, al momento dell'approvazione della revisione del piano

regolatore]. Nel caso concreto, la sussistenza di un'eventuale

espropriazione materiale deve essere quindi apprezzata secondo le circostanze

di fatto e di diritto esistenti nel luglio 2011, allorquando il Governo ha approvato

il nuovo piano regolatore di __________, che ha conferito al mapp. __________

l'assetto pianificatorio sopra illustrato (cfr. consid. E).

3.

3.1. Con

sentenza 4 gennaio 2017 (1C_280/2016) il

Tribunale federale ha stabilito definitivamente che il piano regolatore

intercomunale adottato dal consiglio consortile del Consorzio per il piano

regolatore dei comuni del __________ ed

approvato dal Consiglio di Stato il 12 luglio 1985 (PR 1985) non era

conforme alla LPT per quanto concerne l'estensione e la delimitazione della

zona edificabile e, di conseguenza, che il piano regolatore approvato dal

Consiglio di Stato con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082), è il primo strumento

pianificatorio adeguatamente rispondente ai principi pianificatori sanciti

dalla Costituzione e dalla LPT di cui si è dotato il comune. L'Alta Corte ha

dunque sancito che l'inclusione di 1'377 mq della

part. __________ in zona agricola avvenuta nel 2011 costituisce tecnicamente un

rifiuto di assegnazione alla zona edificabile, che di principio non genera espropriazione

materiale e obbligo di risarcimento. Occorre tuttavia esaminare se la

fattispecie dedotta in giudizio non rientra nel novero dei casi eccezionali

comunque soggetti ad indennizzo.

3.2

Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la mancata attribuzione

di un fondo alla zona edificabile può dar luogo al riconoscimento di un

indennizzo per titolo di espropriazione materiale solo in casi eccezionali. In

primo luogo, quando il terreno è, cumulativamente, (1) ubicato entro il PGC

adottato conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque, (2) pronto

per l'edificazione o dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione

primaria e (3) il suo proprietario ha già

sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione particolare e per la

costruzione. Secondariamente, quando il fondo è situato in un comprensorio già

largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT o costituisce uno degli

ultimi spazi vuoti tra le costruzioni del comprensorio (cosiddetta Baulücke).

In terzo luogo, quando il diritto ad un indennizzo per espropriazione materiale

s'impone in virtù del principio della buona fede. In tutte queste circostanze

si può in effetti ritenere che al momento determinante il proprietario potesse

contare sul fatto che con grande probabilità un'edificazione del suo fondo

fosse realizzabile con mezzi propri in un prossimo futuro (DTF 132 II 218

consid. 2.2, 125 II 431 consid. 4a, 121 II 417 consid. 4b e rinvii; STF 1C_444/2008 del 2 giugno 2009).

4.

4.1. Nel 2011, conformemente

a quanto affermato dall'autorità inferiore, il mapp. __________ di __________

era compreso in un PGC adottato in maniera conforme, almeno dal profilo

formale, alla legislazione sulla protezione delle acque. Una simile verifica va,

infatti, operata anzitutto alla luce delle normative federali in materia di

inquinamento delle acque entrate in vigore il 1° luglio 1972 (LIA dell'8

ottobre 1971 e OPA del 19 giugno 1972, abrogate dalle odierne LPAc del 24

gennaio 1991 e OPAc del 28 ottobre 1998) e delle relative norme di applicazione

cantonali (LALIA del 2 aprile 1975), le quali avevano in sostanza anticipato la

suddivisione del territorio - sancita dalla LPT (DTF 122 II 326 consid. 4a) -

in edificabile e non edificabile. La decisione di approvazione del PGC, resa

dall'allora Dipartimento dell'ambiente il 13 marzo 1978, richiama espressamente

la legislazione menzionata. Tuttavia, come emerge chiaramente dal citato giudizio

dipartimentale, il PGC rifletteva gli azzonamenti previsti dal piano regolatore

- allora in fase di studio - poi approvato nel 1985. Quest'ultimo, come peraltro

evidenziato dal Tribunale federale nella sentenza del 4 gennaio 2017, prevedeva

una zona edificabile la cui estensione - particolarmente generosa - dipendeva esclusivamente

dalla dispersione delle costruzioni su tutto il territorio comunale. D'altra

parte, già in sede di approvazione di quel piano regolatore le autorità

preposte avevano ribadito, in merito alla sua contenibilità, che andava oltre i

presumibili bisogni del __________ per l'immediato futuro. Che le zone

residenziali previste dal piano regolatore del 1985 - e quindi contenute nel

PGC - erano manifestamente sovradimensionate rispetto ad un'ipotesi di sviluppo

demografico realistica, è stato confermato dal Consiglio di Stato nell'ambito

della decisione 21 luglio 2011 concernente la revisione pianificatoria. Ne

discende che il PGC del 1978 non rifletteva la delimitazione della zona

realmente edificabile e la sua rilevanza dal profilo dell'applicazione dei

principi giurisprudenziali che qui occorre impiegare è quindi insignificante

(STF 1C_314/2016 del 13 settembre 2016 consid. 2.4.3; STF 1C_198/2011 del 17

ottobre 2011 consid. 4.3.1). Di conseguenza, i ricorrenti non possono dedurre

alcun diritto di edificabilità dal PGC in vigore al momento determinante.

4.2

Un terreno è da considerare urbanizzato se, oltre all'accesso adeguato, le

necessarie condotte d'acqua, d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano

così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante;

l'allacciamento non deve quindi essere assoluto, essendo sufficiente che sia

realizzabile tenendo conto del principio di proporzionalità (art. 19 cpv. 1

LPT; André Jomini, Kommentar zum

Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich, Basel, Genf 2009, n. 29 ad art. 19).

Alla data determinante, il fondo di cui trattasi non solo era dotato delle infrastrutture

di urbanizzazione primaria, ma poteva essere considerato propriamente urbanizzato.

A riprova di ciò sta il fatto che sul mapp. __________ insisteva già un

edificio regolarmente allacciato alle reti elettrica, idrica e fognaria. Oltre

a ciò, si rileva come il fondo in questione era già servito nel 2011 dalla

nuova strada di urbanizzazione SR6, alla quale si collega tramite un accesso veicolare

privato dotato di due parcheggi, che servono l'edificio presente sul mappale. Dalle

tavole processuali risulta pure che i proprietari hanno sostenuto spese

rilevanti per l'urbanizzazione o la costruzione. A tal proposito vanno

senz'altro considerati gli oneri relativi ai contributi di miglioria per la

costruzione della strada SR6 (fr. fr. 214'611.10) che RI 1 e RI 2 hanno versato

al comune nel 2009 (cfr. DTF 125 II 431 consid. 5b). Questa cifra, già elevata

in termini assoluti, risulta ancor più importante se rapportata a quella

relativa all'acquisto del terreno (fr. 250'000.-).

4.3

Al momento dell'approvazione del piano regolatore del 2011, la proprietà

dei ricorrenti non si trovava in un comprensorio già largamente edificato ai

sensi dell'art. 15 lett. a LPT. Secondo la giurisprudenza, questo concetto va

interpretato in modo restrittivo e comprende il territorio già edificato in

maniera compatta, sul quale insistono delle vere e proprie agglomerazioni,

oltre agli spazi intermedi privi di costruzioni posti all'interno di questo tessuto

(spazio vuoto tra le costruzioni). La situazione dei fondi deve essere

considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine.

Il carattere di insediamento è rilevabile innanzitutto dalla vicinanza delle

abitazioni e dalle infrastrutture presenti, ritenuto però che superfici

periferiche, pur se già interessate da una certa attività edilizia, e aree

inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono

comparti già edificati in larga misura (cfr., sulla nozione, DTF 132 II 218

consid. 4, 122 II 455 consid. 6 e rinvii, in particolare DTF 121 II 417 consid.

5a; RDAT II-2002 n. 78; Alexandre

Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 58 segg. ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

op. cit., n. 318-321). In concreto, come rettamente rilevato dal Tribunale di

espropriazione, il fondo dei ricorrenti fa parte di un ampio comprensorio scarsamente

costruito, situato oltre il nucleo di __________ (__________), che si estende da

via __________ salendo lungo il versante collinare sino al limite della zona

boschiva. Di conseguenza, esso non può

essere considerato come ampiamente edificato nel senso restrittivo

inteso dalla giurisprudenza.

4.4

Oltre che estromesso dal territorio già

edificato in larga misura, il mapp. __________ non era neppure

necessario all'edificazione negli anni a venire giusta l'art. 15 lett. b LPT.

Lo aveva già rilevato il Consiglio di Stato nella sentenza appena citata (cfr. consid.

4.

), con cui ha approvato il piano regolatore 2011, rilevando la necessità di

escludere a priori ampliamenti della zona edificabile in generale e di

promuovere la riduzione delle aree edificabili laddove consentito dalla

situazione insediativa, infrastrutturale e territoriale. Provvedimento, questo,

che l'autorità competente ha giustificato con il chiaro sovradimensionamento delle zone edificabili in relazione ad una

ipotesi di sviluppo realistica per i prossimi 10-15 anni.

4.5

Se ne deve concludere, insieme al

Tribunale di espropriazione, che non essendo adempiute tutte le condizioni

cumulative dettate dalla giurisprudenza (supra 3.2), la porzione di 1'377 mq del mappale in causa non aveva oggettiva

vocazione edilizia alla data determinante.

5.

In tema di sacrificio particolare, basterà

ricordare che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalla

elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo

futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza

di questo presupposto in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il

riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla

teoria del Sonderopfer (vedi pure STF

1C_444/2008 del 2 giugno 2009 e 1A.191/2001 del 22 maggio 2002 - quest'ultima

parzialmente pubblicata nella Praxis 2002, n. 166, p. 895 - nelle quali si conferma

chiaramente che la nozione di sacrificio particolare non torna applicabile a

casi di mancata attribuzione alla zona edificabile di fondi per i quali non sia

dato un obbligo di inserirveli). D'altro canto, altri proprietari di fondi siti

nel comprensorio di __________ e, addirittura, nel medesimo comparto del

mappale in oggetto, hanno dovuto sopportare la medesima situazione cagionata

dal contenimento della zona edificabile, ritenuta sovradimensionata dall'autorità

di approvazione. La pianificazione del territorio, per la sua stessa natura,

implica spesso l'adozione di misure per certi versi gravose, che tuttavia non

infrangono precetti costituzionali se si fondano come nel caso di specie su

criteri oggettivi e ragionevoli, riconducibili ad una corretta applicazione

degli art. 1 e 3 LPT (Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, n. 161 ad art. 28 LALPT). Se ne deve dedurre, che

anche sotto questo aspetto, nel 2011 la destinazione riservata al settore sud

della part. __________ di __________ non ha generato un esproprio materiale

suscettibile di tradursi nell'assegnazione dell'indennizzo rivendicato dai

ricorrenti.

6.

6.1. Secondo la

giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della buona fede, dedotto

direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce a ogni individuo la facoltà di

esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai suoi

comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa

ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1, 125 I 209 consid. 2c,

122.

II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale

principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità modifichi la sua

decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a

determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni: l'autorità deve

anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una

persona determinata; essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel

rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul

quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere

immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su

queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non

può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la

situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità

si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni

(cfr. a questo proposito DTF 131 II 627 consid. 6.1, 129 II 361 consid. 7.1).

Soddisfatte queste esigenze, il principio della buona fede prevale su quello

della legalità, riservato il caso in cui un interesse pubblico preponderante

impone l'applicazione della legge a scapito dell'interesse del privato al

mantenimento degli impegni assunti dall'autorità. In quest'ultima evenienza, lo

Stato risponde tuttavia del danno cagionato al cittadino deluso nelle proprie

legittime aspettative (cfr. Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, Cadenazzo 2002, n. 616

segg. con rinvii; DTF 132 II 218 consid. 2.2, 125 II 431 consid. 6).

Gli antefatti dell'adozione di un piano di utilizzazione possono assumere una

rilevanza tale da suscitare la fondata aspettativa di un'attribuzione del fondo

in una zona edificabile. In particolare la pianificazione dell'urbanizzazione o

l'esecuzione di una procedura di raggruppamento dei terreni possono

giustificare l'affidamento nel fatto che il terreno interessato verrà

attribuito dal nuovo piano di utilizzazione alla zona edificabile. Anche in

assenza di assicurazioni concrete, che potrebbero imporre un obbligo di

azzonamento in virtù del principio della buona fede, una simile attribuzione

può essere dedotta dalle specifiche circostanze del processo pianificatorio.

Gli antefatti pianificatori e la tutela della buona fede non conferiscono

tuttavia a un proprietario un diritto incondizionato all'inserimento del suo

fondo in una zona edificabile. La giurisprudenza ammette che l'attuazione dei

principi della pianificazione del territorio prevale sulla stabilità di un

piano del diritto previgente. È innanzitutto rilevante sapere se il processo

pianificatorio comprenda una serie di eventi volti ad un azzonamento del

comprensorio. L'invocazione di interessi legati alla protezione della buona

fede presuppone inoltre che non si prospetti una collisione con l'interesse

alla corretta applicazione del diritto oggettivo, segnatamente ad una

pianificazione conforme alla LPT (DTF 132 II 218 consid. 6.1; STF 1C_314/2016

del 13 settembre 2016 consid. 4.2).

6.2

Dall'esame della documentazione agli

atti non emerge alcuna promessa o assicurazione data ai ricorrenti da parte

dell'autorità competente circa l'effettiva edificabilità del fondo o la

concessione di qualsivoglia licenza di costruzione relativa alla porzione del

fondo destinata a zona agricola. Tuttavia, nel caso concreto, non si può

prescindere dal rilevare il comportamento adottato dal comune in ambito edilizio

e pianificatorio, proprio negli anni precedenti il momento determinante. Anzitutto,

l'esecutivo comunale ha rilasciato a RI 1 e RI 2, ancora il 21 agosto 2007, la

licenza edilizia per l'edificazione di un accesso veicolare al mapp. __________

e due parcheggi. Evento, questo, che denota la propensione al miglioramento

infrastrutturale del comparto ed al suo sfruttamento edilizio. In secondo luogo,

quo all'aspetto pianificatorio, si osserva come l'autorità comunale abbia promosso

la variante di piano regolatore, approvata il 18 maggio 2004 dal Consiglio di

Stato, volta alla realizzazione della strada di urbanizzazione SR6, che

riprendeva parte della prevista strada SR2. L'effettiva realizzazione della via

menzionata ed il suo tracciato, aveva lo scopo di urbanizzare e facilitare

l'accesso a tutto il comprensorio collinare di cui il mapp. __________ fa parte.

Tale impostazione lasciava intendere un'evidente volontà di inserire (confermare)

il comparto collinare in zona edificabile. Questa interpretazione è peraltro

suffragata dal fatto che il settore in disamina è stato poi effettivamente incluso

in zona fabbricabile. Persino il fondo dei ricorrenti è stato compreso per metà

in zona residenziale estensiva. Infatti, il provvedimento restrittivo che ha

originato la presente procedura ha toccato, parzialmente, soltanto il mapp. __________

ed il contermine __________, a dispetto dell'ampio comparto costruibile nel

quale sono inseriti. La porzione agricola di nuova costituzione è completamente

separata da altri settori aventi tale finalità e costituisce una modesta

striscia di terreno a sé stante tra la zona edificabile e quella boschiva. Alla

luce di queste considerazioni, se ne deve dedurre che la soluzione adottata dal

pianificatore era dunque difficilmente prevedibile per i ricorrenti al momento

determinante. A ciò aggiungasi che la successiva richiesta di contributi di

miglioria rivolta ai qui ricorrenti, fondata sull'integrale edificabilità del

loro fondo, e scaturita, nel dicembre 2009, nel versamento dell'importante

somma di fr. 214'611.10, ha senz'altro indotto RI 1 e RI 2 a credere che un'edificazione

sarebbe stata realizzabile con grande probabilità in un avvenire prossimo o che

la precedente collocazione in zona residenziale estensiva della porzione

contestata del mapp. __________ sarebbe perdurata nel tempo.

6.3

Ne discende che il mancato azzonamento di 1'377 mq del mapp. __________ ha

ingenerato un'espropriazione materiale sottoposta ad obbligo di indennità in

ragione della tutela della buona fede.

7.

7.1. I ricorrenti lamentano altresì un

deprezzamento dell'immobile esistente, causato

dall'inserimento della parte edificabile del loro fondo in un comparto

destinato alla residenza primaria. In particolare, ritengono che il fatto di

non poter più locare la casa a terzi come residenza secondaria, come avveniva

in passato, generi un'espropriazione materiale, siccome limitativo dell'uso futuro

dell'abitazione. Ora, la porzione edificabile del mapp. __________, così come

tutti i fondi costruibili del comparto, è stata effettivamente vincolata

all'obbligo di residenza primaria. Tale restrizione si estende alle nuove

costruzioni, ai lavori di trasformazione e di riattazione e ampliamenti

sostanziali che comportano la realizzazione

di nuove unità di alloggio (cfr. art. 17 cpv. 4 NAPR). Secondo il cpv. 5

della medesima disposizione, deroghe sono possibili, in particolare, quando la natura dell'abitazione è palesemente inadatta

all'uso quale residenza primaria. Gli appartamenti secondari utilizzati

dal proprietario dell'immobile potranno mantenere

il regime d'uso esistente. In caso di locazione a terzi, se non ricade

sotto il regime speciale di deroga, l'appartamento dovrà essere destinato all'abitazione

primaria (cpv. 6).

7.2

In concreto, i ricorrenti criticano la restrizione, sostenendo che

l'edificio esistente mal si presta, per

dimensioni e caratteristiche, alla residenza primaria. A tal proposito non va

però dimenticato che l'art. 17 NAPR prevede un ampio ventaglio di possibili

soluzioni che consentono, a determinate condizioni, di mantenere l'uso

secondario, piuttosto che primario. Il piano regolatore attuale salvaguarda

pertanto in maniera più che sufficiente il valore dell'edificio, non

configurando dunque una limitazione talmente grave da impedirne un

utilizzo economico appropriato (cfr. art. 17 cpv. 3, 5, 6 NAPR). Peraltro, il

valore dell'immobile in quanto tale non risulta diminuito. Neppure entra in

linea di conto il riconoscimento di un'indennità per espropriazione a titolo di

sacrificio particolare, posto che il vincolo in disamina è stato applicato, indistintamente,

a tutto il comparto.

Su questo punto, la censura dei ricorrenti non può pertanto trovare

accoglimento.

8.

8.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto,

annullando la sentenza impugnata e rinviando gli atti al Tribunale di

espropriazione affinché si pronunci in merito all'indennità relativa all'espropriazione

materiale di 1'377 mq del mapp. __________ di __________.

8.2

Visto l'esito, la tassa di giustizia e le spese

sono poste a carico dei ricorrenti, in solido, in ragione di 1/3 e del comune

di __________ in ragione di 2/3 (art.

47.

cpv. 1 LPAmm). Quest'ultimo rifonderà inoltre agli insorgenti, patrocinati da un legale, un'indennità ridotta

a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto.

§. Di

conseguenza:

1.1

la decisione 22 gennaio 2015 (no.

20.2004

-14) del Tribunale di espropriazione è annullata;

1.2

l'incarto è rinviato al Tribunale

di espropriazione affinché si pronunci in merito all'indennità relativa all'espropriazione

materiale di 1'377 mq del mapp. __________ di __________.

2.

La tassa di

giustizia e le spese, di complessivi fr. 3'000.-, sono poste a carico dei ricorrenti, in solido, in ragione di 1/3 e del

comune di __________ in ragione di 2/3. Quest'ultimo verserà agli insorgenti un

importo di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili. A RI 1 e RI 2 va restituita la somma di fr. 2'000.- versata in eccesso

a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il vicecancelliere